中國視角下世界海洋秩序變遷與海洋權(quán)益維護(hù)

祝太文

[摘 要]中國的視角下，世界海洋秩序經(jīng)歷了兩大階段四個(gè)時(shí)期。中國海洋權(quán)益當(dāng)前面臨種種挑戰(zhàn)，需要從推動海洋秩序加快演進(jìn)、海洋軍事力量的建設(shè)、海洋制度建設(shè)、海洋權(quán)益主張宣傳、海洋開發(fā)合作等方面堅(jiān)決而策略性地對海洋權(quán)益加以維護(hù)。

[關(guān)鍵詞]海洋權(quán)益；華夷秩序；條約秩序；策略

[中圖分類號]D61 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）07 — 0046 — 03

海洋秩序是指國際社會普遍接受的國家間海洋關(guān)系準(zhǔn)則和行為規(guī)范，以及由此形成的海洋權(quán)益結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。海洋秩序是世界秩序的一部分，也是一個(gè)歷史范疇，在一定歷史時(shí)期產(chǎn)生，并隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展而不斷變化與發(fā)展。不同歷史時(shí)期所形成的海洋秩序，都有其相應(yīng)的海洋權(quán)益分配原則和制度，決定著一個(gè)國家在海洋事務(wù)活動中所享有的權(quán)利和利益，各國各個(gè)歷史時(shí)期所能享有的海洋權(quán)益也是一個(gè)動態(tài)的范疇。了解中國的海洋權(quán)益及其變化與發(fā)展，需要了解世界海洋秩序的發(fā)展與演變，尤其是需要了解以中國為視角的海洋秩序的變遷，以便依循海洋秩序變遷的規(guī)律尋找維護(hù)海洋權(quán)益的方法與途徑。

一、世界海洋華夷秩序時(shí)期

自商周直至1840年的漫長歷史時(shí)期，我國政治乃至思想文化諸方面無不浸潤著“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的觀念，在朝維護(hù)著“君君臣臣”的政治、道德、社會倫理關(guān)系，對外則維持以華夏為中心的“中心——邊緣”輻射關(guān)系，中華文明作為世界文明的正朔，所有的夷狄國家對中國的關(guān)系，均應(yīng)該是以臣事君的關(guān)系。所以在古代的華夷秩序時(shí)期，中國與周邊國家很少有真正意義上的此疆彼界，只要中國行政管轄所能及即為中國疆域?！?]在海洋上情況也同樣如此，故也無所謂海洋權(quán)益，只要當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力條件下能有的權(quán)益，中國盡行享有，也可以說是當(dāng)時(shí)沒有海洋權(quán)益觀念，但盡享全部海洋權(quán)益。當(dāng)然，華夷秩序主要體現(xiàn)在東亞的秩序上，放眼全球，世界秩序中的海洋秩序在15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)后，即明中葉以后已有一定變化。故華夷秩序下的海洋秩序，以15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)為界又可分為前后兩個(gè)階段。

（一）15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)以前

至地理大發(fā)現(xiàn)前夕，歐洲人還在地中海打轉(zhuǎn)時(shí)，中國早就越出了東亞海域，控制了亞洲海洋。由于古代中華文明遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)，利用海洋的能力也遠(yuǎn)高于其他國家，東晉法顯印度取經(jīng)后航海歸國，隋唐以后航海走向全面繁榮，南宋時(shí)中國的海上商隊(duì)全面控制了東海，元代海上更是遠(yuǎn)航至波斯灣等地而全面控制了南海直至南洋，明代永樂年間鄭和七下西洋，中國在南洋建立的和平友好、安定有序的東南亞海洋秩序，古代中國主導(dǎo)亞洲海洋秩序的能力達(dá)到了頂峰。

（二）15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)至1840年

15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)之后，圍繞海洋控制權(quán)的競爭首先出現(xiàn)在葡萄牙與西班牙之間，兩國于1494年簽訂《托德西利亞條約》、1529年訂立《隆拉戈薩條約》，瓜分全球海洋。17、18世紀(jì)新興的荷蘭、英國等強(qiáng)國，起而反對兩國的海洋控制，并以實(shí)力為后盾挑戰(zhàn)兩國的海洋霸權(quán)，展開海洋控制權(quán)的爭奪。并形成國際海洋控制與反控制的觀點(diǎn)論戰(zhàn)，論戰(zhàn)逐漸形成海洋的公海、領(lǐng)海觀念。1794年，獨(dú)立未久的美國第一個(gè)正式公布3海里領(lǐng)海寬度，隨之法國、荷蘭等也先后仿效。在西方進(jìn)行激烈的海洋控制爭奪爭論過程中，中國海洋政策卻從開放轉(zhuǎn)向閉關(guān)鎖國，勉強(qiáng)維系在東亞的華夷秩序，而葡萄牙、荷蘭、英國等海洋霸權(quán)國家則先后從南方海上漸及中國，開始逐步侵蝕中國的海洋權(quán)益。

二、世界海洋條約秩序時(shí)期

歐洲海洋條約秩序由葡西兩國自15世紀(jì)末開創(chuàng)，中國直至19世紀(jì)中期才由列強(qiáng)裹挾進(jìn)條約秩序中來。1840年英國發(fā)動鴉片戰(zhàn)爭，英艦用大炮炸開中國封閉的國門。其結(jié)果是造成中國視角世界秩序的“千年局變”，也造成海洋秩序的局變。華夷秩序領(lǐng)袖中國自此被強(qiáng)行納入西方主導(dǎo)的條約秩序之中，西方列強(qiáng)制定的方便其掠奪海洋資源、建立海上霸權(quán)的海洋制度也即強(qiáng)置于中國之身，極大地侵害了中國傳統(tǒng)的海洋權(quán)益。所以海洋條約秩序，本質(zhì)上是由某個(gè)或多個(gè)強(qiáng)國所塑造與引領(lǐng)，在實(shí)踐過程中不可能自動照顧每個(gè)締約國的海洋權(quán)益。世界海洋秩序在二戰(zhàn)后有所調(diào)整，尤其是20世紀(jì)50年代后產(chǎn)生了數(shù)個(gè)海洋公約，促使了世界海洋秩序進(jìn)入一個(gè)新的階段。

（一）中國近代階段

19世紀(jì)，領(lǐng)海制度已經(jīng)成為西方公認(rèn)的習(xí)慣法。然而鴉片戰(zhàn)爭后，列強(qiáng)憑借堅(jiān)船利炮橫行于中國海域，毫不尊重他們自己強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)海制度。列強(qiáng)在鴉片戰(zhàn)爭至新中國建立的百年時(shí)間里，先后從海上入侵中國達(dá)數(shù)百次，其中規(guī)模大的有幾十次，入侵中國的船只多達(dá)幾千艘，嚴(yán)重地侵害了中國的海洋權(quán)益。列強(qiáng)以武力脅迫清政府簽下系列不平等條約，大肆侵占中國的海洋權(quán)益，如英國割占香港、葡萄牙強(qiáng)據(jù)澳門，中國隨之喪失該地周邊海域的海洋權(quán)益；而對中國海洋權(quán)益損害最大的要數(shù)日俄兩國，俄國以武力恐嚇得以割占黑龍江以東以北、烏蘇里江以東，包括庫頁島在內(nèi)的大片陸地領(lǐng)土，奪取中國東北東部海域、封閉中國東出日本海之海口，還派艦船闖進(jìn)中國內(nèi)海渤海灣強(qiáng)租旅順港；日本則先侵占琉球，繼則通過戰(zhàn)爭割取中國臺灣及其附屬島嶼，相應(yīng)的海洋權(quán)益也盡歸日本侵略者之手。民國時(shí)期，民國政府依據(jù)領(lǐng)海習(xí)慣法，于1930年正式宣布中國領(lǐng)海范圍為3海里，于次年頒布《領(lǐng)海范圍定為3海里令》，其中還規(guī)定緝私范圍寬為12海里，俱以低潮線起算。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國發(fā)布《杜魯門公告》宣布“在公海下面，但與美國海岸毗鄰的大陸架的底土和海床的自然資源，歸美國管轄和控制?！彪S之，其他國家紛紛效仿，有的還要求享有更多的海洋權(quán)益。民國政府也建立起自己主張的領(lǐng)海和毗連區(qū)相關(guān)制度。但民國政府維護(hù)海洋權(quán)益的努力，遭到法國等的忽視，法國還編造故事謀奪中國南沙群島和西沙群島，也由此埋下南海島爭的一個(gè)禍根。

（二）中國現(xiàn)代階段

20世紀(jì)50年代以前，戰(zhàn)爭是海洋權(quán)益調(diào)節(jié)的主要手段，19、20世紀(jì)之交，西方海洋大國主導(dǎo)簽署過數(shù)個(gè)關(guān)于海戰(zhàn)的公約，但沒有根本改變海洋秩序由戰(zhàn)爭構(gòu)造的本質(zhì)，所調(diào)節(jié)的也多限于少數(shù)爭奪海洋的大國之間權(quán)益，海洋秩序的規(guī)則沒有大的改進(jìn)?！?]1958年，海洋大國主導(dǎo)聚集四十多個(gè)國家在日內(nèi)瓦召開第一次聯(lián)合國海洋法會議，前后通過《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》、《公海公約》、《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》、《大陸架公約》四部對海洋秩序具有重大影響的國際公約。過去主要以戰(zhàn)爭手段建立海洋秩序所形成的許多所謂的國際慣例，也由此經(jīng)由公約的形式成為國際社會普遍應(yīng)遵循的行為規(guī)范，調(diào)節(jié)世界海洋關(guān)系的規(guī)則與制度開始轉(zhuǎn)向多數(shù)國家共享性的規(guī)范，并開始走向“法律化”。世界海洋秩序自此進(jìn)入公約秩序階段，海洋秩序規(guī)范更加注重經(jīng)濟(jì)活動。然而新中國在聯(lián)合國的合法席位長期被敗退臺灣的民國政府所占據(jù)，又受到以美國為首的西方國家戰(zhàn)略包圍、戰(zhàn)爭威脅，致使新中國長期不能參與戰(zhàn)后海洋秩序的重建，而中國的海洋鄰國則借機(jī)開始依據(jù)公約搶占中國島嶼、瓜分中國海域。1971年新中國在聯(lián)合國合法席位恢復(fù)后，便開始積極參與相關(guān)的國際海洋問題會議，開始部分地參與國家海洋秩序行動規(guī)則的構(gòu)建。

20世紀(jì)七八十年代，隨著世界人口的增長、陸地資源的日見枯竭、發(fā)展中國家的崛起、新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)等，促使人們把眼光日益投向海洋，而舊的海洋秩序也已顯見不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要，制定更加合理符合更多數(shù)國家利益要求的海洋公約已成為新的時(shí)代要求。經(jīng)過160多個(gè)國家和地區(qū)的艱辛談判，廣大發(fā)展國家與海洋大國的相互妥協(xié)，最終于1982年12月形成了更為合理的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱公約）。盡管該公約仍采納了部分傳統(tǒng)海洋秩序原則和制度，存在著許多缺陷，如準(zhǔn)確的此疆彼界劃分、相關(guān)國家片面運(yùn)用《公約》12海里領(lǐng)海、24海里毗連區(qū)、200海里經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)、350海里大陸架的劃分規(guī)則，就給中國維護(hù)傳統(tǒng)海洋權(quán)益造成了許多不利或困擾，但該公約終究把海洋秩序推向了一個(gè)更新的發(fā)展階段，海洋秩序不再僅強(qiáng)調(diào)和維護(hù)海洋大國權(quán)益為主。新公約把海洋分為：領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、國際航行海峽、群島水域，公海、國際海底區(qū)域等八個(gè)不同區(qū)域，規(guī)定各國在相應(yīng)區(qū)域所享有的海洋權(quán)益，是迄今為止調(diào)節(jié)海洋關(guān)系最全面、最系統(tǒng)、最完整的國際海洋法。

1994年11月16日《公約》正式生效，中國也于1996年5月正式批準(zhǔn)《公約》；同年，中國還制定《中國21世紀(jì)海洋議程》，把維護(hù)海洋權(quán)益作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。2012年7月設(shè)立三沙市管理西沙、中沙、南沙三個(gè)群島及其海域，11月中共十八大報(bào)告首提建設(shè)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略；2013年中國國務(wù)院重組國家海洋局，以中國海警局的名義開展海上維權(quán)執(zhí)法；宣示了中國堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益的決心。但中國在目前海洋公約秩序中利用公約維護(hù)海洋權(quán)益，卻又面臨著諸多新的問題、新的挑戰(zhàn)。

三、在海洋公約秩序下維護(hù)海洋權(quán)益

《公約》的簽署與生效，是世界各國在海洋權(quán)益重新全面分配上相互妥協(xié)的成果，確立了一個(gè)新的國際海洋秩序。但《公約》基本原則多源自海洋強(qiáng)國通過戰(zhàn)爭所確立規(guī)則。而且《公約》本身存在的諸如明晰性、具體性、強(qiáng)制性等方面的不足，《公約》的維護(hù)及其有效性很不充分，致使《公約》本身理論性遠(yuǎn)高于實(shí)用性，國際間某國海洋權(quán)益被他國侵犯時(shí)更多的還是靠本國的自我救助。加之世界各國多注重本國所享有的海洋權(quán)益，往往依據(jù)是否有利于自己對《公約》條文或用語進(jìn)行取舍或作出自己的解釋，甚至某些國家因《公約》有條款不利于己而至今不愿意加入或批準(zhǔn)，或單邊立法或簽署小條約尋求利己的海洋權(quán)益，有些國家還利用《公約》規(guī)則的模糊性隨意擴(kuò)大自己可享有的權(quán)益等?！豆s》在解決舊有的問題同時(shí)，又不斷產(chǎn)生出許多新的問題、新的矛盾。因此中國在當(dāng)前海洋公約秩序中，在海洋權(quán)益維護(hù)面臨著島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪、安全受到威脅等種種挑戰(zhàn)面前，中國應(yīng)從多角度去維護(hù)自身的海洋權(quán)益。

（一）推動海洋秩序加快演進(jìn)

在海洋華夷秩序時(shí)代，人類開發(fā)、運(yùn)用海洋主要是航行、魚鹽等事業(yè)，海洋權(quán)益內(nèi)容簡單，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力條件下海洋資源用之不竭，亞洲各國的海洋權(quán)益主要通過強(qiáng)大的中國文明調(diào)節(jié)。15世紀(jì)，隨著歐洲社會生產(chǎn)力進(jìn)步，海洋權(quán)益的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大，海洋在資源、貿(mào)易、軍事上意義也日益重要，西方各國由此展開海洋控制權(quán)的爭奪，此時(shí)海洋權(quán)益的分配主要通過戰(zhàn)爭決定，并通過條約的形式予以相互承認(rèn)與遵循，海洋秩序由此進(jìn)入條約時(shí)代。而中國在鴉片戰(zhàn)爭后也被卷進(jìn)了這個(gè)秩序，但中國軍事實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后西方列強(qiáng)，所應(yīng)享有的海洋權(quán)益也就根本得不到保障。二戰(zhàn)之后，科技進(jìn)一步發(fā)展，人類開發(fā)利用海洋的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，隨著發(fā)展中國家的發(fā)展壯大，要求享有更多的海洋權(quán)益，海洋強(qiáng)國被迫與發(fā)展中國家妥協(xié)，以公約的形式共同簽訂新的調(diào)節(jié)海洋權(quán)益規(guī)則，海洋秩序進(jìn)入公約時(shí)代。從海洋秩序的階段演進(jìn)過程來看，生產(chǎn)力發(fā)展對海洋秩序演進(jìn)具有決定性的推動作用。由此，中國應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展科技，尤其是海洋科技，促進(jìn)人類開發(fā)利用海洋的能力進(jìn)一步提高，推動海洋秩序加快有利于中國的演進(jìn)。中國在增強(qiáng)科技實(shí)力過程中，應(yīng)該有計(jì)劃地逐步占領(lǐng)科技領(lǐng)域的制高點(diǎn)，以便在海洋秩序進(jìn)一步演進(jìn)中占據(jù)有利位置，最大程度地維護(hù)中國的海洋權(quán)益。

（二）重視海洋軍事力量的建設(shè)

海洋一般條約秩序下，無論是葡西瓜分世界海洋、荷蘭的自由說、英國的閉海論，還是后來的領(lǐng)海、公海原則，海洋權(quán)益支配的格局每一次變化，都是實(shí)力處于優(yōu)勢的國家主動提出，以實(shí)現(xiàn)本國權(quán)益最大化而限制他國權(quán)益所導(dǎo)致。而每一次海洋權(quán)益分配調(diào)整最重要的手段就是戰(zhàn)爭，以軍事實(shí)力決定權(quán)益的再分配，并以條約的形式把權(quán)益分配規(guī)則確定下來。海洋秩序進(jìn)到公約秩序時(shí)代，調(diào)節(jié)的手段主要轉(zhuǎn)向了法律，但公約是發(fā)展中國家與海洋強(qiáng)國妥協(xié)的產(chǎn)物，其中許多原則源自保證海洋強(qiáng)國最大利益的一般條約所形成習(xí)慣法內(nèi)容，所以海洋權(quán)益的調(diào)整仍脫離不了軍事實(shí)力的左右。海洋權(quán)益從來都不是讓出的，而是需要用綜合實(shí)力尤其是軍事實(shí)力來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的?！?]因此，中國應(yīng)該大力發(fā)展海上軍事力量，可以借鑒英美等海洋強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)，加大海洋軍事力量建設(shè)的投入，不斷提高海洋軍事力量科技水平，并加快已有海洋力量的整合，使海洋軍事力量不僅是一種威懾，也是一種維護(hù)海洋權(quán)益中拉得出、打得贏的力量。

（三）積極推進(jìn)海洋制度建設(shè)

自中國被西方卷進(jìn)海洋條約秩序中，世界海洋規(guī)則制度的制定，中國基本被排除在外，世界海洋權(quán)益的分配任由海洋強(qiáng)國左右，即至今的海洋制度和機(jī)制實(shí)際上始終由大國所控制。〔4] 20世紀(jì)七八十年代，中國才有機(jī)會開始有限參與世界海洋秩序規(guī)則的構(gòu)建，但中國當(dāng)時(shí)海洋開發(fā)利用的技術(shù)遠(yuǎn)落后海洋強(qiáng)國，國內(nèi)海洋立法、執(zhí)法、管理還很不完善。中國經(jīng)過三十多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，科技發(fā)展水平也大幅提升，開發(fā)利用海洋的能力大有提高。中共十八大也提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略，中國有必要積極參與世界海洋秩序規(guī)則的制定，在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)今世界，各國相互依存，社會秩序條約化，中國要生存發(fā)展離不開世界，當(dāng)然也就離不開當(dāng)今的條約秩序。故中國在承認(rèn)這個(gè)秩序的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加積極地參與海洋權(quán)益調(diào)節(jié)規(guī)則的構(gòu)建，努力推動海洋秩序朝有利于中國保護(hù)海洋權(quán)益的方向發(fā)展。同時(shí)，借鑒海洋強(qiáng)國成功的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善國內(nèi)海洋立法，規(guī)范執(zhí)法，為維護(hù)海洋權(quán)益提供法律支持；〔5]制定合理的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)暮Ｑ箝_發(fā)利用規(guī)劃，并適時(shí)地調(diào)整不合時(shí)宜的成分，實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃、有步驟地開發(fā)利用海洋資源。

（四）大力宣傳中國的海洋權(quán)益主張

在海洋華夷秩序時(shí)代，中國力量世界超群，但中國所構(gòu)建的亞洲海洋秩序，沒有損害、限制他國的發(fā)展，更沒有危害他國安全和稱霸世界的企圖。中國被納入海洋條約秩序后，在海洋強(qiáng)國控制的海洋話語語境下，中國沒有機(jī)會提出自己的海洋權(quán)益主張，直至新中國才有限參與國際海洋秩序的規(guī)劃，中國提出的海洋權(quán)益主張仍不為世界部分國家所認(rèn)同?！?]中國應(yīng)加大宣傳力度，讓世界上有正義感的人們了解到中國主張的歷史、法理等依據(jù)。并傳達(dá)出中國在海洋問題上追求公正、合理，主張通過協(xié)商友好解決爭端，當(dāng)然在不損害他國利益同時(shí)也絕不犧牲本國的核心利益，爭取的是雙贏局面。在海洋華夷秩序時(shí)代，中國政府長期忽視海洋，甚至禁海、遷界，抑制海上中外交流，從而嚴(yán)重地制約了中國開發(fā)利用海洋的能力發(fā)展，造成中國人海洋意識的長期淡薄。由此，中國國內(nèi)還需加強(qiáng)海洋知識的宣傳教育，促使人們了解海洋在國家發(fā)展中的重要作用和地位，提高整個(gè)民族的海洋意識，培養(yǎng)科學(xué)的海洋觀念。同時(shí)大力培養(yǎng)海洋科技人才，推進(jìn)海洋開發(fā)利用力度，讓人們切實(shí)感受到海洋利益。

（五）促進(jìn)國際間海洋開發(fā)合作

海洋強(qiáng)國主導(dǎo)構(gòu)建的海洋秩序存在幾個(gè)世紀(jì)，中國被納入這個(gè)秩序也有一個(gè)半世紀(jì)，目前的公約秩序中國沒有強(qiáng)大到可以馬上改變它，而且當(dāng)今世界和平發(fā)展是主流，維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是中國各項(xiàng)工作的中心，只有有了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才有發(fā)展科技、壯大海洋軍事力量、國家安定團(tuán)結(jié)的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。所以在和平五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)該與世界所有國家發(fā)展友好關(guān)系，尤其是搞好與海洋強(qiáng)國的合作關(guān)系，并努力使相互的合作制度化，減少因某國領(lǐng)導(dǎo)人的更換、主張的不同而損害合作的關(guān)系。同時(shí)盡力與爭議國溝通，按照“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”的原則，努力爭取解決爭端又不損害和平穩(wěn)定發(fā)展的周邊環(huán)境。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕