社會(huì)管理體制創(chuàng)新探析

徐杰

摘要：中國(guó)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新對(duì)于和諧社會(huì)建設(shè)的意義是顯而易見(jiàn)的，因?yàn)樯鐣?huì)管理的根本目標(biāo)是建立一個(gè)開(kāi)放、自由、民主、公平、平等、和諧的社會(huì)，而創(chuàng)新社會(huì)管理體制，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的起始點(diǎn)和基礎(chǔ)。作為社會(huì)管理的其中一種實(shí)現(xiàn)途徑即社會(huì)組織，在社會(huì)管理中扮演著執(zhí)行者的角色，這是從傳統(tǒng)社會(huì)組織的角度出發(fā)，例如政府，就是一個(gè)稱職的履行社會(huì)管理的社會(huì)組織角色。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)管理事務(wù)千頭萬(wàn)緒，傳統(tǒng)的社會(huì)組織呈現(xiàn)出力不從心的局面，新型的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)一部分過(guò)去由傳統(tǒng)社會(huì)組織承擔(dān)的職責(zé)，就顯得尤其的重要。但是傳統(tǒng)的管理機(jī)制已經(jīng)根深蒂固，在新型社會(huì)組織更好的發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)管理作用之前，我們有必要探索出新的管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：管理體制；創(chuàng)新；探析

一、社會(huì)組織目前的發(fā)展阻礙——社會(huì)組織管理體制

當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展困難的制度性原因可以歸結(jié)為：（1）登記注冊(cè)門(mén)檻過(guò)高，采取“一刀切”式的登記管理制度，許多民間組織由于難以找到業(yè)務(wù)主管單位而被迫選擇工商登記甚至不登記，即便是有業(yè)務(wù)主管單位，也由于缺乏約束與考核的具體措施，主管單位不能按照相關(guān)要求對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育和監(jiān)管；（2）登記機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的力量考核評(píng)估數(shù)量龐大、性質(zhì)各異的社會(huì)組織，大量沒(méi)有登記卻仍然在開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織，處于“非法組織”身份的尷尬地位；（3）由于法律地位不明確，不能被各級(jí)黨委、政府充分認(rèn)可，導(dǎo)致這些組織得不到應(yīng)有的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，許多社會(huì)組織做著與本組織宗旨相違背的工作去迎合管理部門(mén)的需求，否則就無(wú)法生存下去，難以做大做強(qiáng)。這些是所有社會(huì)組織發(fā)展困難的共同原因，也是主要原因，雖然部分組織還可能因?yàn)槠渌щy而難以維持發(fā)展，但是總的來(lái)看，最根本的還是因?yàn)榕f的社會(huì)組織管理體制形成的制度性障礙的存在?！半p重管理體制”雖然在一段時(shí)間內(nèi)為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但是該體制是以限制社會(huì)社會(huì)組織發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，給本來(lái)就力量不足的新生社會(huì)組織建起來(lái)高高的“門(mén)檻”，社會(huì)組織連門(mén)都無(wú)法進(jìn)入，又何談其發(fā)揮社會(huì)功效呢。

二、地方政府的探索——某社會(huì)組織管理創(chuàng)新

（一）某社會(huì)組織管理創(chuàng)新成果

從2008年開(kāi)始，該區(qū)便著手大力探索城市管理改革創(chuàng)新。（1）作為社會(huì)組織，來(lái)自于民間，服務(wù)于民間，所以成立社會(huì)組織管理局，掛靠區(qū)民政局，這樣的舉措，在全國(guó)，也是首創(chuàng)之舉。（2）不僅是專門(mén)設(shè)立主管部門(mén)，區(qū)黨委和政府，還從街道管理體制、社區(qū)治理機(jī)制改革出發(fā)，先后出臺(tái)了關(guān)于培育和發(fā)展社會(huì)組織、政府購(gòu)買、社會(huì)組織監(jiān)管、社會(huì)組織評(píng)估等方面的政策文件，目的就在于為社會(huì)組織的發(fā)展和發(fā)揮積極作用，提供更好的制度環(huán)境和資金環(huán)境。（3）從街道職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)角色回歸、社會(huì)組織激活、推行政府購(gòu)買公共服務(wù)、評(píng)定培育與監(jiān)管并重方面做出改革創(chuàng)新，為錦江區(qū)社會(huì)組織的創(chuàng)立和成長(zhǎng)提供了制度性環(huán)境。（4）尤其率先探索登記管理模式，從入口取得突破，對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有社會(huì)組織進(jìn)行分類，實(shí)行社會(huì)組織“登記備案雙軌制”①。（5）分類管理，也是錦江區(qū)在改革創(chuàng)新過(guò)程中的成果之一。該區(qū)目前共有547個(gè)社會(huì)組織，其中登記類261個(gè)、備案類286個(gè)，主要分布在公益服務(wù)類、社會(huì)事務(wù)類、文化體育類、慈善救濟(jì)類、社區(qū)維權(quán)類五大類社會(huì)組織中。（6）不僅如此，針對(duì)備案組織的成長(zhǎng)需求，職能部門(mén)對(duì)所有組織評(píng)定等級(jí)，即使是備案組織，只要等級(jí)符合，也能通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式獲取政府公共服務(wù)購(gòu)買的機(jī)會(huì)，再通過(guò) “孵化”模式，備案組織慢慢成長(zhǎng)并具有登記資格，最后成為登記組織。

（二）登記備案雙軌制

在前面對(duì)社會(huì)組織管理創(chuàng)新的梳理中，提出制度性障礙是社會(huì)組織管理創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)，所以沖破社會(huì)組織雙重管理體制的束縛是首要問(wèn)題也是取得創(chuàng)新的制勝點(diǎn)。錦江區(qū)黨委、政府全面考察，召開(kāi)專門(mén)會(huì)議，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，決定率先從社會(huì)組織“登記門(mén)檻”來(lái)下手，提出“登記備案雙軌制”的新的社會(huì)組織登記辦法。在2010年3月，在轄區(qū)內(nèi)7個(gè)街道試點(diǎn)新的登記辦法，對(duì)符合條件的社會(huì)組織依法予以登記注冊(cè)，對(duì)尚未達(dá)到登記條件的社會(huì)組織實(shí)行街道辦備案并進(jìn)行管理。這樣一來(lái)，不但解決了過(guò)去“非法社會(huì)組織”的尷尬境地，并且備案組織還能通過(guò)評(píng)估等級(jí)獲得政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)會(huì)。備案組織有了發(fā)展的資源，它們的發(fā)展速度也就越來(lái)越快，并能夠最終達(dá)到登記要求，成為注冊(cè)組織?！暗怯泜浒鸽p軌制”的實(shí)施，在2010年這一年內(nèi)，就取得了顯著的成效，登記備案的組織增加了80多個(gè)。

降低登記門(mén)檻，該區(qū)的做法不是全國(guó)首例，但是創(chuàng)新登記制度的做法卻是僅此一家。該區(qū)對(duì)于備案組織的發(fā)展并不是備案后就完事，而是注重對(duì)備案組織的培育，打造針對(duì)備案組織的“孵化”模式——錦江區(qū)市民中心，對(duì)全區(qū)公益性強(qiáng)、社會(huì)急需、運(yùn)營(yíng)規(guī)范的社會(huì)組織進(jìn)行專業(yè)化、全方位的孵化培育?，F(xiàn)在已有數(shù)十家備案類組織被挑選出來(lái)，進(jìn)入實(shí)施“孵化”。市民中心為社會(huì)組織提供免費(fèi)的辦公地點(diǎn)和設(shè)施。這樣一種整合運(yùn)作，使得全區(qū)社會(huì)組織有了一個(gè)共同的平臺(tái)，使得他們可以有一個(gè)良好的工作環(huán)境，交流與合作的平臺(tái)，進(jìn)而促進(jìn)全區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)展必然會(huì)提升服務(wù)質(zhì)量，最終服務(wù)于全區(qū)乃至全市人民。

（三）社會(huì)組織評(píng)估定級(jí)與政府購(gòu)買服務(wù)并舉

對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估定級(jí)，一方面是對(duì)社會(huì)組織有一個(gè)全面的掌握，另一方面也是職能部門(mén)合理培育社會(huì)組織的依據(jù)。只有對(duì)社會(huì)組織的情況有一個(gè)詳細(xì)的了解，職能部門(mén)才能選擇合適的方式培育社會(huì)組織。總體來(lái)說(shuō)就是，保證登記注冊(cè)組織的良好發(fā)展，大力促進(jìn)備案組織的快速成長(zhǎng)，并最終成為注冊(cè)組織。值得一提的是該區(qū)在民政部對(duì)社會(huì)組織評(píng)估管理的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定了詳細(xì)適宜的評(píng)定與監(jiān)管辦法，在以“一手抓培育發(fā)展，一手抓監(jiān)督管理”作為保障社會(huì)組織健康發(fā)展的指導(dǎo)方針下，出臺(tái)《某區(qū)社會(huì)組織評(píng)估實(shí)施辦法》，成立由區(qū)職能部門(mén)、街道辦事處、專家和社區(qū)群眾四方參與的社會(huì)組織評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估定級(jí)在前，購(gòu)買服務(wù)在后。評(píng)估結(jié)果分為5個(gè)等級(jí)，依次為5A級(jí)，4A級(jí)，3A級(jí)，2A級(jí)，1A級(jí)，A級(jí)越多，表示社會(huì)組織總體水平越高。等級(jí)的劃分一方面方便了對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的掌握管理，另一方面也方便了社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的資質(zhì)審核，為政府部門(mén)提供參考依據(jù)，同時(shí)也能表明社會(huì)組織的發(fā)展程度。這樣一種量化手段，也是監(jiān)管的一種有效途徑，政府定期對(duì)社會(huì)組織評(píng)估，只有那些優(yōu)良的社會(huì)組織才能獲得更高的等級(jí)，對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的要求也是等級(jí)高者優(yōu)先，所以這樣一種措施促使了社會(huì)組織不斷提升自己的服務(wù)能力，爭(zhēng)取獲得最高的等級(jí)。進(jìn)一步促進(jìn)全區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。

2009年12月，該區(qū)下發(fā)《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄的通知》，《通知》要求，“要進(jìn)一步加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公務(wù)服務(wù)領(lǐng)域中的積極作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)公務(wù)服務(wù)、承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的積極性，形成社區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化的格局”。以社會(huì)管理、社會(huì)事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保等七大類共25個(gè)服務(wù)項(xiàng)目為目錄，明確要求向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。定期發(fā)布政府購(gòu)買服務(wù)的需求信息，引導(dǎo)動(dòng)員符合條件的社會(huì)組織承接服務(wù)項(xiàng)目。轉(zhuǎn)變已往社會(huì)組織求政府給項(xiàng)目的“乞求”式不平等關(guān)系，形成政府和社會(huì)組織平等的合作伙伴關(guān)系。2010年該區(qū)用于購(gòu)買公共服務(wù)資金就高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，而且正逐步納入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算，并逐年增加數(shù)額。這一舉措，為許多備案社會(huì)組織提供了發(fā)展的關(guān)鍵資金，同時(shí)傳統(tǒng)的招標(biāo)方式，形成了社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，社會(huì)組織只有不斷提升服務(wù)質(zhì)量才能生存下去，這樣也就整體提升了轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的質(zhì)量。

（四）創(chuàng)造一個(gè)良好的制度性環(huán)境

錦江區(qū)從培育和發(fā)展社會(huì)組織、政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)組織監(jiān)管和社會(huì)組織評(píng)估四大方面出臺(tái)了一系列文件以及配套措施。同時(shí)，該區(qū)政府不僅著眼于社會(huì)組織自身的發(fā)展，還從與社會(huì)組織發(fā)展息息相關(guān)的街道和社區(qū)著手改革。自2008年6月開(kāi)始，率先改革街道辦職能轉(zhuǎn)變，改變街道已往無(wú)所不包的工作身份，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)基層黨建、城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、安全監(jiān)督、應(yīng)急管理、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治安綜合管理8個(gè)方面，將工作重心從發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理。隨后又探索社區(qū)新型治理機(jī)制，錦江區(qū)創(chuàng)新“社區(qū)小單元治理”推動(dòng)了和諧社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建起院落黨支部“一轅牽引”、院落議事會(huì)和自管小組“兩翼平衡”的治理模式。街道辦與社區(qū)的積極轉(zhuǎn)變，為社會(huì)組織，尤其是社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了配套的環(huán)境作用。

三、結(jié)語(yǔ)

我們看到從國(guó)家層面到地方實(shí)踐，都在努力探索社會(huì)組織的發(fā)展，尤其是政府與社會(huì)組織的關(guān)系處理，以及各自應(yīng)當(dāng)扮演的角色。前面提到的一些實(shí)例，表明政府對(duì)于社會(huì)組織的自立發(fā)展開(kāi)始松動(dòng)，但是我們應(yīng)當(dāng)明白，作為長(zhǎng)期處在一元體制下的管理層，對(duì)既得利益的轉(zhuǎn)移是需要決心和時(shí)間的。一方面隨著社會(huì)的發(fā)展，需求的不斷增加，客觀上迫使政府層面做出讓步。另一方面，作為社會(huì)組織，也應(yīng)當(dāng)恪守職責(zé)，讓社會(huì)和政府看到實(shí)實(shí)在在的成效。同時(shí)對(duì)于道路的探索，不僅僅是政府的責(zé)任，作為社會(huì)組織也應(yīng)該投入到探索的實(shí)踐中去。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院研究生學(xué)院）

注解：

①“登記備案雙軌制”：指對(duì)于尚未達(dá)到登記條件的社區(qū)社會(huì)組織可在街道辦備案，對(duì)符合條件的社會(huì)組織，依法予以登記。

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