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    積極就業(yè)政策的投入評(píng)估研究

    2015-05-30 10:48:04張麗賓
    人事天地 2015年7期
    關(guān)鍵詞:職業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼

    張麗賓

    我國(guó)積極就業(yè)政策是一項(xiàng)重要的公共政策?,F(xiàn)行積極就業(yè)政策已經(jīng)實(shí)施了近7年,亟需對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化的需要,進(jìn)一步完善積極就業(yè)政策。

    公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對(duì)政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷、評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、投入標(biāo)準(zhǔn)、公平與公正標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和公民參與與回應(yīng)這五個(gè)方面。投入標(biāo)準(zhǔn)是從資源投入的角度來衡量決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所做的工作。制定、執(zhí)行和貫徹公共政策必須有一定的投入,包括為獲得政策產(chǎn)出與政策影響而使用的時(shí)間、金錢、人力、設(shè)備等資源,還包括促成政策投入向政策產(chǎn)出和政策影響轉(zhuǎn)化的管理的、組織的以及政治的活動(dòng)和態(tài)度。本文首先以投入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)積極就業(yè)政策效果進(jìn)行評(píng)估。

    2008年以來,我國(guó)在積極就業(yè)政策方面投入了大量的人財(cái)物力,制定和出臺(tái)了積極就業(yè)政策相關(guān)的國(guó)發(fā)文件、國(guó)辦發(fā)文件、相關(guān)政府部門配套文件,以及各地有關(guān)配套辦法、實(shí)施辦法,政策內(nèi)容更加細(xì)化,政策工具更加有效,財(cái)政投入不斷增加,積極就業(yè)政策的執(zhí)行能力也得到加強(qiáng),確保各項(xiàng)積極就業(yè)政策落到實(shí)處,確保各項(xiàng)政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

    一、政策文件多、內(nèi)容細(xì)、工具多樣、創(chuàng)新不斷

    (一)政策文件多

    2008年以來,中央政府層面先后制定下發(fā)了積極就業(yè)政策相關(guān)的國(guó)發(fā)文件10個(gè)、國(guó)辦發(fā)文件7個(gè)、相關(guān)政府部門配套政策措施若干。每年不斷出臺(tái)含金量很高的種種政策,表明政府在促進(jìn)就業(yè)方面做了大量的工作,在大量調(diào)查研究、跟蹤監(jiān)督、溝通協(xié)調(diào)、文件起草的基礎(chǔ)上,政策產(chǎn)出數(shù)量多,人、財(cái)、物的投入也比較大,使得積極就業(yè)政策能夠隨著就業(yè)形勢(shì)的變化不斷得到完善。

    此外,各地認(rèn)真宣傳國(guó)家積極就業(yè)政策,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,及時(shí)研究制定當(dāng)?shù)芈鋵?shí)政策的有關(guān)配套辦法、實(shí)施辦法,細(xì)化政策,創(chuàng)新政策,提高政策的可操作性、針對(duì)性和有效性,確保積極就業(yè)政策落到實(shí)處。如2013年汕頭市人社局會(huì)同財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項(xiàng)資金使用管理實(shí)施意見》及《汕頭市小額擔(dān)保貸款操作辦法》,制定了崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、高校畢業(yè)生見習(xí)補(bǔ)貼、求職補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)基地孵化補(bǔ)貼等14個(gè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼操作辦法;2011年汕頭市出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)汕頭市就業(yè)困難人員認(rèn)定辦法的通知》,將城鎮(zhèn)大齡人員、殘疾人、被征地農(nóng)民、連續(xù)登記失業(yè)一年以上人員、困難高校畢業(yè)生也納入就業(yè)困難人員范圍,將困難人員的類型由4類擴(kuò)大到9類,使更多人員享受就業(yè)優(yōu)惠。

    (二)政策內(nèi)容細(xì)

    從政策內(nèi)容看,2008年以來,我國(guó)已經(jīng)形成促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極就業(yè)政策體系,政策內(nèi)容完備,主要包括四個(gè)方面的政策內(nèi)容:

    一是扶持創(chuàng)業(yè)。包括稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息、資金補(bǔ)貼、場(chǎng)地安排等扶持政策,健全創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系,為創(chuàng)業(yè)者提供項(xiàng)目信息、政策咨詢、開業(yè)指導(dǎo)、融資服務(wù)、人力資源服務(wù)、跟蹤扶持等創(chuàng)業(yè)服務(wù),建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地,推進(jìn)創(chuàng)業(yè)型城市建設(shè)。

    二是促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)。包括鼓勵(lì)到基層和西部就業(yè)、鼓勵(lì)中小企業(yè)吸納、鼓勵(lì)科研項(xiàng)目吸納、加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)見習(xí)、離校前后就業(yè)服務(wù)、幫扶困難高校畢業(yè)生等。

    三是促進(jìn)就業(yè)困難人員就業(yè)。包括鼓勵(lì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè),扶持靈活就業(yè),鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè),開展就業(yè)援助,提供公共就業(yè)服務(wù)等。鼓勵(lì)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的具體政策包括,稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、場(chǎng)地扶持等;鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)的具體政策包括,稅費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼;促進(jìn)靈活就業(yè)的政策主要是社保補(bǔ)貼;就業(yè)援助的具體政策包括,公益性崗位、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼;公共就業(yè)服務(wù)促進(jìn)就業(yè)的具體政策包括,職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等。

    四是就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)政策。包括加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、健全公共就業(yè)服務(wù)制度、公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)基礎(chǔ)能力建設(shè)、特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃、職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定補(bǔ)貼等。

    (三)政策工具多樣

    積極就業(yè)政策的政策工具多樣,可以分為以下三類:一是財(cái)稅金融工具,主要包括:稅收工具、行政性收費(fèi)工具、金融工具、財(cái)政補(bǔ)貼工具、社會(huì)保障工具等;二是勞動(dòng)力市場(chǎng)工具,包括培訓(xùn)工具、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)見習(xí)、崗位援助工具、生活補(bǔ)貼工具等;三是行政性工具,包括行政性就業(yè)安置、特殊項(xiàng)目等。

    與國(guó)際上的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策不完全相同,我國(guó)現(xiàn)階段的積極就業(yè)政策既包括具體的政策措施體系,也包括一般性的方針政策;既講究策略性,也包含戰(zhàn)略性的內(nèi)涵;既著眼于勞動(dòng)力市場(chǎng)上的現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力,也關(guān)注潛在的勞動(dòng)力市場(chǎng)問題;既重視勞動(dòng)力的利用,也關(guān)注勞動(dòng)力的開發(fā)??傊?,我國(guó)積極就業(yè)政策是一個(gè)國(guó)家整體的就業(yè)方針政策。

    (四)政策創(chuàng)新不斷

    促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)方面的政策創(chuàng)新包括,針對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)政策創(chuàng)新,增加高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)貼項(xiàng)目,延長(zhǎng)高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策的扶持期限,針對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)援助政策創(chuàng)新等。促進(jìn)困難群體就業(yè)的政策創(chuàng)新包括,建立就業(yè)援助基地,完善就業(yè)援助的補(bǔ)貼政策,失業(yè)保險(xiǎn)政策創(chuàng)新,創(chuàng)新就業(yè)援助服務(wù)政策,規(guī)范公益性崗位等。扶持創(chuàng)業(yè)的政策創(chuàng)新包括,扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè),鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)等。公共就業(yè)服務(wù)方面的政策創(chuàng)新包括,制定購(gòu)買基層公共就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)目錄,創(chuàng)新模式幫助企業(yè)招聘,開展精細(xì)化就業(yè)服務(wù),加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)等。上述這些政策創(chuàng)新將為新一輪積極就業(yè)政策的完善提供重要參考。

    二、財(cái)政投入不斷增加

    (一)就業(yè)補(bǔ)助資金不斷增加

    2013年,我國(guó)中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金480億。2008年以來,中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金逐年增長(zhǎng),2008年以來年均增長(zhǎng)14%,2010年以來年均增長(zhǎng)5%。城鎮(zhèn)勞均中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金逐年提高,2013年達(dá)到125元。

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中,各區(qū)縣就業(yè)專項(xiàng)資金使用額均值從2008年的945.44萬(wàn)元,上升到2013年的1646.43萬(wàn)元(2011年略有下降),年均增長(zhǎng)15%。

    (二)中央就業(yè)補(bǔ)助資金占比不斷下降

    從中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金占中央財(cái)政支出的比重看,2009年以來占比逐年下降,2013年為0.35%。從中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金占GDP的比重看,同樣是2009年以來占比逐年下降,2013年不到0.1%。

    (三)地方就業(yè)補(bǔ)助資金投入不足

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,2008年以來,廣東、江蘇、山東等東部發(fā)達(dá)省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重在0.4%-1.0%之間,占GDP的比重極低,不超過0.02%;中西部省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重則在1.8%-3%之間,占GDP的比重在0.3%以下,東北地區(qū)的比重更高一些。中西部和東北省份就業(yè)專項(xiàng)資金使用額占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重高,是因?yàn)橹醒朕D(zhuǎn)移支付的原因。不僅如此,從勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額看,東部地區(qū)勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額也低,不超過80元,而中西部地區(qū)勞均就業(yè)專項(xiàng)資金使用額在100-150元之間,東北地區(qū)更高,都超過200元。這可能說明,目前,就業(yè)專項(xiàng)資金仍然以中央為主,地方投入較少。

    (四)就業(yè)專項(xiàng)資金使用結(jié)構(gòu)有所偏重

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,從就業(yè)專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)看,各地歷年支出的大頭都是社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼,其次是職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。2013年,甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼占就業(yè)專項(xiàng)資金支出的比重分別為21%、56%、11%,遼寧省上述三項(xiàng)補(bǔ)貼的支出比重分別為56%、34%、3%,黑龍江省分別為31.6%、45.7%、6.7%,山東省分別為25%、20% 、20%,江蘇省分別為59%、7%、9%,廣東省分別為42%、24%、14%。

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中,2013年就業(yè)專項(xiàng)資金使用額中,占比最大的前三位為社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼(33.4%)、崗位補(bǔ)貼(29.0%)以及小額擔(dān)保貸款貼息(14.7%)。崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息、見習(xí)補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的區(qū)縣級(jí)人均投入較多,2013年依次為平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同時(shí),社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息、崗位補(bǔ)貼的享受人數(shù)較多,2013年,享受這五項(xiàng)政策的區(qū)縣級(jí)人數(shù)均值依次為3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼中,靈活就業(yè)補(bǔ)貼所占比例最高,公益崗位社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼占比逐年上升。2013年的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼區(qū)縣級(jí)均值,靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼為413萬(wàn)元,公益崗位社保補(bǔ)貼為220萬(wàn)元,企業(yè)吸納社保補(bǔ)貼為73萬(wàn)元,國(guó)企“4050”職工社保費(fèi)補(bǔ)助為35萬(wàn)元。

    2003—2014年3月底,汕頭市共支出就業(yè)專項(xiàng)資金11736.8萬(wàn)元,其中中央補(bǔ)助資金331.53萬(wàn)元,省補(bǔ)助資金7568.36萬(wàn)元,地方籌集資金3836.86萬(wàn)元。中央及省級(jí)資金主要用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助、社保補(bǔ)貼及崗位補(bǔ)貼、人力資源市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)、就業(yè)服務(wù)基建平臺(tái)建設(shè),地方資金主要用于組織專項(xiàng)公共就業(yè)服務(wù)。

    三、政策執(zhí)行能力不斷增強(qiáng)

    (一)積極就業(yè)政策執(zhí)行體系逐步建立

    建立了勞動(dòng)保障、計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、教育、民政、財(cái)政、建設(shè)、稅務(wù)、工商、銀行、物價(jià)、各民主黨派、工商聯(lián)和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)的部際聯(lián)席會(huì)議制度。

    在《政府預(yù)算收支科目》中增設(shè)了“就業(yè)補(bǔ)助”款級(jí)科目,就業(yè)專項(xiàng)資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會(huì)保險(xiǎn)等的補(bǔ)貼,小額貸款擔(dān)保基金和微利項(xiàng)目的小額擔(dān)保貸款貼息,以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等,中央財(cái)政繼續(xù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方適當(dāng)補(bǔ)助,并對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予重點(diǎn)支持。

    2005年以來,加強(qiáng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)。圍繞就業(yè)工作的主要任務(wù)和服務(wù)對(duì)象的需求,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全程信息化。2005年以來,加強(qiáng)了街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建設(shè),充分發(fā)揮其在促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)方面的基礎(chǔ)作用。依托街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建立再就業(yè)援助制度,對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)幫助,提供有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助。

    (二)公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力增強(qiáng)

    2008年以來,我國(guó)各級(jí)公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)不斷加強(qiáng)。截至2013年年底,全國(guó)縣級(jí)以上政府部門設(shè)立公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)2.8萬(wàn)家,全年共為2402萬(wàn)家次用人單位提供各類人力資源服務(wù)。實(shí)現(xiàn)了就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的全程信息化。完善網(wǎng)上職業(yè)介紹功能,為求職者和用人單位提供方便快捷的信息服務(wù),提高勞動(dòng)力市場(chǎng)供求匹配效率。依托街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建立再就業(yè)援助制度,對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)幫助,提供有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助。社區(qū)勞動(dòng)保障工作隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng),工作質(zhì)量提高,工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)。對(duì)因國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化直接影響就業(yè)的行業(yè)和企業(yè),以及失業(yè)問題突出的困難地區(qū)、困難行業(yè),制訂了失業(yè)調(diào)控預(yù)案,進(jìn)行了失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。各地都開展豐富多彩的就業(yè)促進(jìn)活動(dòng)。

    本課題問卷調(diào)查表明,超過七成畢業(yè)生接受過某項(xiàng)或多項(xiàng)就業(yè)公共服務(wù)。其中,享受就業(yè)崗位信息服務(wù)的比例為73.13%,享受公益性專項(xiàng)招聘會(huì)的比例為68.59%,享受人事代理檔案保管等服務(wù)的比例為58.17%,享受就業(yè)政策教育與咨詢服務(wù)的比例為55.25%,享受網(wǎng)絡(luò)招聘周等專項(xiàng)活動(dòng)服務(wù)的比例為46.35%,享受實(shí)名登記服務(wù)的比例為30.68%,享受技能培訓(xùn)服務(wù)的比例為28.58%,享受推薦參加就業(yè)見習(xí)服務(wù)的比例為22.32%,享受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的比例為21.03%,享受其他服務(wù)的比例為14.12%。

    本課題問卷調(diào)查顯示,49.4%的農(nóng)民工表示在找工作過程中接受過政府部門提供的公共就業(yè)服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容主要是:介紹參加招聘活動(dòng)(47.6%),發(fā)放工作信息資料(41.0%),幫助聯(lián)系企業(yè)找工作(18.1%),發(fā)放政策宣傳材料(30.8%),介紹參加技術(shù)培訓(xùn)(22.4%),免費(fèi)職業(yè)技能鑒定(7.9%),以及勞務(wù)輸出和創(chuàng)業(yè)貸款等其他服務(wù)。

    公共就業(yè)服務(wù)的就業(yè)促進(jìn)效果較好。根據(jù)本課題的數(shù)據(jù)調(diào)查,從登記求職人員接受職業(yè)指導(dǎo)的比例、職業(yè)介紹成功率、接受創(chuàng)業(yè)服務(wù)的比例三個(gè)指標(biāo)看,山東分別約為50%、50%、10%,江蘇分別約為40%、35%、6%,廣東分別約為30%、35%、5%,江西分別約為45%、50%、6%,甘肅分別約為70%、55%、10%,遼寧分別約為20%、40%、6%,黑龍江分別約為45%、47%、4%。公共就業(yè)服務(wù)在促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。

    (三)公共就業(yè)人才服務(wù)能力地區(qū)差別大

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,公共就業(yè)和人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)平均服務(wù)的人口數(shù),以及公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員平均服務(wù)的人口數(shù),2013年,山東分別為4100人和2500人,江蘇分別為5400人和2500人,江西分別為11400人和6200人,湖北分別為36500人和11400人,遼寧公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)平均服務(wù)的人口數(shù)為167000人。

    根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查,公共就業(yè)和人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)提供以下服務(wù):辦理就業(yè)登記、辦理單位招聘登記、辦理求職登記、提供職業(yè)指導(dǎo)、提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)、代理保管人事檔案、管理流動(dòng)黨員,從提供各類服務(wù)的人次數(shù)看,江蘇省提供各項(xiàng)服務(wù)的人次數(shù)最多,且近年來提高較快,其次是廣東省和山東省,中西部地區(qū)提供各項(xiàng)服務(wù)的人次數(shù)相對(duì)較少。

    (作者系人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員、廣西人力資源和社會(huì)保障客座研究員)

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