農(nóng)村林權(quán)抵押貸款政策

劉玉蘭

由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)見(jiàn)效慢、投資風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)， 致使林業(yè)企業(yè)無(wú)法快速得到投資回報(bào)，且運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，收益不確定，面臨著嚴(yán)重的信貸約束，融資困難成了當(dāng)前制約林業(yè)企業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵就在于如何提高林業(yè)企業(yè)融資的成功率，拓寬融資渠道，降低融資門(mén)檻，林權(quán)抵押貸款正是隨著我國(guó)林權(quán)制度改革的全面推進(jìn)，為解決農(nóng)村林業(yè)金融問(wèn)題開(kāi)拓了道路。

林權(quán)制度改革以來(lái)，為改善農(nóng)村金融服務(wù)，支持林業(yè)發(fā)展，完善林權(quán)登記管理和服務(wù)，有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)設(shè)和發(fā)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)就顯得非常有必要。林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)打破了長(zhǎng)期以來(lái)銀行貸款抵押以房地產(chǎn)為主的單一格局，引入了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)這一新型抵押物，使通常意義上難以估值、難以市場(chǎng)化的森林資源變成了可以抵押變現(xiàn)的資產(chǎn)。所謂林權(quán)抵押貸款是指以森林、林木的所有權(quán)（或使用權(quán)）、林地的使用權(quán)，作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)借款。

可抵押林權(quán)具體包括用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木所有權(quán)和使用權(quán)及相應(yīng)林地使用權(quán)；用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；國(guó)家規(guī)定可以抵押的其他森林、林木所有權(quán)、使用權(quán)和林地使用權(quán)。在2013年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》中明確指出，林權(quán)抵押貸款要重點(diǎn)滿(mǎn)足農(nóng)民等主體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、森林資源培育和開(kāi)發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林產(chǎn)品加工的資金需求，以及借款人其他生產(chǎn)、生活相關(guān)的資金需求。同時(shí)，各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)完善配套服務(wù)體系，規(guī)范和健全林權(quán)抵押登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)和林權(quán)收儲(chǔ)等機(jī)制，協(xié)調(diào)配合銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)和其他林業(yè)金融服務(wù)。林權(quán)抵押貸款典型的運(yùn)作模式可以概括為以下幾種：林權(quán)證抵押貸款，農(nóng)戶(hù)聯(lián)保林權(quán)抵押貸款，專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保林權(quán)抵押貸款，林業(yè)信用共同體貸款模式及信用基礎(chǔ)上的林農(nóng)小額貸款。

林權(quán)抵押貸款政策發(fā)展及作用歷程

20世紀(jì)90年代初，林權(quán)制度改革的第二個(gè)階段，即林權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作階段，推動(dòng)了林權(quán)的明晰界定和產(chǎn)權(quán)主體的多元化發(fā)展，產(chǎn)權(quán)的明晰化使得產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)成為可能。于是林地林木使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)運(yùn)而生，而依附于林木林地所有權(quán)或使用權(quán)的相應(yīng)處分權(quán)（包括抵押權(quán)）的設(shè)立和流轉(zhuǎn)也應(yīng)運(yùn)而生。

1998年8月，人大常委會(huì)議修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，建立起林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度體系。2003年，頒布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，明確進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰，并且通過(guò)《林權(quán)證》的發(fā)放確保產(chǎn)權(quán)的法律有效性和穩(wěn)定性，同時(shí)加快對(duì)發(fā)展林權(quán)交易有關(guān)的市場(chǎng)配套制度、環(huán)境的改革以及相關(guān)保障制度的建立。

2004年5月25日，國(guó)家公布了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》，該辦法的公布與實(shí)施為森林資源資產(chǎn)抵押提供了直接的法律依據(jù)。

2013年7月16日，7月16日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)銀監(jiān)發(fā)[2013]32號(hào)——《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見(jiàn)》?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確提出，林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以用合法擁有的林權(quán)作為抵押從銀行貸款，以滿(mǎn)足林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，實(shí)現(xiàn)了森林資源向森林資本的歷史性轉(zhuǎn)變。

至目前為止，林權(quán)抵押貸款的制度基礎(chǔ)已基本建立，相關(guān)的法律規(guī)范也相繼出臺(tái)，為其運(yùn)行提供了相應(yīng)保障。而市場(chǎng)的配套環(huán)境建設(shè)也在不斷地推進(jìn)中，林權(quán)抵押貸款已經(jīng)開(kāi)啟了起步階段的道路，將在林權(quán)市場(chǎng)化的過(guò)程中不斷完善和發(fā)展。

林權(quán)林權(quán)抵押貸款有利于解決林農(nóng)的融資問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)森林資源的長(zhǎng)期收益向即期收益轉(zhuǎn)變，盤(pán)活森林資源資產(chǎn)，改變森林資產(chǎn)的收益方式；有利于推進(jìn)林權(quán)改革的深化林權(quán)抵押貸款是林權(quán)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化的重要環(huán)節(jié)，其發(fā)展有助于促進(jìn)市場(chǎng)配套服務(wù)體系的發(fā)展；有利于改善農(nóng)村金融環(huán)境，拓寬農(nóng)戶(hù)融資渠道。

政策存在的問(wèn)題及待發(fā)展的方向

存在問(wèn)題

缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有的法律并未對(duì)“林權(quán)”進(jìn)行法律界定，林權(quán)法律規(guī)定的散亂與缺失，直接給林權(quán)抵押帶來(lái)制度性的不確定風(fēng)險(xiǎn)，增加了銀行林權(quán)抵押規(guī)范操作的難度。我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》限制了家庭承包集體林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)，也使其不宜作為抵押物。從全國(guó)集體林權(quán)制度改革的實(shí)際情況看，各地的政策普遍超出了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，實(shí)踐操作也突破了這一約束，林業(yè)中小企業(yè)將集體林權(quán)用來(lái)抵押，事實(shí)上取消了對(duì)受讓方的限制，存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

貸款期限不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)周期特點(diǎn)。林業(yè)的生產(chǎn)周期長(zhǎng)，國(guó)家林業(yè)局等七部委聯(lián)合發(fā)布的《林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)》規(guī)定政策性銀行提供符合林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的金融服務(wù)，適當(dāng)延長(zhǎng)林業(yè)貸款期限，最長(zhǎng)可達(dá) 20 年。人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征、信貸資金用途、林權(quán)證的期限及信用風(fēng)險(xiǎn)狀況等，合理確定林業(yè)貸款的期限，最長(zhǎng)可為 10 年。在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放的林權(quán)抵押貸款期限大都在 8 年左右，但這兩家銀行的網(wǎng)點(diǎn)大都在城市，在縣以下沒(méi)有機(jī)構(gòu)和人員。在農(nóng)村設(shè)有機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的林權(quán)抵押貸款，大部分以 1 年期，最長(zhǎng)期限為 3 年，不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要。

林權(quán)抵押貸款的融資成本較高。目前開(kāi)展集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，其貸款利息同商業(yè)性貸款基本一致，過(guò)高的貸款利率會(huì)加重林業(yè)中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于林業(yè)的發(fā)展。另外，借款人不但要支付貸款利息，還要承擔(dān)評(píng)估費(fèi)、登記費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)等，綜合成本達(dá)到 10%以上。由于林業(yè)貸款貼息范圍的限制，相當(dāng)多的林業(yè)中小企業(yè)無(wú)法享受林業(yè)貼息貸款政策，有的雖然仍得到政府一定的貼息，但是融資成本仍然非常高。

森林資源的雙重屬性限制林權(quán)的行使。由于受到采伐限額指標(biāo)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制約束，我國(guó)森林資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)正在建設(shè)中，受到采伐限額政策的限制造成林木流轉(zhuǎn)困難，一旦債務(wù)人無(wú)法歸還債務(wù)，實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時(shí)，若無(wú)法取得采伐許可證，抵押的林權(quán)不能流轉(zhuǎn)或采伐，銀行就要面對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)家需要，可以將一定范圍的經(jīng)濟(jì)林劃為生態(tài)公益林，經(jīng)濟(jì)林被劃為生態(tài)公益林后，抵押的經(jīng)濟(jì)林將被禁伐或者被限伐。如果不能解決抵押物的處置問(wèn)題，就不能解決金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂(yōu)，也就不能解決林業(yè)中小企業(yè)的融資問(wèn)題。

發(fā)展方向

規(guī)范林權(quán)評(píng)估。林業(yè)主管部門(mén)要根據(jù)山林調(diào)查規(guī)劃狀況，劃定若干區(qū)域確定林木基準(zhǔn)價(jià)。這樣，既利于專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)提高評(píng)估效率，也利于信貸人員把握林權(quán)評(píng)估的價(jià)值。

健全完善林權(quán)流轉(zhuǎn)體系。放寬對(duì)私有林的采伐限制，對(duì)于林權(quán)抵押的林木可考慮優(yōu)先安排采伐指標(biāo)。提高縣（市）林木收儲(chǔ)中心的注冊(cè)資本，從而使其全方位開(kāi)展林木、林地的收儲(chǔ)抵押、擔(dān)保業(yè)務(wù)，更好地發(fā)揮縣（市）林木收儲(chǔ)中心在林權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)中的作用。

建立林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。參照當(dāng)前中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的做法，資金通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，按年度貸款額的千分之五給予補(bǔ)償，用于補(bǔ)償林權(quán)抵押貸款的損失。

（作者單位：塔河林業(yè)局凱達(dá)木業(yè)公司）