農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實問題及解決對策

劉慶斌

習近平總書記在主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第九次會議時指出：“推進城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?！鞭r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，更是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的最大潛力所在。加快推進新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。只有讓更多的農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)職業(yè)非農(nóng)化、生活方式城鎮(zhèn)化、待遇與市民均等化，才能從根本上提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

受到諸多問題的影響和制約

1戶籍制度改革問題。戶籍制度是造成我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本性制度之一。長期以來，這一制度的存在，導致從總體上將農(nóng)村農(nóng)民與城市市民逐漸分離開來，并由此附加了不同的身份功能，表現(xiàn)在城市市民享受良好的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)和子女教育，而進城農(nóng)民則在某種程度上遭受城市社會的排斥，使得他們在政治、經(jīng)濟、教育、文化、社保等諸多方面的權(quán)利不平等或者缺失。近年來我國大量農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但大都沒有從根本上實現(xiàn)身份功能的轉(zhuǎn)換，而造成這一問題的根本性制度障礙就是戶籍制度。為此，黨的十八屆三中全會明確提出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2014年7月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》又明確提出，將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益。至此，意味著戶籍制度改革才真正進入實質(zhì)性實施階段。但是，中央政策的善意如何才能轉(zhuǎn)化為民眾的福祉，并切實推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，仍有諸多問題需要解決。一個首要的問題，就是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分以后，如何真正打通城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，則考驗著各級政府的決策智慧和執(zhí)行力。一旦推進遲緩，或者難以落實，必將損害黨和政府的公信力。就當前而言，依附在戶籍制度之上的諸多基本公共服務(wù)的差異，如何才能徹底消除，實現(xiàn)權(quán)利上的真正公平;進城農(nóng)民在農(nóng)村的土地、房屋等財產(chǎn)權(quán)益，如何才能得到充分保障等，都是戶籍制度改革過程中亟需研究解決和落實的現(xiàn)實問題。

2進城農(nóng)民住房問題。住房是決定一個人或一個家庭在一個地方能否長期居住、生活和工作的重要載體。進城農(nóng)民只有在城市里解決了住房問題，才能真正變?yōu)槭忻?，相反，如果在城市里住無所居，農(nóng)民進城就是一句空話。目前我國統(tǒng)計數(shù)字表明，城鎮(zhèn)常住人口早已超過了農(nóng)村常住人口，但實際上城鎮(zhèn)常住人口中仍有相當多的農(nóng)民工在城市里沒有固定的居住場所，因而在很多方面并沒有真正融入到城市體制和城市生活之中。特別是多數(shù)城市對進城農(nóng)民還沒有提供與城市原戶籍居民同等的住房安全保障，政府統(tǒng)籌建設(shè)的廉租房、經(jīng)濟適用房等住房保障政策還沒有覆蓋到農(nóng)民工，更沒有覆蓋到全體進城農(nóng)民，而且在城市拆遷過程中也沒有考慮到進城農(nóng)民的居住穩(wěn)定問題，使得他們在城市拆遷和重建中經(jīng)常受到驅(qū)趕。所有這些，都會直接影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

3進城農(nóng)民就業(yè)問題。農(nóng)民工是個差異化很大的群體，有些只是短期在城市里靈活就業(yè)，有些則長期居住在城市里并有相對固定的工作，還有一些則生在城市、長在城市，屬于“新生代”農(nóng)民工。而這些差異化的群體最終能否市民化，關(guān)鍵要看他們在城市里有沒有穩(wěn)定的就業(yè)保障和收入來源。進城農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，只有擁有了穩(wěn)定的就業(yè)或者職業(yè)，才能有穩(wěn)定的收入，才能在城市社會中建立起正常的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻瘛５诂F(xiàn)實中，由于歷史等方面的原因，大多數(shù)農(nóng)民的文化水平不高，城市就業(yè)技能偏低、領(lǐng)域偏窄，這在很大程度上影響和制約了進城農(nóng)民的就業(yè)穩(wěn)定性和收入增長預期?，F(xiàn)有法律雖然將進城農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民作為同等的勞動主體看待，但現(xiàn)實中仍面臨著地方政府、企業(yè)以及其他制度的相應(yīng)制約，同工不同酬、工資拖欠等問題仍普遍存在，進城農(nóng)民工的合法權(quán)益還沒有得到充分保障。正因為如此，才導致了進城農(nóng)民就業(yè)的不穩(wěn)定性和收入的不確定性，使得相當數(shù)量的農(nóng)民工成了流動大軍。

4城鎮(zhèn)承載力問題。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的原因，多年來絕大多數(shù)進城農(nóng)民沒有享受到與城市原戶籍居民同等的權(quán)利，使得許多城市特別是農(nóng)民工較多的城市承載力打了折扣，同時也使一些與城市承載力相關(guān)的問題沒有完全反映出來。但要用政策鼓勵和引導更多的農(nóng)民進城轉(zhuǎn)為市民，就必須把提高城鎮(zhèn)承載力問題提到重要議事日程，如果進城農(nóng)民超過了城鎮(zhèn)的承載能力，特別是超出了城鎮(zhèn)所能提供的就業(yè)極限，一些進城農(nóng)民就會進退兩難。目前，有相當多的城市管理服務(wù)水平不高，交通擁堵問題嚴重，污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率低下，公共服務(wù)供給能力不足，“城中村”和城鄉(xiāng)接合部等外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差等，都是承載力不足的表現(xiàn)，必須著力研究解決。

5農(nóng)民土地權(quán)益問題。新中國成立以來，由于我國的特殊國情，土地始終是農(nóng)民最基本的生活生存保障。如今，盡管許多農(nóng)戶的非農(nóng)收入早已超過了純農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)民社會保障也已經(jīng)實行，但對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地作為其生存保障的功能仍將在很長時期內(nèi)不可能改變。如果農(nóng)民通過放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)而轉(zhuǎn)移進城創(chuàng)業(yè)或者購房居住，對其造成的利益損失是永久性的。由此，在現(xiàn)有保障水平還較低的情況下，要想讓更多的進城農(nóng)民主動放棄土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)，這并不太現(xiàn)實。這也是許多農(nóng)民工長期游離于城市與農(nóng)村的一個重要因素。而且征收農(nóng)民土地和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題明顯增多，一方面隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)郊區(qū)土地將被大量征用，必然涉及到被征地農(nóng)民的經(jīng)濟補償和房屋安置、就業(yè)等系列問題;另一方面隨著大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城，其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)，亟須建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，完善保護農(nóng)民土地權(quán)益的體制機制。如果這些問題解決不好，勢必影響和制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。

有序推進農(nóng)業(yè)

轉(zhuǎn)移人口市民化的舉措

1要把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城鎮(zhèn)，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。當前，各級政府都應(yīng)從經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的歷史角度，進一步細化不同類型城鎮(zhèn)落戶的條件和政策，加快弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的功能，盡快掃清制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度障礙，實行以居住地為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度或居住證制度。與此同時，要盡快剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉(xiāng)差別權(quán)益，讓落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正享受與城市戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)和權(quán)益保護。一是完善公共就業(yè)服務(wù)體系，加強職業(yè)教育和技能培訓，提升進城農(nóng)民的就業(yè)能力，確?；揪蜆I(yè)服務(wù)均等化。二是堅持教育優(yōu)先發(fā)展原則，加大基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源配置均等化。三是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生制度，完善城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。四是提高進城農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的比重，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社保體系，完善城鄉(xiāng)社會保險制度之間的政策銜接，實現(xiàn)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。五是完善進城農(nóng)民社會參與機制，推進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，積極引導農(nóng)民工參加黨組織、工會和社團組織，引導進城農(nóng)民有序參政議政和參與社會管理。

2加快推進城鎮(zhèn)住房保障體系建設(shè)，努力保證進城農(nóng)民居住有其房。要讓更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城，就必須從根本上解決和改善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住條件問題，保證居住有其房。一是加快促進農(nóng)村住房市場的培育和發(fā)展，通過深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財富，使轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民能夠?qū)⑥r(nóng)村財富轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，減輕他們市民化后的購房負擔。二是加快建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)模式，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件，確保把有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)工作一定年限的農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)住房保障體系，讓他們在最短時間內(nèi)能夠購買得起住房或租住較舒適的房子。三是不斷提高農(nóng)民工的薪資水平，增強他們在城鎮(zhèn)購租住房的經(jīng)濟實力。四是積極探索建立符合農(nóng)民工實際需求的住房公積金制度，為進城落戶農(nóng)民工提供最基本的住房安全條件。

3全面提高城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障水平，使具有勞動能力者能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。新型城鎮(zhèn)化首先是就業(yè)的城鎮(zhèn)化，沒有就業(yè)保障的城鎮(zhèn)化，不僅不能持續(xù)，而且還可能帶來社會問題。因此，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須突出就業(yè)導向，牢牢把握和堅持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本、生計為先的基本原則，以城鎮(zhèn)集聚的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和提供的就業(yè)崗位來決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。一是地方政府應(yīng)結(jié)合實際制定出臺經(jīng)濟發(fā)展激勵政策，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，不斷增加城鎮(zhèn)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等就業(yè)崗位，保證進城農(nóng)民市民化后能夠?qū)崿F(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。二是通過加強職業(yè)教育和技能培訓、開展勞動性培訓和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓等方式，進一步提升進城農(nóng)民的自身素質(zhì)，提高在城鎮(zhèn)的就業(yè)競爭力和就業(yè)質(zhì)量。同時，應(yīng)加大幫扶力度，鼓勵扶持進城農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。三是充分發(fā)揮政府公共財政的作用，積極為進城農(nóng)民中的就業(yè)困難群體購買公益性就業(yè)崗位，確保這些困難群體家庭能夠有人就業(yè)，有基本穩(wěn)定的生活經(jīng)濟來源。四是盡快把進城農(nóng)民納入所落戶城鎮(zhèn)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，建立與所在城鎮(zhèn)原戶籍居民統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，共享公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。五是加快建設(shè)小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移的重要載體。要建立“政府主導、社會參與、市場化運作”的多元化投入機制，加快推進工業(yè)園區(qū)、服務(wù)業(yè)園區(qū)建設(shè)，增強小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口聚集度，夯實小城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ);加大對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，進一步激活小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力，切實解決好農(nóng)業(yè)人口就地向小城鎮(zhèn)聚集的基本條件。

4進一步提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會承載力，不斷增強對人口集聚和服務(wù)的支撐能力。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要城鎮(zhèn)有可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐和強有力的財政支持。一是調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級，努力改善營商環(huán)境，增強經(jīng)濟發(fā)展活力，提高社會經(jīng)濟總量，不斷增強城鎮(zhèn)財政支撐能力。二是抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐。一方面要大力發(fā)展高端工業(yè)、生態(tài)工業(yè)，加快提高工業(yè)創(chuàng)新水平，不斷提高就業(yè)保障能力;另一方面要整合提升服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展旅游、物流、文化等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷擴大城鎮(zhèn)就業(yè)容量。三是加強市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強對人口集聚和服務(wù)的支撐能力。尤其要根據(jù)城鎮(zhèn)人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌建設(shè)學校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、體育場所等公共服務(wù)設(shè)施，完善基本公共服務(wù)體系，積極推進基本公共服務(wù)由主要對城鎮(zhèn)原戶籍人口提供向?qū)λ谐Ｗ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)民工享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題，提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力。四是全面落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的各項社會保障措施。盡快建立健全覆蓋進城農(nóng)民的社會保障體系，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)全覆蓋，使他們真正享有“屬地福利”待遇，盡快融入城鎮(zhèn)體制和城鎮(zhèn)生活。五是建立地方政府財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的保障機制。加快改革財政管理體制，加大國家財政資金轉(zhuǎn)移力度，保障基層政府能夠履行基本的行政管理職能和服務(wù)職能，特別是要在建立基本公共服務(wù)體系方面能夠有足夠的財力保障。六是創(chuàng)新城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護制度。基于提高資源環(huán)境承載力，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高資源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放強度，減少主要污染物排放總量，推動城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾集中處置，不斷擴大森林、濕地、綠地、公園等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，積極建設(shè)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，進一步增強抵御和防范自然災(zāi)害的能力，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境。

5建立完善農(nóng)民土地利益保障機制，依法保護好進城農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。城鎮(zhèn)化的本意不僅在于實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷徙，提高城鎮(zhèn)居民的生活水平和質(zhì)量，而且在于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)一體化，使經(jīng)濟發(fā)展成果公平地惠及更多的城鄉(xiāng)居民。一是加快推進農(nóng)村土地制度改革。在進一步明確農(nóng)民土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股的土地使用權(quán)能，并通過與國有土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、使用相一致的方式，推動農(nóng)民土地和農(nóng)村集體土地無障礙地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場流轉(zhuǎn)。二是改革完善農(nóng)村宅基地制度。在法律層面賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的同時，應(yīng)盡快賦予農(nóng)民宅基地“收益權(quán)”，使農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)與一般用益物權(quán)相同步。在試點的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，讓進城農(nóng)民擁有的宅基地用益物權(quán)資產(chǎn)化。三是加快推進征地制度改革。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，積極探索“城中村”、城郊村土地轉(zhuǎn)換用途后的增值收益分配模式，加快建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)股份化與經(jīng)營專業(yè)化模式;建立土地征收聽證制度，為利益相關(guān)方搭建表達利益訴求和互相博弈的平臺，尤其要賦予被征地農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)和談判權(quán)、話語權(quán);大幅度提高征收農(nóng)民土地的補償標準，不管是公益性用途還是非公益性用途，只要是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，相關(guān)補償都應(yīng)與該土地當時當?shù)氐纳虡I(yè)價值相符。四是探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地退出流轉(zhuǎn)機制。適應(yīng)農(nóng)民進城落戶和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，充分尊重進城農(nóng)民意愿，既可以將土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)折價入股、帶股進城，也可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)實行依法流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓，從根本上消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后的后顧之憂。五是建立健全失地農(nóng)民保障制度。創(chuàng)新農(nóng)村土地征用后的“功能性替代”機制，將那些完全失地或部分隱性失地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、最低生活保障體系和社會救助體系，確保農(nóng)民失去土地而不失去其生存和發(fā)展能力，真正讓失地農(nóng)民當期有保障、未來可持續(xù)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

作者單位：中共青州市委黨校

責任編輯：雙艷珍