尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)的實踐與思考

楊秀峰 張秉潤

近年來，福建省尤溪縣高度重視農業(yè)綜合開發(fā)工作，在項目建設和資金管理方面采取一系列措施，促進農業(yè)增效、農民增收和農村發(fā)展，取得了明顯的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

一、尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)的主要做法

（一）成立農業(yè)綜合開發(fā)領導小組。為了確保農業(yè)綜合開發(fā)工作的落實，尤溪縣成立了以縣政府分管農業(yè)副縣長為組長，財政、農業(yè)、農發(fā)、發(fā)改局等部門主要領導為成員的農業(yè)綜合開發(fā)工作領導小組，下設辦公室負責具體工作。同時要求項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要相應成立領導小組，負責研究解決項目的計劃安排、資金籌措和部門協(xié)調等問題，為項目順利實施提供了強有力的組織保證。

（二）因地制宜，科學規(guī)劃。遵循“合理規(guī)劃、因地制宜、規(guī)模開發(fā)、綜合示范”的原則，在項目制定過程中，多層次、多方位聽取各方意見，并通過專家小組對項目現(xiàn)場勘察、反復討論、科學論證，最終確定項目上報上級農業(yè)綜合開發(fā)部門，審定通過后組織實施，確保項目建設科學、合理、實用。同時，充分考慮項目規(guī)劃的科學性和可操作性，堅持“溝、渠、路、林”建設相結合，使項目區(qū)達到“渠相連、路相通、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排、結構優(yōu)、村整潔、戶安居”的標準。

（三）實行縣級財政報賬制。為了保證農業(yè)綜合開發(fā)項目資金集中管理、規(guī)范核算和?？顚Ｓ?，出臺了《尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)資金縣級報賬實施細則》，對農業(yè)綜合開發(fā)項目資金全部實行縣級報賬制，要求所有用款單位統(tǒng)一向縣財政部門報賬，有效地防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及項目單位挪用財政支農資金的行為，確保了項目資金的集中管理和?？顚Ｓ谩Ｃ鞔_規(guī)定“三不”：項目建設單位各項報賬材料上報不全的不予撥款；項目建設隨意降低質量標準的不予撥款；農發(fā)辦專管員不到場審核或審核不通過的不予撥款。

（四）積極開展項目和專項資金督查督辦工作。在項目實施期間，采取不定期、經(jīng)常性地對項目進行檢查指導，監(jiān)督施工單位嚴格按照設計進行施工，確保工程數(shù)量和質量。對施工中發(fā)現(xiàn)的問題，采取通報的形式及時發(fā)出整改通知書。對農業(yè)綜合開發(fā)專項資金使用情況進行專門檢查，確保資金使用規(guī)范、安全、有效，發(fā)揮資金最大效益。

（五）實行項目招投標制。按照“公平、公正、公開”的原則，對農業(yè)綜合開發(fā)工程項目全部實行招投標。招投標期間，必須有紀檢、財政等部門人員在場，并有招投標過程的詳細記錄，避免農業(yè)綜合開發(fā)項目的“暗箱操作”。對未經(jīng)招投標的，不予報賬。

（六）實行項目公告公示制。由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織，以建制村為單位，對項目規(guī)劃、上級資金補助、群眾籌資、投工投勞情況在村務公開欄、老人活動中心等人群比較集中的地點進行事前公示；對項目實施結果及資金使用情況實行公告，公告公示時間不得少于20天，充分接受社會和群眾監(jiān)督。提高農業(yè)綜合開發(fā)工程項目資金的公開度和透明度，使農業(yè)綜合開發(fā)工程項目資金真正在“陽光”下運行。

（七）加強項目驗收工作。出臺《尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)項目驗收辦法》，規(guī)定項目完成后，由財政、農發(fā)、農業(yè)、水利等部門組成驗收組，對農業(yè)綜合開發(fā)項目進行全面驗收，驗收合格后予以撥付資金。

（八）及時梳理，健全檔案。把項目檔案工作作為農業(yè)綜合開發(fā)管理工作的重要組成部分。根據(jù)《檔案法》的有關規(guī)定，按照統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理的原則，建立農業(yè)綜合開發(fā)項目檔案管理制度，做到有法可依，有章可循。在具體操作中，把農業(yè)綜合開發(fā)項目建檔工作納入農業(yè)開發(fā)管理重要內容，對開發(fā)項目的前期準備、立項審批、實施管理、竣工驗收、建后管護、資產(chǎn)移交、資金使用等全過程形成的文檔、影像、圖表等材料收集歸類，做到檔案資料齊全規(guī)范。

二、尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)的主要成效

2014年，尤溪縣實施農業(yè)綜合開發(fā)項目10個，其中：土地治理項目9個、產(chǎn)業(yè)化項目1個。尤溪縣通過實施農業(yè)綜合開發(fā)項目，有力地推動了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，并取得顯著的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

（一）促進糧食生產(chǎn)大豐收。2014年，尤溪縣糧食總產(chǎn)達到18.1萬噸，產(chǎn)值6.45億元，連續(xù)7年獲得大豐收。項目區(qū)再生稻示范基地畝產(chǎn)達到601公斤，再生稻單產(chǎn)先后7次打破世界紀錄，連續(xù)3年為農業(yè)部提供再生稻千畝示范觀摩現(xiàn)場。

（二）提升了農業(yè)科技創(chuàng)新水平和農民生產(chǎn)技術水平。尤溪縣是福建省政府啟動的首批9個省級農民創(chuàng)業(yè)園之一，通過農業(yè)綜合開發(fā)項目向省級農民創(chuàng)業(yè)園區(qū)域傾斜，逐步在園區(qū)建成食用菌、畜禽、蔬菜三大主導產(chǎn)業(yè)。通過“綠色化、智能化、觀光化、標準化、產(chǎn)業(yè)化、組織化”建設，著力把省級農民創(chuàng)業(yè)園打造成全省一流的現(xiàn)代農業(yè)示范窗口，實現(xiàn)了主導產(chǎn)業(yè)“五新”入戶率達90%以上，科技貢獻率達58%以上，主導產(chǎn)業(yè)良種覆蓋率、農業(yè)綜合機械化程度位居全省前列。通過對項目區(qū)農民進行科技培訓和推廣示范農業(yè)新技術，極大地提高了農民的農業(yè)生產(chǎn)技術水平。

（三）初步形成了特色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營格局。通過對食用菌、竹業(yè)、油茶、茶葉四大特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的扶持，有力推動了尤溪縣特色產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)數(shù)量型向質量型、品牌型、規(guī)?；⒐S化轉變，促進全縣農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，提升了全縣現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是特色產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。2014年，全縣茶葉總產(chǎn)量達到1.04萬噸，實現(xiàn)產(chǎn)值4.37億元；油茶總產(chǎn)量達7200噸，實現(xiàn)總產(chǎn)值4億元；食用菌鮮品總量達10.14萬噸，實現(xiàn)總產(chǎn)值6.37億元；竹筍總產(chǎn)量達到9013噸，實現(xiàn)竹筍總產(chǎn)值16.6億元。據(jù)統(tǒng)計，2014年全縣特色產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到46億元，項目帶動35778戶農戶增加收入29180萬元，安排農村富余勞動力131713人。二是龍頭企業(yè)不斷壯大。目前，全縣農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達到27個，其中省級以上達9個、市級以上達15個。通過“公司+基地+農戶”模式的運作，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈，提高了農產(chǎn)品附加值。2014年，全縣規(guī)模以上農副產(chǎn)品加工企業(yè)年產(chǎn)值達到25.8億元。三是基地建設穩(wěn)定發(fā)展。全縣培育規(guī)模生產(chǎn)基地26個。其中：茶園總面積達10.7萬畝；油茶林總面積達24.5萬畝；食用菌總面積達2800畝；竹林總面積達70萬畝。

（四）生態(tài)環(huán)境得到改善。尤溪縣充分抓住列入中小河流綜合治理試點縣的契機，將農業(yè)綜合開發(fā)項目與中小河流綜合治理項目相整合，對已建好的護坡均植上草皮進行有效保護，堅持開發(fā)與保護有機結合，有效地控制了水土流失。同時，水利設施的完善，也大大提高了水資源的利用率，綜合環(huán)境得到改善，生態(tài)系統(tǒng)得到優(yōu)化。

三、尤溪縣農業(yè)綜合開發(fā)建設存在的主要問題

（一）認識不到位。調查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)村干部對農業(yè)綜合開發(fā)建設項目興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)缺乏正確認識。有的存在畏難情緒，怕群眾不理解、不支持，害怕一旦在本村實施農業(yè)綜合開發(fā)項目，左右不了群眾的情緒，反而會陷入尷尬境地，甚至費力不討好，“殘局”難收拾。群眾對農業(yè)綜合開發(fā)項目建設興趣不大，甚至出現(xiàn)個別群眾因不能滿足個人利益阻撓施工的現(xiàn)象，在一定程度上影響了工程實施。

（二）施工難度大、成本較高。尤溪縣是山區(qū)縣，受地理位置的影響，基本上都是山垅田，坡度大，部分工程項目受山區(qū)丘陵地貌等影響，施工較為困難，需要申請變更設計，一定程度上影響了工程進度。同時，項目實施地點大都既偏又高，建筑材料運輸困難，無法開車直達目的地，還要用人工肩挑手抬，大大增加了施工成本。

（三）土地及附著物補償協(xié)調較難。農業(yè)綜合開發(fā)項目需要征用部分土地及附著物，但如何補償目前沒有統(tǒng)一標準，加之部分村民逐利性越來越強，工程建設改變地埂地形、占邊占角，個別村民也要斤斤計較，甚至借此漫天要價，想借實施項目之機發(fā)點小財?shù)拇笥腥嗽凇?/p>

（四）后期管護工作較弱。農發(fā)項目實施以來，部分地方管護工作沒有跟上，有些管護流于形式，僅樹塊牌子，立個標志，人、畜破壞嚴重，部分建設中修好的渠道、畜水池等由于管護不到位，建好1—2年便垮塌、淤積、損毀，即使有的地方簽訂了管護責任狀，名義上落實了管護責任人，但沒有加強管理，給國家資金造成了浪費。

四、進一步做好農業(yè)綜合開發(fā)工作的建議

（一）提高認識，做好宣傳，激發(fā)鄉(xiāng)村干部責任意識及農民群眾積極性。農業(yè)綜合開發(fā)是在市場經(jīng)濟條件下，國家財政出資，推動農業(yè)發(fā)展，促進農民增收的一項重要措施，是解決“三農”問題的直接、有效、快捷的手段，是推進社會主義新農村建設的一支重要力量。各級政府尤其是項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分認識到農業(yè)綜合開發(fā)在新農村建設中的重要作用，認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)是引領新農村建設的直接責任者，擔負著歷史賦予的重大責任。項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓住這一歷史機遇，把農業(yè)開發(fā)各項政策宣傳好、執(zhí)行好，讓廣大人民群眾深刻認識到農業(yè)開發(fā)是國家為農民辦實事、辦好事的一項重要措施，列入農業(yè)開發(fā)區(qū)是一次千載難逢的機會。開發(fā)的主體是農民，受益者也是農民，要通過宣傳教育，激發(fā)廣大人民群眾參與開發(fā)的熱情，使他們積極地投身到建設杜會主義新農村中去。

（二）強化組織領導，嚴格考核，確保開發(fā)工程順利實施及長期發(fā)揮效益。農業(yè)綜合開發(fā)工程建設面對的是廣大農民，工程建設內容涉及到水利、農業(yè)、林業(yè)等方面。項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開發(fā)中作用發(fā)揮得好壞，對項目工程建設起著重要的作用。因此，要充分依靠項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好項目立項、項目實施和項目管護，強化項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目實施過程中的組織協(xié)調作用，確保項目建設順利進行。項目工程竣工驗收后，要及時與項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦理工程產(chǎn)權移交手續(xù)。同時，縣政府要與項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定協(xié)議，落實管護主體，制定管護辦法?？h農發(fā)辦要通過項目檢查督促制度，對項目區(qū)工程管護情況進行核實查證，年終將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對工程管護情況書面上報縣級政府?？h級政府要把農業(yè)開發(fā)工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核，并根據(jù)管護情況對項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行嚴格考核，考核結果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)評選實績突出單位條件之一，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提拔重用的重要依據(jù)。項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對項目村干部實行績效掛鉤，百分考核，建立嚴格的工作獎懲考核機制。縣級政府要通過明確責任，一級抓一級，層層抓落實，充分調動鄉(xiāng)村干部對農業(yè)開發(fā)工程的管護責任，對不負責任、造成工程前建后毀、財政資金浪費、影響惡劣的鄉(xiāng)村干部，要進行嚴肅處理。

（三）開發(fā)工程管護實行業(yè)主負責制和集體負責制，加強日常管護。項目區(qū)建設了大量工程，但部分工程由于得不到有效管護，不同程度地損壞，使用壽命縮短，不能正常發(fā)揮效益。其原因是產(chǎn)權不清，管護責任不明，缺乏有效管護機制。因此，要對開發(fā)工程實行業(yè)主負責制。對具有經(jīng)營性質的開發(fā)項目，要在自愿、公平、透明的前提下，在施工之前選定具備條件的農戶作為工程業(yè)主，業(yè)主在籌集規(guī)定的配套資金和投入必要的勞務后，才能取得此項工程的使用權和經(jīng)營權。從工程規(guī)劃定位，到工程建設運作過程及建設中質量問題，業(yè)主都有權直接介入和提出合理化建議，同時業(yè)主也應承擔相應的責任和義務。實踐證明，由于業(yè)主投了錢、出了力，項目的成敗與其切身利益掛鉤，工程管護難題也就迎刃而解了。因此，在農業(yè)開發(fā)項目中，有經(jīng)營性收入的工程都應實行業(yè)主制，采取承包、租賃、拍賣、股份合作、建立農村用水合作組織等靈活多樣的經(jīng)營方式和運行機制，落實管護主體，明晰產(chǎn)權歸屬。對具有公益性質的開發(fā)工程，其管護要由鄉(xiāng)、村集休負責，配備有責任心的管護員，組成專業(yè)管護隊，并劃撥管護資金作為管護人員的開支補助和工作經(jīng)費，由開發(fā)辦及村集體與管護隊簽訂協(xié)議，明確各方責任，并施行績效考核。

（作者單位：福建省尤溪縣財政局）

責任編輯：欣聞