暫予監(jiān)外執(zhí)行制度完善

楊帆

[摘 要]2014年最高人民法院與最高人民檢察院出臺(tái)新規(guī)使暫予監(jiān)外執(zhí)行制度得到較大完善，但其仍然在程序設(shè)置、權(quán)責(zé)分配方面存在諸多問(wèn)題。為了加以彌補(bǔ)，學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界廣泛探討和實(shí)踐了檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督制度。但同步監(jiān)督理論的法律基礎(chǔ)并不牢固，完善暫予監(jiān)外執(zhí)行制度應(yīng)當(dāng)綜合考量、重新配置各機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)劃分與程序，才能收獲立法統(tǒng)一與司法效率。

[關(guān)鍵詞]暫予監(jiān)外執(zhí)行；檢察機(jī)關(guān)；同步監(jiān)督；法律監(jiān)督權(quán)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）07 — 0060 — 02

一、 暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的完善成果與不足

前些年，由于對(duì)拘役、有期徒刑的暫予監(jiān)外執(zhí)行程序規(guī)定不完善、監(jiān)督不嚴(yán)，出現(xiàn)了大量權(quán)錢(qián)交易、徇私舞弊的腐敗行為，大量在押的“權(quán)貴人士”被違規(guī)暫予監(jiān)外執(zhí)行，引發(fā)公眾憤怒。近年來(lái)在中國(guó)共產(chǎn)黨厲行反腐的精神指導(dǎo)下，許多新規(guī)定相繼出臺(tái)，對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行程序進(jìn)行了更為細(xì)致、嚴(yán)格的規(guī)定，腐敗案件大大減少。

（一）暫予監(jiān)外執(zhí)行程序新突破

最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合公安部、司法部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委于2014年10月頒布的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》對(duì)該制度進(jìn)行了重要完善，主要包括：

第一，賦予了被告人及其辯護(hù)人暫予監(jiān)外執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)。之前，這一重要權(quán)利的缺失剝奪了刑罰被執(zhí)行人的重要訴訟權(quán)利，使其完全成為行政命令的被執(zhí)行者，無(wú)法掌握自己的命運(yùn)，不利于促使被執(zhí)行人積極改造。這一重大修改充分保障了被執(zhí)行人的刑罰主體地位、人權(quán)和改造的主動(dòng)性。但是，《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》的效力地位并不夠高，這一權(quán)利還應(yīng)當(dāng)在《刑事訴訟法》中得到體現(xiàn)，才能做到法律的普遍適用。

第二，賦予了人民檢察院對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行人基本情況的調(diào)查核實(shí)權(quán)。新《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》表明，人民檢察院有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位調(diào)閱材料、檔案；人民檢察院認(rèn)為必要時(shí)，可以自行組織或者要求人民法院、監(jiān)獄、看守所對(duì)罪犯重新診斷、檢查或者鑒別。因此人民檢察院不再只能審查監(jiān)獄、看守所提供的書(shū)面材料，而能夠更接近被執(zhí)行人的真實(shí)情況，更容易發(fā)現(xiàn)程序中的腐敗問(wèn)題。

第三，新《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》規(guī)定了對(duì)司法工作人員或從事診斷、檢查、鑒別等工作的相關(guān)人員在執(zhí)法工作中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的法律責(zé)任。2001年的《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》表明，人民檢察院監(jiān)所檢察部門(mén)有對(duì)這類(lèi)案件的立案?jìng)刹榕c初查權(quán)。這些規(guī)定將大大增強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)違規(guī)操作的威懾力。

（二）暫予監(jiān)外執(zhí)行制度仍存在較大不足

但與此同時(shí)，我們也必須看到以上規(guī)定雖擴(kuò)大了人民檢察院的部分權(quán)力，但沒(méi)有做到對(duì)這一制度根本、全面的完善。筆者認(rèn)為，至少還存在以下問(wèn)題：

第一，從程序上看，監(jiān)獄、看守所仍是暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機(jī)關(guān)，這在世界范圍內(nèi)是絕無(wú)僅有的。這一程序設(shè)置使得監(jiān)獄、看守所分割共享了法院的刑罰執(zhí)行權(quán)，并且剝奪了人民檢察院的求刑權(quán)。

在刑事訴訟的過(guò)程中，公訴機(jī)關(guān)履行起訴、追訴和懲罰犯罪的職責(zé)，求刑權(quán)是人民檢察機(jī)關(guān)的基本權(quán)力。刑罰變更的過(guò)程，實(shí)際上是依據(jù)被執(zhí)行人犯罪和改造情況，對(duì)被執(zhí)行人的應(yīng)處刑罰的重新認(rèn)定，因而仍屬于人民檢察院的權(quán)責(zé)范疇，但我國(guó)刑罰變更權(quán)的設(shè)置則剝奪了人民檢察院的這一權(quán)力。交付執(zhí)行后的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定由省級(jí)獄政管理部門(mén)作出，整個(gè)程序沒(méi)有公開(kāi)聽(tīng)證、言詞調(diào)查、對(duì)抗辯論，極具行政色彩。且一旦決定機(jī)關(guān)做出錯(cuò)誤的決定，卻并不存在上訴等救濟(jì)途徑，決定機(jī)關(guān)“一審終審”易誘發(fā)決定機(jī)關(guān)徇私舞弊。在德、法等傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家，暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定通常需要由執(zhí)行法庭或法官做出，以司法程序決定，由服刑人員、監(jiān)獄和檢察官參與開(kāi)庭審理，由法院作出判決，對(duì)判決不服的可以上訴。這程序與權(quán)力設(shè)置更加正當(dāng)，體現(xiàn)了權(quán)利制衡與人權(quán)保護(hù)。

第二，在對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的監(jiān)督方式上，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將決定抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為決定不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)自接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)將書(shū)面意見(jiàn)送交批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，存在操作困難、程序模糊、缺乏權(quán)威等問(wèn)題。

從操作上看，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式為依據(jù)決定機(jī)關(guān)的決定書(shū)發(fā)出糾正違法通知，雖說(shuō)新規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)更大的調(diào)查權(quán)，但依據(jù)決定機(jī)關(guān)的決定書(shū)還是很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，因此檢察機(jī)關(guān)動(dòng)用調(diào)查權(quán)的可能性太低。且即使檢察機(jī)關(guān)提出了糾正意見(jiàn)，也可能因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定決定書(shū)的送達(dá)時(shí)限，出現(xiàn)已經(jīng)釋放被執(zhí)行人之后才送達(dá)的情形。從程序上看，法律對(duì)決定機(jī)關(guān)做出的決定書(shū)的生效時(shí)間規(guī)定模糊，因此一旦決定做出，執(zhí)行機(jī)關(guān)就可以對(duì)被執(zhí)行人予以監(jiān)外執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)提出再多的糾正意見(jiàn)也是無(wú)的放矢。從權(quán)威性看，法律沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)之后的程序，被糾正機(jī)關(guān)并不必須糾正，導(dǎo)致監(jiān)督不力。

二、 完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的構(gòu)想

（一） 暫予監(jiān)外執(zhí)行程序完善

在程序構(gòu)建方面，筆者認(rèn)為，變更刑罰執(zhí)行是對(duì)被執(zhí)行人的犯罪與改造情況的重新審查，應(yīng)當(dāng)回復(fù)人民法院、人民檢察院、刑罰被執(zhí)行人和執(zhí)行機(jī)關(guān)本來(lái)地位，構(gòu)建人四位一體的程序結(jié)構(gòu)。

其中，程序啟動(dòng)權(quán)應(yīng)掌握在被執(zhí)行人與檢察機(jī)關(guān)手中。被執(zhí)行人認(rèn)為自己符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件時(shí)，可以向執(zhí)行機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由申請(qǐng)機(jī)關(guān)交法院審理。而對(duì)檢察機(jī)關(guān)賦予檢察建議權(quán)，對(duì)符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯，檢察機(jī)關(guān)可以建議執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)法院裁定。而人民法院具有對(duì)刑罰變更執(zhí)行的決定權(quán)。在開(kāi)庭審理的過(guò)程中，執(zhí)行機(jī)關(guān)、人民檢察院、被執(zhí)行人都應(yīng)參與，充分進(jìn)行調(diào)查、質(zhì)證與辯論。如果對(duì)法院的裁定結(jié)果不服，被執(zhí)行人應(yīng)有上訴權(quán)，而檢察院有抗訴權(quán)。由于暫予監(jiān)外執(zhí)行涉及重大公共利益，因此還可以考慮效仿俄羅斯刑事訴訟法，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的裁定提出的抗訴具有停止執(zhí)行的效力。①

（二）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)完善

對(duì)于如何完善檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，實(shí)務(wù)界與理論界提出了各種制度構(gòu)想，其中討論最為熱烈的當(dāng)屬檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督理論，即檢察機(jī)關(guān)在暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的事前、事中和事后進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

首先，在事前建立事先審查制度和檢察官約談制度。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)事先審查暫予監(jiān)外執(zhí)行材料，并要求執(zhí)行機(jī)關(guān)撤回其認(rèn)為不符合執(zhí)行條件的提請(qǐng)材料。派駐監(jiān)管場(chǎng)所的檢察官可以隨時(shí)約談在押的被執(zhí)行人及其同監(jiān)室成員，事先了解可能需要暫予監(jiān)外執(zhí)行人的病史、改造表現(xiàn)等情況。

其次，在事中檢察機(jī)關(guān)可以列席暫予監(jiān)外執(zhí)行評(píng)審委員會(huì)會(huì)議等有關(guān)會(huì)議，對(duì)監(jiān)獄辦理被執(zhí)行人暫予監(jiān)外執(zhí)行的全部程序進(jìn)行監(jiān)督，且檢察機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)要求監(jiān)獄等部門(mén)提供有關(guān)的案卷材料。

最后檢察機(jī)關(guān)根據(jù)事前、事中監(jiān)督掌握的情況，判斷暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定是否符合法定條件和法定程序。如果發(fā)現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)向決定機(jī)關(guān)提出書(shū)面糾正意見(jiàn)。如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)疾病傷殘鑒定有疑義，必要時(shí)可以組織對(duì)罪犯病情的復(fù)查和重新鑒定。事后審查的期間內(nèi)，執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)暫緩執(zhí)行。

事實(shí)上，同步監(jiān)督理論已經(jīng)得到了政策上的肯定與實(shí)踐中的適用，各地刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)中設(shè)置的派駐檢察室實(shí)現(xiàn)了與執(zhí)行機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的信息聯(lián)網(wǎng)與互動(dòng)。2005年3月，中央政法委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保外就醫(yī)工作的通知》，要求檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化監(jiān)所檢察工作，“變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督”?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問(wèn)題的規(guī)定》也指出，“派駐檢察人員應(yīng)當(dāng)深入被監(jiān)管人員的勞動(dòng)、學(xué)習(xí)、生活三大現(xiàn)場(chǎng)，了解掌握監(jiān)管改造情況···監(jiān)所檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期與監(jiān)管單位召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，搞好協(xié)調(diào)配合”。

三、檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督之我見(jiàn)

筆者認(rèn)為，同步監(jiān)督固然有效，但缺乏牢固的法律依據(jù)。我國(guó)刑事裁判執(zhí)行監(jiān)督構(gòu)造屬于典型的檢執(zhí)分離制，“檢察機(jī)關(guān)不直接實(shí)施刑罰權(quán)，而是從監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)入手，把維護(hù)法律的統(tǒng)一作為自己的專(zhuān)職。”②

也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)為法律監(jiān)督權(quán)。程序性是其主要特點(diǎn)，而不具有實(shí)體處分的效力，不能決定刑罰的適用結(jié)果。雖然很多學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性不足都提出要擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，但有學(xué)者敏銳地指出，“片面擴(kuò)大實(shí)體權(quán)并不一定能促進(jìn)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的效果，同時(shí)也改變了檢察權(quán)的屬性?！雹劾缤奖O(jiān)督的構(gòu)想與實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的事前審查可引起執(zhí)行機(jī)關(guān)撤回申報(bào)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)則在行使刑罰變更的決定權(quán)或指揮權(quán)，超越了法律監(jiān)督權(quán)，改變了監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)。

從法理上說(shuō)，“法律監(jiān)督中監(jiān)督者是以第三者的身份置身被監(jiān)督系統(tǒng)或者監(jiān)督對(duì)象之外，在客觀評(píng)價(jià)被監(jiān)督事務(wù)的基礎(chǔ)上超然理性地實(shí)施監(jiān)督。”④其實(shí)，檢查監(jiān)督的非強(qiáng)制性與全面性并不矛盾。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵豐富，其包括對(duì)被監(jiān)督事務(wù)的知情權(quán)、對(duì)材料的審查權(quán)、特定程序的啟動(dòng)權(quán)，還包括糾正違法的檢察建議權(quán)等等，但絕不應(yīng)有強(qiáng)制性。

那么，如何兼顧暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的完善與檢察監(jiān)督權(quán)的邊界呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為有兩種可行路徑：

第一種方法是，嘗試學(xué)習(xí)法、德等國(guó)家，賦予檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行權(quán)與刑罰執(zhí)行變更決定權(quán)，使得同步監(jiān)督理論有法可依。這一解決方法是較為徹底的，但要賦予檢察機(jī)關(guān)以上權(quán)力，就需要在根本上修訂憲法，重新確立檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，進(jìn)而修改刑法、刑事訴訟法等基本法，才能做到法律體系上的統(tǒng)一。

第二種建議是，在現(xiàn)有法律的規(guī)定下，變同步監(jiān)督為隨時(shí)介入模式。即檢察機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)介入執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法情況予以糾正。相比之下，隨時(shí)介入模式也可以在事中和事后做到較為全面的監(jiān)督，但這種監(jiān)督是不定期的，其結(jié)果也是非強(qiáng)制的?？梢再x予檢察機(jī)關(guān)更多的程序啟動(dòng)權(quán)、檢察建議權(quán)，加之筆者在上文中提到的改革暫予監(jiān)外執(zhí)行總體程序，以法院作為程序的決定主體，以權(quán)力制衡的方式保障程序的公正有效。相比之下，筆者更傾向于這種完善方式。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕向澤遠(yuǎn).法律監(jiān)督原理〔M〕.北京：群眾出版社，2006.

〔2〕徐靜村.刑事訴訟前沿研究〔M〕.北京：中國(guó)檢察出版社，2003.

〔3〕呂澤華，李剛，等.論我國(guó)刑罰執(zhí)行體系與檢察執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制〔J〕.西部法學(xué)評(píng)論，2009，（01）.

〔4〕劉春濤，張玉飛.論刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制的完善〔J〕.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013，（10）.

〔5〕劉吉山.刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督存在的問(wèn)題及解決對(duì)策〔J〕.當(dāng)代法學(xué)，2011，（05）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕