一次次倒逼，電改三十年坎坷路

電改三十年，中國曾經(jīng)歷過烈火烹油的“大干快上”，體制羈絆下的舉步維艱和令人惋惜的十年靜默。如同當年“二灘棄水”成為改革的導火索一樣，頻繁爆發(fā)的霧霾等環(huán)境問題，成為倒逼新一輪電改起航的重要推手。

今年3月底，國務院印發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文）。從9號文定稿到配套文件問世，歷經(jīng)了7個多月，足見其中艱難。

針對此輪電改，從2012年上半年開始，國務院總理李克強就要求有關部門研究頂層設計和重點推進方案。此次最核心的六個配套文件，亦是在今年夏天多次放風說要出臺，但也順延了4個月后才公布。

了解中國電力改革歷史的人對此并不奇怪，電改一貫路途艱辛。

從“兩分錢”集資辦電

業(yè)內(nèi)往往將9號文視為2002年電改5號文（《電力體制改革方案》）的延續(xù)。5號文開啟了中國第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來電改方向定為“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”。但5號文之后，僅實現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開和不完全的主輔分離，在發(fā)電側引入競爭機制。與真正的市場化距離遙遠。

事實上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》（下稱《集資辦電規(guī)定》）開始，針對電力的改革鋪墊就開始了。在那之前，從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電。當時國務院已經(jīng)意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。

“中央一直在想辦法如何解決投資問題，就是沒錢。1985年，經(jīng)過各方研討，出臺了‘集資辦電政策。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力經(jīng)濟運行分析師薛靜說。根據(jù)當時的政策規(guī)定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠，二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。1985年，國務院還同意，在華東地區(qū)實行每度電征收二分錢作為電力建設基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國。

在“二分錢”的基礎上，各省市區(qū)又出臺了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。

電力建設資金征收直到2000年12月31日截止。歷經(jīng)13年，經(jīng)統(tǒng)計，包括地方出臺征收的資金在內(nèi)，全國共征收到電力建設資金750億元。當時的三峽、二灘水電站建設都利用了這筆資金。這個時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來?！八麄円惨秒姡敃r沒有那么多電，這件事報到中央，中央也沒好辦法，后來干脆讓它們自己建電廠，就允許企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用?！毖o說。

從1985年開始，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司，1988年成立了國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司。

1996年底，國務院決定組建國家電力公司。通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機總容量的50%以上，而這些電力裝機主要歸功于那“兩分錢”。

“二灘”現(xiàn)象倒逼電改

集資辦電時期，中國還引進了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設，“二灘電站是2002年電力改革的前奏。”薛靜說。

1987年，二灘電站獲得國家立項批復，并開始施工準備?？偼顿Y需要200多億，靠中國當時的財力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優(yōu)惠條件，當時的條件就是保證電站建設后，電量全額收購上網(wǎng)，而且規(guī)定了一定的年限。

1991年6月，世界銀行董事會通過了對二灘7.8億美元的貸款，8月，意大利、德國、法國等參與到了修建的過程中，當時的二灘電站建設工地上，聚集了全球43個國家的600多名外籍人員，儼然一個“小聯(lián)合國”。在二灘建設過程中，世界銀行提出了種種規(guī)范和要求，由此改寫了中國水電建設的模式?！八麄兡欠N方式，成本降低了一半都不止，質量還很高。”薛靜說。

直到1998年7月，二灘一期建設完工，第一臺機組開始發(fā)電。其后，二灘實際的上網(wǎng)電量卻非常低。據(jù)報道，1998年和1999年二灘的實際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，投產(chǎn)兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。

如此低的上網(wǎng)電量，其背景是當時中國經(jīng)濟的低潮。

據(jù)報道，1999年4月19日，時任中共中央總書記江澤民到二灘水電站考察?；氐奖本┖螅褧r任國家計委主任曾培炎找去，問他，“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”

曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當時，西部地區(qū)電力負荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨立，都愿意先用本省的電。

江澤民聽了以后說，你們要想辦法解決二灘電力送出問題，現(xiàn)行電力體制必須進行改革。曾培炎事后說，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因?！?/p>

2000年，中央開會討論“十五”計劃后，朱镕基6月13日批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現(xiàn)狀，實行跨區(qū)域設公司，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計?！?/p>

由二灘電站引發(fā)的關于新一輪電力體制改革的討論，就此開始。

發(fā)電“大躍進”

經(jīng)過兩年的反復討論，2002年2月，電改5號文下發(fā)，對電力工業(yè)實施以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革。

據(jù)薛靜回憶，“當時我們一遍遍去國外考察學習，英國、美國、澳大利亞的經(jīng)驗都研究透了，澳大利亞還專門讓一批人配合中國去考察。中國后來就是學的澳大利亞幾個州的模式，把電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)分開。”

根據(jù)改革方案，對原國家電力公司進行拆分和重組，組建了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團公司和四大電力輔業(yè)集團公司。

“當時各省的電廠一分為五，當時的考慮是，將來要輸配分開，還是要市場化，怕競爭形成寡頭壟斷。所以，每個省都有五大發(fā)電公司的資產(chǎn)?！毖o介紹，五大發(fā)電公司成立之后，大家開始搶資源，搶市場，“搶得一塌糊涂，各大發(fā)電企業(yè)生怕慢了，誰都不愿意做小的，都上大機組?！钡?006年，大批機組投產(chǎn)，當年火電裝機容量同比增速26%。

2006年左右，薛靜去加拿大開會。加拿大能源署官員跟她說，下一個五年規(guī)劃加拿大準備投資完成6000萬，“他當時覺得特別自豪，我來了一句，‘我們一年就一億，他們聽了之后都傻了，‘你們不是很窮嗎？”她說，“中國那會兒簡直是世界奇跡?！?/p>

據(jù)報道，山西一位電廠負責人親口對記者說，“只要項目能批下來，其他一切都好辦?！?/p>

到2011年12月，全國新增發(fā)電裝機容量9041萬千瓦，連續(xù)6年超過9000萬千瓦，中國整體裝機容量已經(jīng)達到10.5萬億千瓦，其中火電占比72%。

這一次改革的最大成果，是解決了中國多年的缺電矛盾。

邁進“多買多賣”市場

2002年“廠網(wǎng)分開”之后，主管部門決定開始電價改革，探索建立區(qū)域電力市場。2003年6月，剛成立的國家電監(jiān)會，開始在東北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)試點建設區(qū)域電力市場，實行競價上網(wǎng)。

但后來東北區(qū)域市場并沒有實際運行。模擬運行階段是從2004年1月到當年11月，2004年1月到4月份，東北區(qū)域市場模擬運行采用的是“單一過渡式電價、有限電量競爭”，6月之后，則采用“兩步制電價，全電量交易”。

專家分析，東北“兩步制”執(zhí)行之后，火電的建設成本曾不斷飆升。東北市場運行以后，電煤就開始兩步制，最后市場沒推動起來，是很多因素造成的。

東北能監(jiān)局局長戴俊良曾說，2005年東北電煤市場化之后，煤炭開始漲價抬高了上網(wǎng)電價，但銷售電價傳導不出去，中間出現(xiàn)虧空，后來就暫停了一段時間。再次啟動時，東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價上網(wǎng)，南部用電低價銷售，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。于是到了2006年5月，東北區(qū)域電力市場就“進入了學習總結階段”。

在他看來，煤價的上漲只是一個誘因。在當時東北區(qū)域電力市場單一購買的競價市場條件下，上網(wǎng)電價和銷售電價不能聯(lián)動才是主要原因。

薛靜介紹，華東電力市場的試點比東北市場做了更精細的設計，但在電力供不應求的大背景下，也沒有實際交易，還是模擬交易。真正落地的是內(nèi)蒙古多邊電力交易市場。經(jīng)濟危機后的2009年，內(nèi)蒙古電力供遠大于求，當?shù)卣_始推動電力多邊交易市場試點。但后來因為各種原因，多邊市場也被叫停。

此后，電改進入十年沉默期。直到2012年左右，整個行業(yè)開始反思電改十年來的成果，加上大面積爆發(fā)的霧霾促使人們開始關心環(huán)境，針對煤炭、火電的能源改革聲音此起彼伏。

2014年6月，中央提出，抓緊制定電力體制改革總體方案。新一輪電改終于起航。

隨著新一輪電改的推進，除了居民用電等保障性服務繼續(xù)沿用政府定價，過去由電廠發(fā)電、電網(wǎng)賣電的格局將徹底改變，這將是一個全新的市場。

在理想的情形下，整個行業(yè)隨之將會產(chǎn)生顛覆式發(fā)展。在發(fā)電側，風電、頁巖氣、光伏等新能源發(fā)電將更多地上網(wǎng)。在售電側，除了電網(wǎng)之外，將會有發(fā)電企業(yè)、民營資本等參與進來。而用戶的市場地位將發(fā)生逆轉，享受到更低廉的電價和多元化的服務。更長遠的角度看，中國的能源結構也將發(fā)生重大變革。

多位專家稱，“這次電改，實際上就一條主線，就是建立電力市場，圍繞建立電力市場這個主線來做事情。”薛靜認為，這次電改配套文件更多的是在用戶側和消費側先進行改革，再倒逼供應側。

中國人民大學教授鄭新業(yè)在近期的一次電改討論會上，總結了此次電改釋放出的三大潛在紅利。首先在發(fā)電側，高效率電廠將替代低效率電廠，清潔能源更多使用，降低煤炭消耗總量;第二個紅利，即打破現(xiàn)行電網(wǎng)“獨買獨賣”的模式，把電網(wǎng)“高速公路化”，對電網(wǎng)服務實行“成本加成”定價;第三個紅利是，在需求側理順價格體系，減少電力消費過程中的效率損失。

電力市場要形成“多買多賣”的格局，首先要核定獨立的輸配電價。從今年年初開始，深圳、內(nèi)蒙蒙西相繼進行試點，此后又在貴州、云南等五省開始進行綜合電改試點。

從目前已經(jīng)試點改革的地區(qū)來看，普遍出現(xiàn)了電價下降的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古發(fā)改委副主任王金豹表示，對蒙西電網(wǎng)核定輸配電價后，核減的成本空間約26億元，“現(xiàn)在內(nèi)蒙地區(qū)，大工業(yè)一年用電量達970億度，平均攤下來，一度電可降低2.65分”。

此前針對電網(wǎng)是否可參與競爭性售電業(yè)務，有很多博弈。此次的配套文件，明確了電網(wǎng)“可以”參與競爭性售電。

根據(jù)配套文件，發(fā)用電計劃也將放開，政府定發(fā)電量的時代將徹底過去。方正證券的一份報告估計，初步放開后，按照全社會5.5萬億的用電量計算，折合電費三四萬億人民幣，初期將有10%的電量得到釋放，電能市場的規(guī)模將在3300億左右。

毫無疑問，這個市場足夠大?！半姼闹?，整個電力行業(yè)生態(tài)會發(fā)生巨大改變，相當于從恐龍時代變成了哺乳動物時代，這里面機會太多了?！毙胚_證券首席能源互聯(lián)網(wǎng)分析師曹寅說。

此次的配套文件還規(guī)定，“建立相對獨立的交易機構”，“電力交易機構不以營利為目的”。

中國華電集團企法部主任陳宗法認為，長遠來看，交易機構還是會朝著獨立的方向演進。

對發(fā)電企業(yè)來說，過去發(fā)的電只能賣給電網(wǎng)，今后可以參與售電，此次電改毫無疑問延伸了其產(chǎn)業(yè)鏈。陳宗法認為，這將為五大發(fā)電公司帶來新的利潤增長點，但同時發(fā)電企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)大于機遇，“現(xiàn)在華電通過市場交易的電量已經(jīng)達到10%，這塊的價格下降幅度非常大，少的每度下降幾分錢，多的超過1毛錢，這對電廠來說沖擊非常大?！?/p>

陳宗法判斷，2016年將是發(fā)電企業(yè)盈利的一個拐點，“今年發(fā)電企業(yè)的效益達到歷史最高，下一步計劃電量比例還會逐步縮小?！?/p>

對于電網(wǎng)企業(yè)來說，過去十多年的壟斷紅利即告結束，發(fā)電企業(yè)在售電側擁有天然的優(yōu)勢，將是電網(wǎng)的主要競爭對手。“今后就是大家共同繁榮。”國網(wǎng)內(nèi)部人士說，距離配套文件的配套文件落地的時間“還挺長的”。

（《南方周末》2015.12.13）