優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理工作芻議

李茂福 邢晶晶

摘要：本文對(duì)北京市西城區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合工作實(shí)際，就社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案在“收、管、用”過(guò)程中遇到的問(wèn)題，提出建設(shè)性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案歸檔范圍保管期限

近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)迅猛發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理卻相對(duì)滯后。由于我國(guó)社會(huì)保障管理功能分散在各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案由各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分散保存，存在管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不詳盡、不統(tǒng)一，查詢利用不便等弊端。2009年，人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》，初步改變了社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理無(wú)章可循的狀態(tài)，但在分類(lèi)、鑒定、整理、保管、利用等社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的規(guī)范管理指導(dǎo)上仍存在不足。針對(duì)這種情況，北京市西城區(qū)檔案局對(duì)本區(qū)內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)存在的問(wèn)題，提出對(duì)應(yīng)的解決措施。

一、社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理現(xiàn)狀

本次調(diào)研的西城區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案主要包括西城區(qū)人力資源和社會(huì)保障局所屬社保中心和醫(yī)保中心形成的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等檔案。其中，社保中心保管檔案10余萬(wàn)卷，按目前社保業(yè)務(wù)量，社保中心每年新增檔案15000卷，總庫(kù)房面積約1500平方米，預(yù)計(jì)2017年，庫(kù)房將達(dá)到飽和。社保中心成立業(yè)務(wù)檔案管理科，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社保業(yè)務(wù)檔案接收、整理、編目、數(shù)字化、入庫(kù)等工作。目前，已完成了2010～2012年社保檔案實(shí)體整理及數(shù)字化掃描工作，可實(shí)現(xiàn)檔案網(wǎng)上查詢利用。今后，將逐步實(shí)現(xiàn)檔案加工與業(yè)務(wù)經(jīng)辦同步。但是，1986～2009年的檔案受人力和場(chǎng)所等條件制約，加之檔案積存量巨大，耗費(fèi)了大量的時(shí)間與人力，僅完成初步整理。由醫(yī)保中心保管的檔案有16215箱（800余萬(wàn)件），每年新增檔案約600箱（30萬(wàn)件），總庫(kù)房面積約750平方米，預(yù)留4年的存量。醫(yī)保中心則建立檔案管理領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行三級(jí)管理，專(zhuān)人負(fù)責(zé)，完成了2011～ 2013年各類(lèi)醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案標(biāo)準(zhǔn)化歸檔管理工作（共計(jì)1923箱），實(shí)現(xiàn)了檔案目錄電子檢索，并完成了2010年以前的14093箱檔案的初步整理。

二、社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理中亟待解決的問(wèn)題

1.社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理分散，標(biāo)準(zhǔn)不一。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障管理體制無(wú)論是組織管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，還是立法規(guī)定都相對(duì)分散。管理機(jī)構(gòu)分散、不集中，在檔案管理上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，管理方法滯后，缺乏結(jié)合實(shí)際細(xì)化各類(lèi)社保檔案的管理細(xì)則，使得檔案實(shí)體管理投入較大，社會(huì)服務(wù)功效甚微。

2.檔案實(shí)體存量多、增量大，歸檔材料應(yīng)“瘦身”。社會(huì)保險(xiǎn)體系的不斷完善，保險(xiǎn)種類(lèi)的多樣化，使得參保人數(shù)和范圍廣泛覆蓋，參保方式更加細(xì)化，保險(xiǎn)工作的業(yè)務(wù)量連年大幅提升，與此帶來(lái)的是社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的與日俱增。以西城區(qū)為例，社保中心檔案的年增量為15000卷，醫(yī)保中心檔案年增量為30萬(wàn)件。如此巨大的增量，為社保檔案管理和庫(kù)房管理帶來(lái)了空前的壓力。按現(xiàn)有方式管理社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案實(shí)體，管理成本將不堪重負(fù)。

3.部分檔案利用價(jià)值不高，利用率偏低。通過(guò)對(duì)近兩年檔案利用情況進(jìn)行跟蹤分析，西城區(qū)社保中心業(yè)務(wù)檔案的利用量每年只有300余件，主要是內(nèi)控部門(mén)、基金監(jiān)督部門(mén)、業(yè)務(wù)科室及參保單位查閱利用一些依據(jù)性檔案材料，約占總查閱量的99%，而審批材料只占1%，基本上未接待公民查閱檔案。醫(yī)保中心業(yè)務(wù)檔案的利用量約為每年150件，以審批材料中的醫(yī)療費(fèi)原始單據(jù)利用最多。在利用時(shí)效上，基本上只利用3年以內(nèi)形成的檔案，2008年以前的檔案利用很少。調(diào)研結(jié)果表明，部分檔案本身的價(jià)值不高，導(dǎo)致社保業(yè)務(wù)檔案利用率偏低，不能充分發(fā)揮其社會(huì)化的服務(wù)功能。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策與設(shè)想

（一）建立健全檔案管理體系，實(shí)現(xiàn)“大集中”管理從管理的角度看，綜合檔案館僅接收永久保存的檔案，造成社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理更加分散，且社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案增量大，大部分檔案館在建設(shè)初期未能預(yù)留這部分檔案的庫(kù)房容量。從利用的角度分析，參保單位和人員并不了解要查詢的社保信息保存在哪里，不僅要跑經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還要跑檔案館，利用不便勢(shì)必引起利用者的不滿，增加社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。在當(dāng)前經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分設(shè)的情況下，如何更好地整合社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案資源，將檔案集中管理？筆者認(rèn)為可以成立“社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理中心”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案。各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照檔案管理中心的要求，定期（如每年）向中心移交檔案實(shí)體及數(shù)據(jù)，由中心按照統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)檔案實(shí)體與數(shù)據(jù)進(jìn)行加工整合，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的集中管理、綜合利用和信息共享。

（二）科學(xué)管理檔案實(shí)體，應(yīng)歸盡歸，該存才存

1.緊密結(jié)合實(shí)際，科學(xué)劃定檔案實(shí)體保管期限?！侗本┦?社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）>實(shí)施辦法》（京人社發(fā)〔2010〕109號(hào)）對(duì)十類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的保管期限做了明確規(guī)定，調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍有一些期限設(shè)定與實(shí)際情況不適宜。一是在現(xiàn)有保管期限的基礎(chǔ)上，增加5年定期保管期限。如生育保險(xiǎn)手工報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用審批材料，按照規(guī)定其保管期限為10年，每一件檔案以參保人為單位，其中包括審批表、申報(bào)表、收費(fèi)單據(jù)及診斷證明、出院證明、生育服務(wù)證、出生證、身份證復(fù)印件等相關(guān)審核材料，共計(jì)10余頁(yè)。從參保人的角度來(lái)看，參保人在一次性享受生育保險(xiǎn)待遇后，這類(lèi)材料也就實(shí)現(xiàn)了其查考價(jià)值。在實(shí)際工作中，此類(lèi)檔案主要留作內(nèi)控部門(mén)、基金監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行審計(jì)之用，查閱者很少，且僅利用近兩年的檔案內(nèi)容，故劃定5年保管期較為合適。到期后及時(shí)進(jìn)行鑒定銷(xiāo)毀，可以減小檔案管理成本，節(jié)約庫(kù)房空間。二是調(diào)整檔案保管期限偏高的檔案。如用人單位社會(huì)保險(xiǎn)登記材料、用人單位社會(huì)保險(xiǎn)年檢材料、五險(xiǎn)參保單位登記表等，其保管期限為永久保存。調(diào)研發(fā)現(xiàn)其保管期限偏高，因?yàn)榇祟?lèi)登記材料所記載的內(nèi)容主要為單位名稱、組織機(jī)構(gòu)代碼、住所地、法人或負(fù)責(zé)人、開(kāi)戶銀行及賬號(hào)等，這些信息是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核用人單位參保資格的依據(jù)，對(duì)職工享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇和將來(lái)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金沒(méi)有直接的查考利用價(jià)值。三是檔案實(shí)體狀態(tài)不足以按劃定期限保存的情況。在調(diào)研過(guò)程中，通過(guò)翻閱積存待整理的檔案，我們發(fā)現(xiàn)有部分審批材料字跡為針式打印，因打印效果不佳，淺藍(lán)色字跡褪色嚴(yán)重，多有辨認(rèn)不清之處，還有個(gè)別單據(jù)為熱敏紙材質(zhì)，僅保存兩三年就已看不清了，這部分檔案仍按原保管期限劃定沒(méi)有實(shí)際意義。應(yīng)及時(shí)鑒定整理，可依據(jù)具體情況適當(dāng)降低保管期限，同時(shí)盡快采取數(shù)字化補(bǔ)救措施。

2.鑒定檔案價(jià)值，科學(xué)界定歸檔范圍，為檔案實(shí)體“瘦身”。國(guó)家檔案局3號(hào)令及北京市檔案局109號(hào)文件中均規(guī)定了各類(lèi)登記表單的相關(guān)審核材料作為檔案劃入歸檔范圍。調(diào)研中，通過(guò)查看各類(lèi)檔案實(shí)體，發(fā)現(xiàn)審批、登記材料中附帶了大量參保人辦理業(yè)務(wù)時(shí)提交的相關(guān)審核材料，其在案卷中占有較大比例，導(dǎo)致檔案案卷厚重臃腫。如基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金補(bǔ)繳表中每一個(gè)參保人都需附帶一本勞動(dòng)合同，而這部分材料實(shí)際上對(duì)參保人并沒(méi)有查考利用價(jià)值，其主要作用是為內(nèi)控部門(mén)、基金監(jiān)督部門(mén)對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)提供依據(jù)。筆者認(rèn)為，這些相關(guān)審核材料可以不納入歸檔范圍，而是將其作為審計(jì)依據(jù)，一是將審計(jì)工作前移，歸檔前審計(jì)；二是相關(guān)審核材料由保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自存，以備核查；三是辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作過(guò)程中進(jìn)行數(shù)字化掃描以供備查。此外，部分檔案為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或醫(yī)院內(nèi)部系統(tǒng)生成的電子單據(jù)，如醫(yī)院上傳的住院費(fèi)用清單，由醫(yī)院為歸檔工作專(zhuān)門(mén)進(jìn)行打印，歸檔裝箱上交保存后，就沒(méi)開(kāi)箱利用過(guò)，且在醫(yī)院系統(tǒng)里已經(jīng)全部存有電子數(shù)據(jù)，建議此類(lèi)檔案做無(wú)紙化保存，由醫(yī)院上交電子數(shù)據(jù)即可。

（三）加快信息化進(jìn)程，搭建社保檔案電子數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)

當(dāng)前，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案信息化工作尚處在目錄應(yīng)用的初級(jí)發(fā)展階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)保險(xiǎn)工作發(fā)展和改革的腳步。應(yīng)打破僵化的固有思維模式，使社保檔案管理由重社保檔案實(shí)體向重社保檔案信息轉(zhuǎn)變，逐步搭建能夠查詢到參保人全部社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的信息中心。數(shù)字化工作初期雖然耗資巨大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是降低行政成本、提高行政效率，服務(wù)民生的有效途徑。

（四）完善社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案制度體系

全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的管理辦法和規(guī)定，但在實(shí)際工作中，仍缺乏細(xì)化的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案具體管理細(xì)則，缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如檔案歸檔范圍、鑒定方法、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、整理方法、檔案管理人員職責(zé)、利用保密制度等。社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理工作從材料生成、整理歸檔、上架排列、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有章可循，逐步構(gòu)建完整的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案制度體系。