依法治國背景下的政府職能轉(zhuǎn)變

王濤

[摘 要]依法治國的背景下，法治政府的建設(shè)再次成為萬眾矚目的焦點(diǎn)，推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)，離不開政府職能的完善和優(yōu)化。歷次的政府機(jī)構(gòu)改革中，政府職能轉(zhuǎn)變始終是改革的重點(diǎn)，雖取得了一些成效，但是仍然存在著相應(yīng)的問題。為更好地推進(jìn)政府職能的優(yōu)化，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，必須全面推進(jìn)依法行政，深化行政機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)政府公共服務(wù)的完善，實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府職能轉(zhuǎn)變和法治中國的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]依法治國；政府職能；轉(zhuǎn)變

[中圖分類號]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0064 — 03

黨的十八屆四中全會明確提出：“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”這在新的歷史條件下對政府的職能進(jìn)行了全面的描述，對推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)提供了強(qiáng)大的動力支持。

一、當(dāng)前形勢下我國政府職能履行存在的問題

自改革開放以來，我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了六次（1982、1988、1993、1998、2003、2008）規(guī)模的改革，通過機(jī)構(gòu)的削減和職能的重置力圖適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一系列的改革本質(zhì)上是不斷地調(diào)整政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)的關(guān)系，在這一改革過程中取得了良好的效果，但同時(shí)也存在著相應(yīng)的問題。

（一） “重管理，輕服務(wù)”。改革開放以來，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，由于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的頑疾導(dǎo)致市場乏力，所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都需要政府的參與和引導(dǎo)，因而政府就扮演了一個(gè)全能政府的角色，政府幾乎成為唯一的參與主體。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原因，我國的市場發(fā)育不良，因而，政府與市場的關(guān)系就體現(xiàn)在政府對整個(gè)市場的調(diào)節(jié)和控制上，同時(shí)，市場的主體—企業(yè)也就成為了政府行使職能的附庸。政府與社會的關(guān)系表現(xiàn)在政府通過自身職能實(shí)現(xiàn)在社會資源的分配，實(shí)現(xiàn)對社會個(gè)體的管理。與此相對應(yīng)的，政府除了行使管理的職能外，對市場、企業(yè)和社會的服務(wù)功能很少發(fā)揮作用。

（二） “重經(jīng)濟(jì)，輕社會”。黨的十一屆三中全會做出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重大戰(zhàn)略決策，同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是整個(gè)社會進(jìn)步的強(qiáng)大動力，因而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終是政府職能的重要環(huán)節(jié)，所以這就導(dǎo)致了我國的各級政府極其重視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，GDP的增長成為衡量該地社會發(fā)展的最重要的指標(biāo)。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度依賴和追求導(dǎo)致了各地社會的畸形發(fā)展，從而使得社會其他方面的發(fā)展緩慢，導(dǎo)致了很多矛盾的出現(xiàn)。

（三） “重行政，輕法治”。中國歷來就不是一個(gè)法治的國家，幾千年的封建“人治”更是將法律、法治拋在了歷史的身后。而自新中國成立，特別是改革開放以來，雖然我國也制定了相關(guān)的法律，但在法律的落實(shí)和實(shí)施方面仍然存在著很大的問題，諸如行政執(zhí)法中的暴力執(zhí)法、蔑視法律等各個(gè)方面的矛盾層出不窮。在日常的政府職能工作中，行政命令甚至具有超越法律的現(xiàn)象，過分的依賴行政命令的使用而輕視了對法律、對法治的要求和建設(shè)，使得我國政府的法治意識淡薄，行政色彩濃厚，從長遠(yuǎn)看，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不利于法治政府和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（四） “重微觀，輕宏觀”。政府最重要的職能就在于對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控，通過對市場的調(diào)節(jié)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良好運(yùn)行和發(fā)展。我國上世紀(jì)九十年代就確立了中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，通過國家強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控來促進(jìn)市場和社會的健康發(fā)展。但在實(shí)際的運(yùn)行和操作過程中，出現(xiàn)了政府大包大攬的局面，政府對社會和市場的干預(yù)事無巨細(xì)，大到國家層面的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定和決策，小到基層經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策制定和行政審批，全都依賴政府的“手”在發(fā)揮作用。但是，政府自身的角色定位卻出現(xiàn)了偏差，政府職能的履行應(yīng)該是在國家的宏觀層面上給予市場和社會以指導(dǎo)，從而避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落，但“全能型”的政府對微觀的社會管理和市場運(yùn)行進(jìn)行了太多的直接干預(yù)，另一方面，對宏觀指導(dǎo)的職能履行不夠清晰明確，這就直接導(dǎo)致了社會發(fā)育緩慢、市場成長遲緩的局面，從而沒有真正體現(xiàn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。

二、新的歷史條件下依法履行政府職能的必要性

在新的歷史條件下，依法治國成為國家治理的重要保障，在國家的各項(xiàng)事業(yè)中都要強(qiáng)化突出法治的重要性，那么在政府職能的轉(zhuǎn)變和完善的過程中就必須以法律為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府行使自身職能的合法性。

（一）全面推進(jìn)深化改革的客觀要求

新的歷史條件下，國際和國內(nèi)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)要求我們國家必須進(jìn)一步的深化改革，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)同推進(jìn)。十八屆三中全會指出；“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！痹谛碌臍v史時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)國家全面深化改革的目標(biāo)，必然要求政府職能進(jìn)一步完善，在政府對市場和社會的作用中實(shí)現(xiàn)“權(quán)力清單”的建立，在健全政府的宏觀調(diào)控、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能的過程中全面貫徹法治的要求，政府職能的履行建立在“有法可依”的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，現(xiàn)代市場體系的完善、公民社會孕育的不斷成熟都對當(dāng)代政府職能的履行提出了新的要求，有效的政府治理能不能實(shí)現(xiàn)、服務(wù)型政府的建設(shè)程度能不能適應(yīng)快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要都要求政府職能的履行在新的形勢下要順應(yīng)依法治國的要求，強(qiáng)化政府的法治意識，更好地推進(jìn)政府治理和社會發(fā)展的現(xiàn)代化。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的客觀要求

我國政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能履行的應(yīng)有之義，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)各級政府和官員必須樹立“公民本位、社會本位、權(quán)利本位”的意識，在與公民的關(guān)系中保持著平等的關(guān)系，以平等的姿態(tài)、高效率的服務(wù)為人民服務(wù)；在與社會的關(guān)系中保持著“社會本位”的意識，打破原有的政府對社會的全面干預(yù)和管制，實(shí)現(xiàn)對社會發(fā)展的服務(wù)和宏觀指導(dǎo)；在對待公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，政府要謹(jǐn)慎使用手中的權(quán)力，保障公民權(quán)利的行使。所有這些服務(wù)型政府的建設(shè)都需要政府在自身的職能履行上更要依法行使，時(shí)刻保持戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰的思想意識，時(shí)刻把為人民服務(wù)的思想貫穿于政府職能履行的始終。同時(shí)，法治政府的建設(shè)要求政府的所有活動都必須在法律所允許的范圍之內(nèi)，以法律作為政府職能履行的基礎(chǔ)，這在本質(zhì)上同服務(wù)型政府的建設(shè)要求是一致的。服務(wù)型政府的建立離不開法治的保障和依托，法治政府的建設(shè)離不開政府服務(wù)的原則和宗旨。二者相互的保障關(guān)系在客觀上也反映了在國家依法治國的背景下政府職能的完善與發(fā)展。

（三）政府自身發(fā)展的需要

當(dāng)前的政府與社會、公民和市場的關(guān)系發(fā)展中，政府處于強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)地位，對社會的管制過嚴(yán)、過死，對市場的監(jiān)管處于高壓態(tài)勢，這客觀上造成了政府與市場和社會的疏離，從而不利于政府與其他社會主體的良好溝通和運(yùn)作。眾所周知，政府的良好運(yùn)轉(zhuǎn)離不開政府職能的良好履行，尤其是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面。政府通過制定和運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策，實(shí)現(xiàn)對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；政府通過相應(yīng)的監(jiān)管職能保障市場的運(yùn)行暢通，保證公平交易和競爭，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展和市場的良好運(yùn)轉(zhuǎn)；政府通過運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)和社會手段來調(diào)節(jié)收入分配、組織社會保障，來保證社會公平、縮小地區(qū)發(fā)展差距和個(gè)人收入差距，從而實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)；通過制定法律法規(guī)、政策扶持等措施，促進(jìn)社會自我管理能力的不斷提高來促進(jìn)社會化服務(wù)體系建立等經(jīng)濟(jì)和社會職能的履行需要在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，所有這些事項(xiàng)均涉及到重大的國計(jì)民生，稍有不慎，便會對人民群眾的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生災(zāi)難性的后果，同時(shí)使政府的公信力逐步喪失，不利于政府的良好運(yùn)行和發(fā)展。因而，所有政府職能的履行，所有事關(guān)群眾生活和生產(chǎn)、企業(yè)的良性競爭和發(fā)展以及社會的和諧狀態(tài)都需要法治的支撐，都需要政府依法行政，依法履行自身職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的法治政府目標(biāo)建設(shè)方可實(shí)現(xiàn)。

三、依法治國背景下政府職能轉(zhuǎn)變的新舉措

中國政府機(jī)構(gòu)歷經(jīng)幾十年的改革，政府職能的轉(zhuǎn)變也成為歷次政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的重頭戲，隨著社會的發(fā)展，一是由于早期職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和期望還沒有到位，因而改革進(jìn)程需要進(jìn)一步加快；二是新環(huán)境提出了新的任務(wù)和要求，因而需要與時(shí)俱進(jìn)，是改革進(jìn)一步深化。①因此，在依法治國的背景下，要加快推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府職能的進(jìn)一步優(yōu)化，就要在以下幾個(gè)方面有所突破。

（一）依法全面履行政府職能。

政府職能的履行必須建立在依法行政的基礎(chǔ)之上，依法行政要求政府在履行自身職能的過程中必須依據(jù)憲法和法律，其實(shí)質(zhì)在于堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和對人民負(fù)責(zé)的原則，這具體體現(xiàn)在政府要堅(jiān)持合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。政府要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。在依法治國的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，要不斷加強(qiáng)立法工作，特別是涉及到政府自身權(quán)力和人民群眾切身利益的法律、法規(guī)，要格外謹(jǐn)慎，以公正的態(tài)度和方法維護(hù)法律的尊嚴(yán)，避免公共權(quán)力的尋租。同時(shí)，要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，不斷提高公務(wù)人員的素質(zhì)，在公務(wù)員的準(zhǔn)入機(jī)制上要進(jìn)行嚴(yán)格的考核，推動公正執(zhí)法和文明執(zhí)法的實(shí)施，從而不斷改善干群關(guān)系，提高政府的公信力，切實(shí)推動服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（二）強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府

政府的兩大重要的功能在于管理和服務(wù)，通過具體的職能履行來保證這兩項(xiàng)功能的實(shí)現(xiàn)。在以往的政府運(yùn)行過程中，政府對管理的功能格外重視，但是在對市場、社會和公民的服務(wù)上卻有所欠缺。依法治國的要求下，要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，必須在“服務(wù)”上多下功夫。堅(jiān)決實(shí)行政企分開，理順政府與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系，切實(shí)把服務(wù)社會和市場作為重中之重。在政府與市場的關(guān)系上，政府要切實(shí)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，強(qiáng)化 “看不見的手”，弱化“看得見的手”，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使市場發(fā)揮其規(guī)律，營造公平競爭的市場氛圍，使企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場主體；在政府與社會的關(guān)系上，要減少對社會中介組織的監(jiān)管和控制，充分發(fā)揮社會中介組織的溝通和橋梁作用，加強(qiáng)對其活動的監(jiān)督，真正做到為社會服務(wù)、為人民服務(wù)，建立健全統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體系；同時(shí)，在政府的規(guī)制方面，要進(jìn)一步做好信息公開，增強(qiáng)政府的透明度，深化行政審批制度改革，為社會的蓬勃發(fā)展，市場的良好運(yùn)行提供健康的發(fā)展環(huán)境。

（三）全面深化政府機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化政府職能履行

當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)重疊，政府各部門之間職能不明晰，責(zé)任不清晰，致使工作效率低下，相互推諉、扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重影響了政府的形象，提高了行政成本，從而不利于政府職能的良好履行，不利于法治政府和服務(wù)型政府的建立。今后的政府機(jī)構(gòu)改革中，深化政府機(jī)構(gòu)改革，要切實(shí)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，嚴(yán)格按照精簡、高效、統(tǒng)一的原則，整合公共資源，明確部門責(zé)任，理順部門職責(zé)分工，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡政府機(jī)構(gòu)，要強(qiáng)化事權(quán)的處理，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的法治政府目標(biāo)，要在法定職責(zé)范圍內(nèi)，以精干的機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)完備的職能， 其實(shí)就是將職能分配到縱向?qū)蛹壓蜋M向分類的各個(gè)機(jī)構(gòu)， 使每一個(gè)機(jī)構(gòu)都明確自身的職責(zé)， 只處理本機(jī)構(gòu)應(yīng)處理的事務(wù)， 不插手別的機(jī)構(gòu)的事務(wù)。①這既保證了政府的職能履行，又能提高政府的工作效率。另一方面，要深化行政審批制度改革，減少不必要的行政審批，對于必須進(jìn)行審批的事項(xiàng)，要建立“一站式服務(wù)大廳”，使審批事項(xiàng)能高效、順利的完成，從而提高政府的服務(wù)效率，真正做到精簡、高效、統(tǒng)一。

（四）強(qiáng)化政府的宏觀、間接管理職能，弱化直接的行政干預(yù)

自改革開放以來，全能型的政府承擔(dān)了太多的市場職能，完善中國特色行政管理體制的核心就在于政府職能的轉(zhuǎn)變，就在于改變過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)政府對市場的過多干預(yù)和微觀控制，為社會的良好發(fā)展和市場發(fā)育提供良好的成長空間。依法治國和法治政府的實(shí)現(xiàn)需要政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，過去那種直接的行政干預(yù)已經(jīng)阻礙了當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，為此，就需要政府在自身職能履行過程中減少對經(jīng)濟(jì)社會的直接干預(yù)，而在更為宏觀和間接層面上為企業(yè)和社會的發(fā)展提供良好的成長環(huán)境，從而推動企業(yè)、市場和社會的進(jìn)步。

另一方面，強(qiáng)調(diào)弱化政府對市場和社會的直接行政干預(yù)，不是單純地強(qiáng)調(diào)對其他主體的“不管”或“少管”。政府既不能對社會的發(fā)展大包大攬，全面干預(yù)，也不能僅僅作為“守夜人”，對社會的發(fā)展不聞不問。這兩種政府角色定位都是不利于市場、社會和政府自身發(fā)展的。完善政府職能，不僅僅是“多管少管”的問題，關(guān)鍵是“怎么管”的問題。這就要求各級政府在自身職能履行過程中要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本區(qū)域社會發(fā)展的具體情況，制定相應(yīng)的政策，對于政府要指導(dǎo)的領(lǐng)域要及時(shí)地給予指導(dǎo)，克服惰政、怠政的現(xiàn)象，對于要放手的事項(xiàng)，要敢于下放權(quán)力，相信市場和社會的自我消化和自我解決問題的能力。只有這樣，一切從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合民主和法治的要求，對政府所要管轄的領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)致的職能分類，才能真正為法治中國和法治政府的建立奠定良好的基礎(chǔ)。

新的歷史條件下，有效地貫徹依法治國的方略，全面推進(jìn)新形勢下我國政府職能的優(yōu)化，既要提高政府為人民服務(wù)的效率，又要保證政府職能的履行符合法律規(guī)定，減少權(quán)力尋租的可能。依法治國背景下，政府職能的轉(zhuǎn)變要正確處理好政府與市場、政府與社會以及政府與公民的關(guān)系，真正做到為人民服務(wù)，為社會服務(wù)，為企業(yè)服務(wù)，始終把法治的觀念牢記心中，才能更好地推進(jìn)我國的法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕