巴西與韓國遷都成敗之比較

劉寧

巴西成功遷都

巴西是拉丁美洲最大的國家，全稱巴西聯(lián)邦共和國，位于南美洲東部，東瀕大西洋。巴西國土北部是圭亞那高原、西部是亞馬遜叢林，西南部是查科平原以及巴西高原，南部為坦蕩的高原牧場。巴西大部分領土位于赤道與南回歸線之間，是熱帶和亞熱帶氣候。國土面積為8511965平方公里，人口約為1.21億。是一個新興的經濟大國。

巴西遷都動議

巴西第一個首都是薩爾瓦多（1549一1763）。1763年巴西遷都于風光秀麗的港口城市里約熱內盧。兩百年來，由于不加控制，過度開發(fā)，使這座城市急劇發(fā)展，不僅是巴西的政治、行政管理由心，而且成了經濟、文化中心。城區(qū)內工廠林立，城市規(guī)模不斷擴大，人口劇增，經濟、文化活動不斷增加，交通擁擠，能源緊張，環(huán)境惡化，使里約熱內盧在人口、交通、能源、環(huán)境污染等方面不勝其負，難以履行首都作為政治、行政管理中心這一真正職能。為了使首都徹底擺脫上述沉重負擔和壓力，也為了開發(fā)西北廣大內陸地區(qū)、使內陸與沿海的經濟得以均衡發(fā)展，巴西政府決定將首都遷到巴西高原中部。于1960年4月21日在一片紅土荒草上新建成了一座擁有八個衛(wèi)星城市、占地5800多平方公里、人口120萬的新首都——巴西利亞。有一種觀點認為首都應該設立在國家版圖的中央為佳。因為首都是一個國家的心臟命脈之所在。從國防和國家中樞安全考慮，首都周圍理應有一些領土為屏障，使得門戶不至太開敞。巴西把首都從濱海城市里約熱內盧遷到巴西高原中部的巴西利亞，當然也有這方面的考慮。但是重要的原因還是借助首都作為行政管理中心的作用，以她的繁榮和發(fā)達，輻射和帶動周圍地區(qū)，使原來比較落后的中西部內陸地區(qū)得以均衡發(fā)展。這也是巴西政府遷都的初衷。

巴西政府在選擇新都位置時，十分注重自然和人文條件。城址是在充分調查研究的基礎上依靠科學的方法確定的。當時政府提出，新首都選址應充分考慮氣候、水源、地形、土質、交通、能源、風景資源等條件。按照這些要求，由科技人員采用空中攝影、實地考察、測定數據、比照條件，初選了五個地點。再組成多學科的專家組進行論證，綜合比較，優(yōu)中選優(yōu)，最后選定了戈亞斯洲高原的巴西利亞作為新都地址。從1956年開始，經過三年多的時間建成了高度現(xiàn)代化的新型首都城市，為世界各國樹立了成功的榜樣。巴西利亞雖然地處熱帶，但由于當地海拔較高，所以夏無酷暑，氣候宜人，年平均溫度在22℃左右，且位于馬拉尼翁河和維爾德河匯合而成的三角地帶，水資源豐富。首都市區(qū)地勢平坦，土質優(yōu)良，地質構造穩(wěn)固。

巴西利亞的規(guī)劃與建設

為了使新首都能夠很好地發(fā)揮作用，巴西利亞整個城市的建筑布局不僅整齊美觀，更重要的是突出首都的行政管理中心的職能，一切為政府機關辦公提供了便利條件。

為了貫徹把首都建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市的指導方針，同時也為了避免重蹈過去過度開發(fā)首都的覆轍，巴西政府采取了相應的措施：一是控制人口和城市規(guī)模；二是盡量減少市區(qū)的工業(yè)建設和經濟活動；三是加強城市綠化和環(huán)境保護，以此達到長期使首都在優(yōu)美的環(huán)境和良好的秩序下履行其行政管理中心職能的目的。比如為了控制人口和城市規(guī)模，巴西利亞在興建之初就同步建設了八座首都的衛(wèi)星城市。這些衛(wèi)星城市距離市區(qū)都不太遠，每座衛(wèi)星城都按其功能來分別布局和建設，如側重居住、側重工業(yè)等?？偟目磥?，衛(wèi)星城建設設施配套齊全，商業(yè)發(fā)達，住房舒適，往返市區(qū)的交通便利，且房租、水、電費都要比市區(qū)便宜，環(huán)境要比市區(qū)更優(yōu)雅。這樣居民都樂意住在衛(wèi)星城，衛(wèi)星城就疏散了首都人口，解決了首都由于人口密集而帶來的一系列難題，提高了政府機關的辦公效率，維護了首都的良好秩序。為了使首都擺脫其他壓力，履行行政管理的中心職能，除控制人口增長外，巴西利亞還嚴格禁止在市區(qū)建各類重工業(yè)工廠和污染較重的輕工業(yè)工廠，經濟活動也只有建筑業(yè)、公共管理和服務業(yè)為主，這就避免了由于經濟活動過多過濫而造成的交通擁塞、用水和能源危機，減少了噪音、煙塵、廢氣、廢水對城市環(huán)境的侵害和污染，使首都更有效地承擔起政治中心的職責。

巴西遷都的成敗得失

巴西的新首都巴西利亞完全是從一無所有新建的，現(xiàn)在大約發(fā)展到兩百萬人口。當然除了經濟外，巴西遷都的另一個原因是安全的考慮。歷史上巴西飽受帝國主義列強侵略，先后被法國、荷蘭和葡萄牙從海路侵占。將一個沿海城市里約熱內盧作為首都讓巴西人感覺很不安全。在遠離海岸的內陸建立一個新首都的想法早在1823年就有了。因此，對于巴西遷都來說，安全是一個很重要的潛在原因。而開發(fā)內地不發(fā)達地區(qū)是巴西遷都的公開原因。另外，較小規(guī)模城市局面容易控制，民眾要求比較容易滿足，自然也有利于政治穩(wěn)定。

遷都固然有這許多優(yōu)點，但實際上，巴西利亞的建設工程浩大，代價高昂，導致公共赤字猛增，通貨膨脹嚴重加劇，巴西舉國怨聲載道。這是導致1964年軍事政變的重要原因。因此巴西遷都的是非至今仍有爭議。

韓國遷都的嘗試

韓國位于朝鮮半島南端，“二戰(zhàn)”后在推翻日本殖民統(tǒng)治后建國，首都一直是歷史上朝鮮王國的都城首爾。但韓國2002年當選的總統(tǒng)盧武鉉在競選時提出將首都遷離首爾的口號，而在當選后更是不遺余力地推動遷都進程。在他主持下推出的《新行政首都特別法》提出了遷都的具體步驟和新首都的規(guī)劃。根據特別法，新行政首都將建在韓國腹地忠清南道和忠清北道一帶，規(guī)模不大，人口控制在50萬人，搬遷投資總額預計為380億美元。盧武鉉計劃2005年最終選定新行政首都地址，經總體設計后于2007年動工興建，從2012年起總統(tǒng)府青瓦臺和中央行政機關將陸續(xù)分階段從首爾搬遷到新址。這一遷都計劃激起了韓國國內的巨大反響以及全世界的廣泛關注。但不到一年時間，韓國憲法法院就宣布《新行政首都特別法》違憲。憲法法院的這一判決使得遷都計劃中止，但這個問題在此后的很長時期內被不斷重提和討論，甚至是在盧武鉉卸任總統(tǒng)及自殺身亡之后。

韓國遷都計劃提出的原因

韓國首都首爾是一個歷史悠久的古都，是韓國的政治、經濟和文化中心。首爾舉辦過1988年奧運會，也創(chuàng)造過經濟發(fā)展的“漢江奇跡”。無論從政治、經濟還是文化意義，首爾都已成為韓國的象征。韓國政府計劃把行政首都從首爾遷出的原因眾說紛紜，但歸結起來主要有三條。

首先，遷都是為了醫(yī)治“城市病”。近幾十年來，首爾人口急劇膨脹，已接近“爆炸”。當時的首爾人口約為1200萬，占全國總人口的1/4。而以首爾為中心的首都圈，人口竟高達全國的一半。隨著首爾日益成為國際大都市，交通堵塞、住宅擁擠、房地產投機、大氣污染等“城市病”日益嚴重。盡管首爾為緩解住宅問題在近郊興建了6個衛(wèi)星城，但房價仍居高不下。當時首爾的房價已位居世界大都市前列，一套90多平方米的公寓住宅，價格竟高達2.5億至5億韓元（2005年l美元約合1180韓元）。一名普通公務員要購置這樣一套住宅，需要支付15年至18年的積蓄。韓國政府雖規(guī)定一戶只能擁有一套住宅，但許多富豪利用不正當手段，購置多處住宅，不動產投機盛行。盧武鉉執(zhí)政后，開始向不動產投機開刀。盡管房價有所下調，但首爾人仍然怨聲載道。盧武鉉總統(tǒng)下決心遷都，認為不僅可緩解交通難、人口膨脹等問題，對不動產投機也將是一個沉重打擊。若行政首都遷出首爾，房價必將大幅下降，百姓對此寄予厚望。為防止遷都過程中出現(xiàn)新的土地違章開發(fā)和不動產投機，韓國政府將忠清南北道地區(qū)的11個市、郡規(guī)定為“土地交易監(jiān)視區(qū)”。新行政首都選址一旦確定，該地區(qū)將被定為“新規(guī)劃區(qū)”，禁止濫開發(fā)和不動產投機。

其二，遷都是為了實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展。以首爾為中心的首都圈，位于韓國偏北部，地域不大卻集中了韓國70%以上的經濟力量。與欠發(fā)達的中、南、西、東部相比懸殊太大。經濟發(fā)展的不平衡觸發(fā)了地區(qū)間和階層間的矛盾和沖突，并在政壇上形成了弊端頗多的“地域主義”山頭，中央政權和地方政權在權力分配和協(xié)調上的矛盾幾乎到了不可調和的境地。地區(qū)均衡發(fā)展和權力的再分配已成為韓國政治和經濟發(fā)展中需要解決的重要問題。此次遷都，韓國把中部地區(qū)作為新行政首都的所在地，其目的之一就是要實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展，并通過遷都重新對行政權力和經濟利益進行再分配，以確保國家的整體發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，韓國國會在通過《新行政首都特別法》的同時，還通過了《地方分權特別法》和《國家均衡發(fā)展特別法》。

第三，是從安全角度看遷都。早在20世紀60年代初，由于韓國的經濟高速發(fā)展和當時的安全形勢，使當時的韓國總統(tǒng)樸正熙認為韓國有遷都的必要。1977年，樸正熙首次提出了要將首都自首爾遷往中部地區(qū)的設想。當時，樸正熙首先想到的是“避戰(zhàn)”，因為首爾離軍事分界線很近，容易被戰(zhàn)火傷及。樸正熙考慮遷都更多地出自冷戰(zhàn)意識和民族對抗意識，也兼顧到經濟發(fā)展的布局。但兩年后，樸正熙被他的親信、中央情報部長金載圭槍殺，他的遷都設想自然跟著他進了墳墓。而今天，冷戰(zhàn)雖早已結束，但由于駐韓美軍做出了戰(zhàn)略調整，尤其是駐韓美軍從首爾周邊向韓國腹地的南撤，將使首爾失去美軍的保護。因此，行政首都南遷從安全以及戰(zhàn)略縱深的需要上看，也是很有必要的。

遷都失敗的原因

韓國新行政首都建設工期計劃23年，總投資將隨工程的擴張而不斷突破。不管怎么說，單就投資額、破土和建筑面積以及建設工期計，韓國新首都建設工程絕對是當今世界最大的土木工程之一。如此浩大的工程，對韓國這個只有9萬多平方公里的國度來說，確實非同小可。首都遷走，首爾的地價肯定會下跌，那些有土地的人自然不會歡迎遷都。做生意的人感到遷都可能造成景氣下挫，也會反對遷都。

韓國還存在嚴重的地區(qū)分化問題，地區(qū)之間政治上歷來不和諧。以釜山為中心、由東南部慶尚南道和慶尚北道組成的“嶺南地區(qū)”，以光州為中心、由西南部全羅南道和全羅北道組成的“湖南地區(qū)”和中部地區(qū)分別傾向和支持各自的政治勢力。首爾地區(qū)集中了全國各種政治、經濟勢力，與三大地區(qū)組成緊密的政治網絡。韓國各派政治勢力要想取得執(zhí)政權，除在首爾地區(qū)爭個魚死網破，更要依仗各自地區(qū)的支持。三大地區(qū)政治支持傾向何方，政治家提出的口號非常重要。當2002年底韓國舉行總統(tǒng)大選時，當時的民主黨總統(tǒng)候選人盧武鉉大膽提出了遷都的競選口號，立即得到中部地區(qū)選民的青睞。盧武鉉出身于非民主黨的傳統(tǒng)政治領地“嶺南地區(qū)”，挾民主黨傳統(tǒng)政治領地“湖南地區(qū)”的支持，得益于受遷都口號鼓舞的中部地區(qū)的好感，以微弱優(yōu)勢登上總統(tǒng)寶座。盧武鉉用遷都的口號贏得了政治勝利，上臺后自然要兌現(xiàn)自己的競選承諾。

也有眾多民眾與遷都無直接經濟利益，但反對遷都的態(tài)度鮮明。這些人的意識受傳統(tǒng)觀念影響，思想保守，認為首都不能輕易搬遷。因為他們有個思維定式，首爾正如其名就是韓國的首都?！皾h城”是中國人在2005年前對其的稱謂，韓語中稱“漢城”的發(fā)音是“首爾”，英文為“SEOUL”，是“首都”或“京城”的意思。公元1394年，李氏朝鮮開國王太祖李成桂放棄原高麗王朝首都開京，也就是現(xiàn)在朝鮮境內的開城，遷至當年稱“漢陽”的這個地方，設“漢城府”，開始了其作為都城的歷史。韓國1948年成立后，立首爾為首都。現(xiàn)在，李氏朝鮮王朝遺留下來的景福宮、昌德宮、德壽宮等王宮均在首爾，作為韓國首都歷史的象征。就是這600多年的都城史，讓很多韓國人不愿看到首爾在一夜之間降格為一個普通城市。這些人對首爾有著強烈的“首都情結”。首爾市議會則發(fā)表聲明認為，總統(tǒng)的遷都計劃將加劇各地區(qū)的敵對狀態(tài)，加劇各個道的不平等，從而使整個國家割裂開來。在這種各方面強烈反對的情況下，遷都計劃被韓國憲法法院否定也就理所當然了。