國際組織籌資方式探析及深化合作的政策建議

黨立斌 李敏

國際組織亦稱國際團(tuán)體或國際機(jī)構(gòu)，是具有國際性行為特征的組織，是兩個或兩個以上國家（或其他國際法主體）為實(shí)現(xiàn)共同的政治經(jīng)濟(jì)目的，依據(jù)其締結(jié)的條約或其他正式法律文件建立的有一定規(guī)章制度的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。國際組織的籌資機(jī)制對相當(dāng)一部分的國際組織政策走向和治理機(jī)制具有重大影響，成員國通過捐資等方式獲得國際組織的投票權(quán)份額和相應(yīng)的治理機(jī)構(gòu)席位，對國際組織政策走向和業(yè)務(wù)開展施加全方位影響力，近年來，發(fā)達(dá)國家紛紛拓展采用專項(xiàng)基金這一新型財務(wù)工具，在國際組織框架內(nèi)發(fā)揮議題引導(dǎo)和政策導(dǎo)向作用。本文以聯(lián)合國國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（IFAD，以下簡稱農(nóng)發(fā)基金）為例，闡述國際農(nóng)發(fā)基金的各種籌資方式特征，分析籌資方式變遷對于機(jī)構(gòu)治理機(jī)制的潛在影響。在研究國際組織籌資方式變遷和發(fā)達(dá)國家做法的基礎(chǔ)上，提出利用新型財務(wù)工具深化我國與國際農(nóng)發(fā)基金合作的政策建議，在創(chuàng)辦新型多邊合作金融機(jī)構(gòu)時借鑒。

一、農(nóng)發(fā)基金的機(jī)構(gòu)概況

農(nóng)發(fā)基金是聯(lián)合國系統(tǒng)專門致力于農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和農(nóng)村減貧的多邊投資機(jī)構(gòu)，共有176個成員國，是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)最大的農(nóng)業(yè)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)。根據(jù)農(nóng)發(fā)基金章程，農(nóng)發(fā)基金同時具有聯(lián)合國機(jī)構(gòu)（UN Agency）和國際金融組織（IFI）的雙重屬性。

農(nóng)發(fā)基金業(yè)務(wù)模式主要是使用成員國捐資，向受援國發(fā)放各類優(yōu)惠貸款和贈款，支持受援國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村減貧項(xiàng)目。成員國的初始捐資和各期的補(bǔ)充捐資成為農(nóng)發(fā)基金資金的主要來源，同時，隨著業(yè)務(wù)開展，部分受援國貸款到期后歸還貸款也成為資金的來源。由于歷史的原因和農(nóng)發(fā)基金成立的背景及宗旨，農(nóng)發(fā)基金的主要資金來源是發(fā)達(dá)國家和部分石油輸出國組織（OPEC）國家的捐資，由農(nóng)發(fā)基金按照章程在全球范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。自1978年正式運(yùn)營以來，農(nóng)發(fā)基金共用自有資金向120個發(fā)展中成員提供了954個項(xiàng)目，金額達(dá)149億美元，項(xiàng)目共惠及4.3億農(nóng)村貧困地區(qū)人口。截至2014年年底，成員國累計捐資77.2億美元。

二、農(nóng)發(fā)基金的籌資渠道及特征

總體上看，農(nóng)發(fā)基金的資金來源可以劃分為農(nóng)發(fā)基金直接使用的資金和農(nóng)發(fā)基金受托管理的資金兩類。兩類資金的來源、特征、使用方式、對治理機(jī)制影響等都有較大差異。

（一）農(nóng)發(fā)基金直接使用的資金。農(nóng)發(fā)直接使用的資金來源包括四種類型：一是初始捐資；二是額外捐資；三是非會員國的特別捐資；四是利息及其他收入。其中最重要的是創(chuàng)始捐資和額外捐資。

1.初始捐資（initial contributions）。初始捐資來源于農(nóng)發(fā)基金成員國，根據(jù)農(nóng)發(fā)基金規(guī)定，無論是否屬于創(chuàng)始成員國，初始捐資為該國加入農(nóng)發(fā)基金時批準(zhǔn)、接受農(nóng)發(fā)基金創(chuàng)始協(xié)議時承諾的捐資額。根據(jù)實(shí)際支付時間點(diǎn)不同對投票權(quán)計算影響不同，即：1995年1月26日前實(shí)際支付的捐資納入投票權(quán)計算，1995年1月26日后實(shí)際支付的捐資不納入投票權(quán)計算。

2.額外捐資（additional contributions）。額外捐資來自于成員國的常規(guī)增資，每三年進(jìn)行一次成員國的增資磋商，各成員國做出捐資承諾，并在三年增資期內(nèi)分批支付捐資，目前IFAD9（2013—2015）項(xiàng)目正在實(shí)施，IFAD10（2016—2018）增資磋商已經(jīng)基本完成。額外捐資具體劃分為核心捐資（core contributions）和指定捐資（complementary contributions）兩種。核心捐資由農(nóng)發(fā)基金統(tǒng)籌管理使用，可以通過一定方法計算投票權(quán)，并納入捐資基數(shù)。指定捐資不計入投票權(quán)，捐資國可以（may or may not）制定具體的使用用途，執(zhí)董會經(jīng)理事會授權(quán)與捐資國簽署協(xié)議，使用指定捐資。需要說明的是，指定捐資計入捐資國對IFAD的總貢獻(xiàn)，但不計算投票權(quán)和核心捐資基數(shù)，不會形成核心捐資滾動增加的壓力。

3.特別捐資（special contribution）。特別捐資指非成員國的國家或組織捐資給農(nóng)發(fā)基金，不附帶條件的贈款或者捐資。

此外，農(nóng)發(fā)基金直接使用的資金來源還包括：農(nóng)發(fā)基金貸款回流，投資收益，提取的管理費(fèi)和服務(wù)費(fèi)等。

值得注意的是，農(nóng)發(fā)基金在有關(guān)文件中專門表述，成員國或者捐資方采取上述方式對農(nóng)發(fā)基金捐資，即表明對資金控制權(quán)向農(nóng)發(fā)基金讓渡，由農(nóng)發(fā)基金統(tǒng)籌安排使用。農(nóng)發(fā)基金總裁向執(zhí)董會提交項(xiàng)目和資金的使用報告，但不會就某一成員國的某一筆資金具體使用情況向成員國單獨(dú)報告。

（二）農(nóng)發(fā)基金受托管理的資金。為了滿足發(fā)展中成員國對農(nóng)發(fā)基金資金的需求，農(nóng)發(fā)基金章程允許管理當(dāng)局采取必要措施額外融資，為發(fā)展中成員國募集用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的額外資金。具體包括專項(xiàng)基金和借款融資兩類，這兩類資金都不計算投票權(quán)。農(nóng)發(fā)基金按照與捐資方或者貸款人的協(xié)議履行勤勉盡職的管理責(zé)任，按照雙方達(dá)成的協(xié)議對資金進(jìn)行管理，但是不擁有這些資金的產(chǎn)權(quán)。

1.專項(xiàng)基金（supplementary fund）。專項(xiàng)基金一般由農(nóng)發(fā)基金與捐資方共同協(xié)商確定，用于特定的政策目標(biāo)，例如應(yīng)對氣候變化、改善營養(yǎng)、性別平等、南南合作等。截至2011年12月31日，農(nóng)發(fā)基金共接受專項(xiàng)基金總額約8.84億美元。目前已經(jīng)簽署的專項(xiàng)基金可以分為以下三類：一是農(nóng)發(fā)基金主導(dǎo)類，捐資方確定投資方向，農(nóng)發(fā)基金確定項(xiàng)目，捐資方只明確大致的投資方向，由農(nóng)發(fā)基金負(fù)責(zé)分配資金、安排項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)基金特定目標(biāo)；二是聯(lián)合融資類，捐資方和農(nóng)發(fā)基金針對已有的特點(diǎn)項(xiàng)目開展聯(lián)合融資；三是捐資方主導(dǎo)類，由捐資方確定明確的投資項(xiàng)目，包括明確的項(xiàng)目目標(biāo)、技術(shù)路線、國際合作、咨詢評估等，實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。

2011—2013年，IFAD共籌集專項(xiàng)基金5.56億美元。其中，19個成員國捐資1.8億美元，11個國際組織捐資3.707億美元，4家公司捐資530萬美元。上述捐資中，41%（2.26億美元）由歐盟指定用于支持國際農(nóng)業(yè)研究咨詢集團(tuán)；38%用于農(nóng)發(fā)基金支持項(xiàng)目的聯(lián)合融資，包括貸款和贈款；21%用于明確的指定項(xiàng)目或指定政策目標(biāo)專門投資。

2.貸款融資資金。為了擴(kuò)大資金來源， 2013年起農(nóng)發(fā)基金啟動了主權(quán)借款融資，2014年9月第113屆執(zhí)董會批準(zhǔn)了農(nóng)發(fā)基金向德國復(fù)興開發(fā)銀行（KfW）借款融資4億美元（等值歐元）的協(xié)議，這是農(nóng)發(fā)基金自成立以來首次采取借款融資方式融資。在此基礎(chǔ)上，還將研究制定借款融資框架，為繼續(xù)開展主權(quán)借款及市場借款（發(fā)行債券）做好政策準(zhǔn)備。

三、農(nóng)發(fā)基金籌資方式的影響分析。

（一）農(nóng)發(fā)基金籌資方式中仍以核心捐資為主渠道，并且捐資規(guī)模保持相對穩(wěn)定，現(xiàn)有治理框架短期難以改變。農(nóng)發(fā)基金的章程和各類補(bǔ)充捐資文件規(guī)定，核心捐資資金使用政策比較嚴(yán)格，單個成員國對資金使用方向的影響力小，資金的使用程序、內(nèi)容和目標(biāo)相對固化。IFAD9（2013—2015年）期間確立了30億美元的貸贈款業(yè)務(wù)規(guī)模，共有105個成員國參與了對IFAD捐資，做出核心捐資承諾14.23億美元；正在進(jìn)行的IFAD10（2016—2018年）增資仍然確立了30億美元的目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨、財政狀況緊張，普遍表示今后一個時期難以大幅度增加捐資。但由于歷史累計捐資額高，發(fā)達(dá)國家和石油輸出國組織成員國家在農(nóng)發(fā)基金內(nèi)部的話語權(quán)較高，農(nóng)發(fā)基金的治理機(jī)制仍然有利于體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家政策意圖和外交利益，這一優(yōu)勢直接體現(xiàn)在高級管理崗位人員任命，迄今共有五位總裁分別來自科威特、沙特、阿爾及利亞、瑞典及尼日利亞?？梢灶A(yù)見未來一個時期，即便發(fā)達(dá)國家捐資增幅保持現(xiàn)有規(guī)模，但由于歷史累計因素，仍將對機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和高級管理人員的選聘發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國、印度等新興發(fā)展中國家雖然捐資增幅較大，但短期難以改變高級管理人員的結(jié)構(gòu)。

（二）專項(xiàng)基金具有捐資方式靈活、政策目標(biāo)明確等優(yōu)點(diǎn)，可以成為我國引導(dǎo)國際農(nóng)發(fā)基金政策走向的重要突破口。近年來各國對國際農(nóng)發(fā)基金的核心捐資保持相對穩(wěn)定，專項(xiàng)基金投入明顯增加，2013年簽署專項(xiàng)基金20個，投入資金1.93億美元。主要涉及五個領(lǐng)域：一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是農(nóng)民組織建設(shè)；三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈建設(shè)；四是農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理；五是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然資源的可持續(xù)利用。成員國與國際農(nóng)發(fā)基金聯(lián)合發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)基金協(xié)議中會明確規(guī)定專項(xiàng)基金的使用對象、政策目標(biāo)、使用方式等，事實(shí)上包含了捐款國政治、經(jīng)濟(jì)和價值觀訴求，形成了捐資國對農(nóng)發(fā)基金政策的影響，以及對受援國農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)政策走向的影響能力，不少發(fā)達(dá)國家已經(jīng)意識到專項(xiàng)基金在實(shí)現(xiàn)政策意圖方面的巨大優(yōu)勢。我國也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到專項(xiàng)基金對國際農(nóng)發(fā)基金政策的引導(dǎo)作用，在南南合作等具有道義優(yōu)勢和政治影響力的領(lǐng)域設(shè)立專項(xiàng)基金，為參與國際組織治理和影響政策走向提供抓手。

（三）專項(xiàng)基金對農(nóng)發(fā)基金政策走向和治理機(jī)制的影響分析。專項(xiàng)基金的設(shè)立和使用，對國際農(nóng)發(fā)基金治理機(jī)制變遷和政策走向產(chǎn)生了重要影響：一是專項(xiàng)基金設(shè)立有利于擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，增加資源投入，有利于發(fā)揮農(nóng)發(fā)基金機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，利用其投資經(jīng)驗(yàn)支持發(fā)展中國家發(fā)展，提高發(fā)展中國家福利水平。截至2013年12月，專項(xiàng)基金規(guī)模為4.562億美元，項(xiàng)目個數(shù)66個；二是各方對專項(xiàng)基金總體持歡迎態(tài)度，但也隱含不同利益訴求。捐款國樂于采取這一財務(wù)政策工具，受援國可以額外獲得專項(xiàng)基金對本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，農(nóng)發(fā)基金也借此擴(kuò)大了自身機(jī)構(gòu)影響力；三是專項(xiàng)基金可能帶來融資方式和治理模式調(diào)整。農(nóng)發(fā)基金規(guī)定專項(xiàng)基金不計算為成員國貢獻(xiàn)，不能夠折算為投票權(quán)和捐資基數(shù)，僅限定為聯(lián)合實(shí)施項(xiàng)目。但大國紛紛設(shè)立專項(xiàng)基金推動特定議題，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)政策走向，例如在英國小農(nóng)適應(yīng)氣候變化基金、西班牙糧食基金推動下，將應(yīng)對氣候變化、改善營養(yǎng)等議題主流化。

四、有關(guān)政策建議

（一）從戰(zhàn)略層面，加強(qiáng)對國際機(jī)構(gòu)宏觀政策研究，高度重視專項(xiàng)基金發(fā)展對農(nóng)發(fā)基金融資方式和治理模式帶來的重大影響。專項(xiàng)基金的設(shè)立和發(fā)展是農(nóng)發(fā)基金融資手段的豐富和完善，也為成員國提供了新的可以靈活使用的財務(wù)政策工具。自1980年我國以非創(chuàng)始成員國身份加入農(nóng)發(fā)基金以來，累計捐資規(guī)模達(dá)1.67億美元。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國力增強(qiáng)，今后還會增加對IFAD捐款。我國應(yīng)加強(qiáng)合作戰(zhàn)略思考，認(rèn)真研判專項(xiàng)基金對農(nóng)發(fā)基金融資方式和治理模式帶來的影響，順應(yīng)機(jī)構(gòu)變革趨勢，加強(qiáng)政策研究和儲備，在今后研究增資方案時統(tǒng)籌考慮利弊影響，合理利用政策工具。同時，借鑒其他國家在多邊國際組織合作中管理使用專項(xiàng)基金經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國政策目標(biāo)。例如， 2014年10月國務(wù)院總理李克強(qiáng)到訪位于羅馬的糧農(nóng)組織總部，宣布未來5年向糧農(nóng)組織捐贈5000萬美元用于開展農(nóng)業(yè)南南合作，就是使用專項(xiàng)基金的成功案例。

（二）從經(jīng)濟(jì)層面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用，積極探索主權(quán)財富基金等金融機(jī)構(gòu)在國際組織財務(wù)框架下設(shè)立專項(xiàng)基金。農(nóng)發(fā)基金近年來不斷強(qiáng)調(diào)與私營部門合作，力圖更新減貧與發(fā)展理念，提高資金效率，擴(kuò)大收益人群。總裁內(nèi)旺澤公開表示，“農(nóng)業(yè)無論規(guī)模大小都是一種商業(yè)行為，貧困農(nóng)民獲得必要的工具和知識后參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將有效提高組織化程度，增加家庭收入，確保糧食安全”。為了充分利用農(nóng)發(fā)基金的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、智力優(yōu)勢，可探索我國主權(quán)財富基金與農(nóng)發(fā)基金聯(lián)合設(shè)立投資基金，建立兼顧國際責(zé)任與商業(yè)目標(biāo)的新型投資基金，不但在政治上展現(xiàn)我國負(fù)責(zé)任大國形象，從商業(yè)角度也具有可持續(xù)性，為我國投資走出去積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造機(jī)會。同時，農(nóng)發(fā)基金業(yè)務(wù)貸款均為類主權(quán)性質(zhì)貸款，具備較高資信等級，如果合作成功，我國主權(quán)財富基金走出一條借助聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，促進(jìn)投資走出去的新路子，積累了對外投資經(jīng)驗(yàn)，豐富了投資領(lǐng)域和手段。

（三）從政府層面，借鑒農(nóng)發(fā)基金專項(xiàng)基金的經(jīng)驗(yàn)做法，積極創(chuàng)新我國在國際組織的政策工具，為對外經(jīng)濟(jì)交往工作大局服務(wù)。近年來，隨著我國貿(mào)易大國地位進(jìn)一步鞏固，新興投資大國地位初步確立，對外開放進(jìn)入了商品和資本雙輪驅(qū)動的新階段。通過貿(mào)易投資雙輪驅(qū)動，一系列深化國際合作的舉措頻出，出資400億美元成立絲路基金，發(fā)起設(shè)立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。我國可借鑒經(jīng)驗(yàn)做法，在我國發(fā)起新設(shè)的多邊國際合作機(jī)構(gòu)中，充分考慮專項(xiàng)基金對機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和政策走向的潛在影響，將其作為財務(wù)工具納入的整體財務(wù)政策框架，明確專項(xiàng)基金的目標(biāo)、用途和適用條件，既充分發(fā)揮其政策目標(biāo)性強(qiáng)、使用靈活的優(yōu)勢，也應(yīng)充分考慮對治理結(jié)構(gòu)的潛在影響，在機(jī)構(gòu)章程和融資政策文件中予以明確規(guī)定，有效維護(hù)國家利益和戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)研究生院財政稅收學(xué)院、中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司資產(chǎn)經(jīng)營部）

責(zé)任編輯：洪峰