新一輪稅制變革對地方政府行為的影響

周圓

[摘 要]稅收政策的制定和改革將會(huì)對社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響，尤其是地方政府的行為。新一輪的稅制體制改革，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析有其收益與成本，而成本很大程度上是由地方政府行為造成的。地方政府行為短期內(nèi)將直接表現(xiàn)為房產(chǎn)稅與資源稅的征收，這些行為又將對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生新的影響。

[關(guān)鍵詞]營改增；稅制改革；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

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1 回顧歷史，看稅制變革對地方政府行為的影響

1994 年的分稅制財(cái)政體制的改革，是我國財(cái)政體制演變中的一次重大變革，這次改革初步建立起了我國現(xiàn)代化的分稅制財(cái)政體制。分稅制的財(cái)政體制成功地改變了中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，劃分了中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，初步建立了符合我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需求的稅收及其征管體制。不可否認(rèn)，分稅制為我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展奠定了基本的格局和基礎(chǔ)。但是，1994年稅制改革的同時(shí)使得地方政府的收入較之前下降，中央政府的收入提高，從此開始了中央與地方、事權(quán)與財(cái)權(quán)的博弈。由于主體稅種的缺乏，地方政府為了彌補(bǔ)自身財(cái)政收入的不足，逐漸開始依賴非稅收入，陸續(xù)出臺(tái)了一些可以提高財(cái)政收入的舉措。這里主要取地方政府幾次典型的行為進(jìn)行分析。

1 1 虛開增值稅發(fā)票

分稅制推行伊始，地方曾為了逃避增值稅而虛開增值稅發(fā)票，因而在社會(huì)上形成了不良的風(fēng)氣，一度擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序。

1 2 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)稅的征收

1994年稅制施行后，地方政府從工業(yè)上取得的財(cái)政收入下降。當(dāng)時(shí)服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，營業(yè)稅收入較少，地方迫于財(cái)政緊張，加之在1994年1月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》，地方至此開始強(qiáng)化農(nóng)業(yè)稅的征收。具體措施為增加農(nóng)業(yè)稅稅率和增加農(nóng)業(yè)附加稅。其后果是農(nóng)村年輕勞動(dòng)力出走，農(nóng)村農(nóng)業(yè)設(shè)施大批荒廢，對三農(nóng)建設(shè)造成了巨大的阻力。最終，這種現(xiàn)象以中央2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅作為結(jié)束。

1 3 強(qiáng)化計(jì)劃生育罰款政策

計(jì)劃生育政策作為一個(gè)基本國策變成地方基本財(cái)政政策發(fā)生在1994年稅制改革之后。當(dāng)時(shí)執(zhí)行計(jì)劃生育產(chǎn)生的罰款收入占了各地財(cái)政收入的大頭，計(jì)生委地位空前高漲，計(jì)生隊(duì)伍迅速擴(kuò)大。2002年，國家出臺(tái)了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，將計(jì)劃生育罰款政策寫入了法律。然而，隨著國民生育意愿下降，計(jì)劃生育政策的財(cái)政職能逐漸喪失，計(jì)生支出已經(jīng)大于了計(jì)生收入，計(jì)生委也最終被廢除。

1 4 推進(jìn)土地市場化

1994年財(cái)稅體制的改革，地方政府成為一個(gè)相對獨(dú)立的利益主權(quán)，“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”要求地方政府“找米下鍋”，低價(jià)征地、高價(jià)出讓能為地方政府帶來充足的財(cái)政資源，中國城市土地市場化水平因而得以不斷提升?？梢哉f，中央與地方的財(cái)權(quán)劃分間接地改變了地方政府行為，最終的結(jié)果導(dǎo)致中國房價(jià)不斷上升，成為了影響國計(jì)民生的大問題。

2 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度分析

我國財(cái)政體制經(jīng)歷了“財(cái)政體制，統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的分稅制三次大的體制變遷。而我國目前地方財(cái)政體制運(yùn)行效率低、運(yùn)行成本高，已經(jīng)嚴(yán)重影響到基層財(cái)政的發(fā)展。從成本收益角度看，地方財(cái)政體制已具備強(qiáng)制性變遷的條件。我們可以依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，構(gòu)造一個(gè)有效的地方財(cái)政體制，重新劃分地方政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配格局。作為又一次的制度創(chuàng)新，“營改增”有其收益，也有其供給成本。

2 1 收益

2 1 1 經(jīng)濟(jì)收益

一是營業(yè)稅改為增值稅征收，使得服務(wù)業(yè)企業(yè)可以進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣，實(shí)際上給企業(yè)減輕了稅負(fù)，提高企業(yè)積極性。在這場中國兩大主體稅種的大轉(zhuǎn)換中，不同鏈條上千千萬萬的企業(yè)將體會(huì)到不斷傳遞的減稅效果。二是進(jìn)一步強(qiáng)化了稅制中性。稅制中性原則在1994年稅制改革時(shí)提出，并一直遵守的重要原則。稅制中性，就是指讓稅制盡量減少對市場產(chǎn)生的扭曲，保護(hù)市場的平等競爭。與營業(yè)稅相比，增值稅具有明顯中性的特征。擴(kuò)大增值稅的范圍，也就減少了對市場造成的扭曲，從而有利于調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)。三是解決了兼營、混合銷售引起的征管難題?！盃I改增”實(shí)施后對全部課稅對象都征收增值稅，從而解決了混合銷售、兼營給稅收征管帶來的困擾，可見它對稅收征管具有積極的意義。

2 1 2 社會(huì)收益

一是有利于稅收征管。首先是稅種的減少，使得征管復(fù)雜性程度降低。這對降低征管成本即交易費(fèi)用也有明顯的作用；其次是抵扣鏈條更加完整，彌補(bǔ)了增值稅的漏洞。二是帶動(dòng)財(cái)政體制改革。增值稅和營業(yè)稅有不同的共享和分稅方式，國內(nèi)增值稅是按照比例分稅，25%歸地方，75%歸中央；而營業(yè)稅則是按照稅目分稅，鐵道、中央金融企業(yè)的營業(yè)稅歸中央，其他的營業(yè)稅歸地方。財(cái)政體制是事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三要素組合構(gòu)成基礎(chǔ)性制度安排，“營改增”引發(fā)的改革效應(yīng)，恐怕將涉及事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三要素的重新洗牌。

2 2 制度供給成本

2 2 1 規(guī)劃設(shè)計(jì)組織實(shí)施的費(fèi)用

即中央計(jì)劃稅制改革及新的稅制實(shí)施過程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。包括事前調(diào)查，驗(yàn)證，及推廣所帶來的費(fèi)用等。

2 2 2 消除變遷阻力的費(fèi)用

“營改增”實(shí)施后短期內(nèi)可能會(huì)造成地方政府收入大幅降低，地方政府失去主要稅源，繼而出現(xiàn)來自地方政府的阻力。中央政府為了消除這種阻力要付出一定代價(jià)。2012年10月25日財(cái)政部、國稅總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整鐵路運(yùn)輸企業(yè)稅收收入劃分辦法的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定鐵道部集中繳納的鐵路運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)稅（不含鐵路建設(shè)基金營業(yè)稅，下同）、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加由中央收入調(diào)整為地方收入，鐵道部集中繳納的鐵路建設(shè)基金營業(yè)稅仍作為中央收入；鐵道部集中繳納的鐵路運(yùn)輸企業(yè)所得稅（含中鐵快運(yùn)股份有限公司繳納的企業(yè)所得稅）由中央與地方按照60∶40的比例實(shí)行分享。這意味著地方政府將增加三大項(xiàng)收入，即鐵路運(yùn)輸企業(yè)繳納的全額營業(yè)稅，附加于營業(yè)稅上的全額城建稅和教育附加費(fèi)以及40%的企業(yè)所得稅。這被看作是中央在調(diào)整與地方的財(cái)政分配，在“營改增”的關(guān)鍵時(shí)期減少阻力。

通過以上收益—成本分析可以看出，“營改增”帶來的收益是明顯的，營改增的全面推行實(shí)施是很有必要的。同時(shí)，營改增也有亟需解決的問題。

3 “營改增”后對地方財(cái)政的影響

第一，“營改增”直接導(dǎo)致地方稅收總量下降。營業(yè)稅在地稅收入占比較大，營改增之后，當(dāng)前的營業(yè)稅將由地稅收入變成國稅收入。第二，“營改增”后地方稅收失去主體稅種，將造成難以控管的局面。“營改增”后，地稅收入中營業(yè)稅將損失全部或大部分，企業(yè)所得稅因隨著“營改增” 變?yōu)閲愓鞴堋Ｍ瑫r(shí)，隨著主體稅種的征收權(quán)轉(zhuǎn)移，而隨著主體稅種附征的個(gè)人所得稅和附加費(fèi)、基金都將面臨流失的風(fēng)險(xiǎn)，組織收入的難度將進(jìn)一步加大。

正因?yàn)橐陨显?，地方政府必將采取措施，尋找新的?chuàng)收點(diǎn)，考慮房產(chǎn)稅的推進(jìn)，遺產(chǎn)稅的健全，資源稅的改革，這些措施都有助于解決地方財(cái)政問題。

4 地方政府未來行為與預(yù)計(jì)后果分析——以房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革為例

4 1 房產(chǎn)稅的地位與作用

房地產(chǎn)稅是許多國家和地區(qū)最為重要的地方稅種。事實(shí)上，房地產(chǎn)稅作用之所以如此突出，與其在財(cái)政分權(quán)中的地位有密切關(guān)系。房地產(chǎn)稅是政府調(diào)控房地產(chǎn)市場發(fā)展的重要政策工具，在引導(dǎo)房地產(chǎn)資源合理配置土地資源、社會(huì)財(cái)富公平分配等方面具有強(qiáng)大的功能

4 2 發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)控功能，同時(shí)滿足地方財(cái)政收入需要

房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)快速增長，不僅僅是獨(dú)霸居民購買力、影響其他行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)問題，也可能是金融體系安全問題，更可能是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系穩(wěn)定問題，最后還可能是政治問題。抑制房價(jià)的持續(xù)快速增長，變得非常重要，目前試行的房產(chǎn)稅仍被認(rèn)為是抑制房地產(chǎn)投機(jī)需求、進(jìn)而平抑房價(jià)的重要手段。

4 3 未來房地產(chǎn)稅制改革可能后果分析

目前，稅收手段能是對房地產(chǎn)市場起到應(yīng)有的調(diào)控作用的有效手段。稅收對房地產(chǎn)市場的作用途徑主要是三個(gè)：一是在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)，通過規(guī)范相關(guān)稅費(fèi)，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)和經(jīng)營成本，在一定程度上抑制價(jià)格飆升；二是通過加大流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅賦，增大炒房成本，壓縮獲利空間，達(dá)到抑制投機(jī)炒作的目標(biāo)；三是改革房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅制，增加超標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)保有成本，在實(shí)行以家庭為單位的實(shí)名制基礎(chǔ)上，對擁有標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的住房和標(biāo)準(zhǔn)外的住房規(guī)定不同的稅率。

針對兩個(gè)房產(chǎn)稅試點(diǎn)重慶和上海的房產(chǎn)稅政策區(qū)別分析，不同的房產(chǎn)稅政策也會(huì)導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)后果。上海和重慶于2011年成為房產(chǎn)稅首批試點(diǎn)，兩個(gè)試點(diǎn)城市類型不同，實(shí)施了完全不同的房產(chǎn)稅模式。重慶征收范圍包含已購住房，上海則只針對新購住房；并且免稅面積的計(jì)算也有所區(qū)別，上海按人均60平方米，重慶則按家庭100平方米進(jìn)行抵扣。

重慶市房產(chǎn)稅改革對居民的福利產(chǎn)生扭曲。從總體上來看，房產(chǎn)稅確實(shí)降低了試點(diǎn)城市的房價(jià)水平，但以犧牲中低收入階層的福利為代價(jià)，因?yàn)榕c他們需求直接對應(yīng)的是小面積住房市場，而這些住房的價(jià)格在征收房產(chǎn)稅之后反而上升更快。因此，重慶市房產(chǎn)稅實(shí)質(zhì)上降低了中低收入階層的福利。

根據(jù)上面分析得出，在地方政府征收房產(chǎn)稅的具體辦法，一是要考慮到對房地產(chǎn)市場的影響；二是要考慮到對消費(fèi)者尤其是中低收入階層的福利影響。

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