樓晶
摘要:我國城市化發(fā)展進程中,大量的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理,一直引發(fā)許多社會矛盾,農(nóng)民利益未能得到有效而充分的保障。本文通過對浙江省農(nóng)村、政府相關(guān)部門、土地使用者的實地調(diào)研,了解農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,以及土地增值收益分配中存在的問題或矛盾。根據(jù)土地經(jīng)濟學理論、產(chǎn)權(quán)理論等,對農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)中存在的一些主要矛盾,特別是各方利益主體之間在收益分配方面的矛盾進行梳理和分析。同時,借鑒國內(nèi)外研究成果及實踐經(jīng)驗,并結(jié)合級差地租理論、收益分配理論等,對現(xiàn)行的土地增值收益分配機制進行剖析。結(jié)合黨的十八大三中全會的精神,以及我國(特別是浙江?。┏青l(xiāng)建設(shè)的實際情況,提出有針對性的改革措施。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體用地;土地流轉(zhuǎn);增值收益分配;機制研究;浙江省
第一章 緒論
1.1 研究背景
目前,我國城市化正處于關(guān)鍵發(fā)展階段,這意味著我國的城市范圍,規(guī)模將持續(xù)擴大,同時將來大量的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理且農(nóng)民失地保障不足的問題,引發(fā)了許多社會矛盾,損害了農(nóng)民的利益。十八大報告中提出,“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程,共同分享現(xiàn)代化成果,促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?!边@為我國征地制度改革提出了目標要求和方向。
1.2 國內(nèi)外研究動態(tài)和評述
1.2.1 國內(nèi)研究動態(tài)
隨著我國工業(yè)化和城市化發(fā)生發(fā)展進程的加快,農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模急劇增大,在建設(shè)用地擴張和經(jīng)濟利益的共同驅(qū)動下,城市不斷向農(nóng)村擴張,農(nóng)地非農(nóng)化問題已成為當今社會的一個焦點問題上。由此而引發(fā)了諸如土地征值收益分配,失地農(nóng)民補償標準等一系列問題,通過對以往文獻地梳理,現(xiàn)將近年來有關(guān)農(nóng)地非農(nóng)化和土地增值收益分配等相關(guān)問題的討論做一研究綜述。
1.2.2 國外研究動態(tài)
因為各國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和社會制度各有差異,所以土地制度也相異,在征地制度以及土地補償制度等方面也各有相同,盡管如此,國際上征地制度實施與相關(guān)研究的趨勢可以歸納為公共利益界定,征地補償、征地制度和政策三個方面。
1.3 研究方法
本文綜合采用文獻研究法、理論分析定性分析法和系統(tǒng)思維法、案例分析以等多種方法進行研究。
1、文獻研究法。通過文獻的收集,對以前學者有關(guān)土地增值收益分配機制的研究進行分配,總結(jié)集體土地增值收益分配研究的現(xiàn)狀,并為探索新的集體土地增值收益分配提供經(jīng)驗依據(jù)。
2、理論分析方法
在梳理以往研究文獻的基礎(chǔ)上,以地租理論,收入分配理論,土地產(chǎn)權(quán)理論等為基礎(chǔ),構(gòu)建農(nóng)村土地征值收益分配機制的分析框架,并以此為基礎(chǔ),研究了農(nóng)村土地征值收益分配的主體行為,揭示了現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地征值收益分配的格局,判明農(nóng)村土地征值收益分配存在的問題的制度根源。
3、定性分析和系統(tǒng)思維方法。本文首先對集體用地合理流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配機制現(xiàn)狀和存在的問題進行歸納總結(jié),再以浙江東陽市、溫州市為例,對新的集體土地增值收益分配機制做深入剖析。
第二章 調(diào)查內(nèi)容與對象
2.1 調(diào)查內(nèi)容
針對大量農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地,土地增值收益分配的不合理,農(nóng)民失地又失業(yè),保障不足等引發(fā)諸多社會矛盾,損害了農(nóng)民的利益,而失地農(nóng)民社會保障政策法規(guī)不健全、不配套,導致失地農(nóng)民邊緣化的現(xiàn)況,以問卷調(diào)查的方式,展開了農(nóng)村集體用地合理流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配機制研究的調(diào)研,問卷涉及四個方面的內(nèi)容:一是個人及家庭基本情況;二是征地及補償情況;三是征地前后的生活水平;四是對增值收益的看法。
2.2 調(diào)查對象
本次調(diào)查在浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)楊樹塘下村、雙白村,溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)金中村、李家垟村對失地農(nóng)民進行隨機取樣,抽取各1000人作為本次研究對象。調(diào)查人員通過對各失地農(nóng)民進行現(xiàn)場調(diào)查,以現(xiàn)場問卷調(diào)查的方法,結(jié)合抽樣與訪談結(jié)合,確保調(diào)研的真實可靠,發(fā)放問卷東陽市2000份,溫州市2000份,當場收回,共計發(fā)放問卷4000份,當場收回,回收率100%。
第三章 研究結(jié)果與分析
3.1征地及補償情況
本次調(diào)研中東陽市土地征用被國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用的占5.38%;被經(jīng)濟適用房、市政公用設(shè)施等城市公共用地征用的占8.08%;被工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營性用地征用的占0.49%;被學校、企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地征用的占31.65,溫州市調(diào)查的2個村土地征用被國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用、學校、企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地征用占比最大分別為15.2%、12.95%,被調(diào)查失地農(nóng)民中被征用的土地占原來土地總面積的比例情況。(見表1)
表2中農(nóng)民對政府落實的補償情況為較不滿意,普遍認為只得到很少一部分,據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學教授蔡繼明分析,目前被征用土地收益的分配格局大致是:地方政府占20%-30%;企業(yè)占40%-50%;村組織占25%-30%;農(nóng)民僅占5%-10%。地方政府、企業(yè)和村組織占據(jù)了土地收益的絕大部分,而為數(shù)眾多的農(nóng)民所占份額微不足道。有708人認為失地后根本沒有得到任何好處。
本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民土地被征用后政府提供一次性貨幣補償較多,但是農(nóng)民滿意度差,與失地農(nóng)民的期盼差距很大,貨幣安置雖能解決失地農(nóng)民暫時的生活困難,卻難以解決他們的長遠生計,農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保障,在失地補償過程中,存在的問題主要有失地農(nóng)民沒有商議價的參與權(quán),沒有話語權(quán),征地價格都是政府和被征地者說了算,征求意見也是形式上認為最突出的問題有農(nóng)民既是失地又失權(quán)益的利益,所有權(quán)的轉(zhuǎn)移角度來看,征地雖然帶來行政強制力的色彩,但實質(zhì)是一種土地所有權(quán)交易行為,社會問題屢見不鮮。
3.2 征地前后的生活水平
本次調(diào)研中東陽市、溫州市失地農(nóng)民普遍認為失地前后的生活沒有多大改變,失地農(nóng)民基本上是靠種植農(nóng)作為生,失地后很多農(nóng)民既失地又失業(yè),給生活帶來困難,雖然有一部分失地農(nóng)民到企業(yè)上班,但低工資低收入沒能滿足他們的生活,改變不了生活水平。研究數(shù)據(jù)來看,農(nóng)民目前失地前、失地后收入水平(見表4)。
兩市失地前、失地后年收入水平有所變化,失地前有2577人的年收入在10000元以下,失地前從事農(nóng)林漁業(yè)的人有2577人,失地后從事農(nóng)林漁業(yè)的人有957人,有1620人失地后從事了其它職業(yè),收入從10000以下轉(zhuǎn)變?yōu)?0000-30000元,收入30000-50000元的增加了301人,農(nóng)民收入有了一定的改觀。家庭收入來源失地前主要由種植農(nóng)作物、其次是自主經(jīng)營,分別占比18.92%、11.93%,失地后家庭收入來源主要自主經(jīng)營和企業(yè)上班所得。
3.3對增值收益的看法
本次調(diào)研失地農(nóng)民普遍認為,他們應分享土地增值收益,原因是農(nóng)村集體作為土地公有制代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,因行使受托管理權(quán),相應地擁有一定的土地所有權(quán),農(nóng)民勞作對土地的貢獻大,讓失地農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會福利方面得到應有的保障。土地歸集體所有,農(nóng)民有權(quán)分享,使農(nóng)民的土地權(quán)利得到保障。自20世紀90年代來,因農(nóng)村集體土地征用引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生,其根本原因在于土地征用補償?shù)?,集體和農(nóng)民利益受損。全國35個城市做過實際研究,農(nóng)村集體土地征用中的收益分配,政府所得與集體和農(nóng)民所得之比例為17:1,??谧畹蜑?2:1,北京最高47:1。征地前后的巨大差價,從而產(chǎn)生了土地的增值收益,在各級政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人進行分配,而這三者也成為了相互博弈的主體。然而在整個征地和收益分配過程中,政府整體處于主導地位,而農(nóng)民個人處于被動地位,政府發(fā)放給農(nóng)民的補償費偏低,補償范圍偏窄,其在征地過程中獲得補償費用不到征地成本地價的10%,且到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這里,經(jīng)常被克扣、拖欠和挪用,農(nóng)民很難享受到失地農(nóng)地非農(nóng)化進程和個人產(chǎn)生的土地增值收益。
本次調(diào)研中1260人認為土地增值收益中土地增值收益中農(nóng)民應獲得40%-50%的比例,1159人認為土地增值收益中農(nóng)民應獲得50%以上。
本次調(diào)研409人認為獲得2萬元以下的土地征用補償費才能維持正常生活,1294人認為獲得2-4萬元的土地征用補償費才能維持正常生活,有1407人認為獲得4-6萬元的土地征用補償費才能維持正常生活,620人認為獲得6-8萬元的土地征用補償費才能維持正常生活,104人認為獲得8-10萬元的土地征用補償費才能維持正常生活,有166人認為獲得10萬元以上的土地征用補償費才能維持正常生活。
第四章 政策建議
4.1修改土地評估和補償方法,提高補償標準
建立科學的土地評估制度,土地補償安置的費用應綜合考慮土地資產(chǎn)性質(zhì),土地區(qū)位條件,當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況,國有土地出讓市場價格等因素,從而改變以產(chǎn)值作為補償標準的依據(jù),提高收益分配主體中農(nóng)民的補償標準,根據(jù)失地農(nóng)民需求及實際情況,提高農(nóng)民的補償增值收益標準。
4.2完善補償內(nèi)容,創(chuàng)新補償方式
從本次調(diào)研東陽市、溫州市4個行政村中表明,村民對現(xiàn)在補償標準反映強烈,約束地方王王政府短期行為,必須提高征地補償標準,要求失地農(nóng)民直接參與到土地增值收益的分配,保障農(nóng)民的利益,完善土地征收補償動態(tài)調(diào)節(jié)機制將土地征收補償標準采取被征土地同地同價同標準。創(chuàng)新和完善失地農(nóng)民安置補償辦法,改變以貨幣為主的補償方法,在得到補償?shù)耐瑫r要安排勞動力就業(yè)和提供社會保障,要完善失地農(nóng)民的社會保障制度,讓失地農(nóng)民享有與城市居民同等的國民待遇,建議:一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度,實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民擁有同樣的“市民身分和社會地位;二是為失地農(nóng)民建立起廉價租房制度,最低生活保障,子女就學保障和醫(yī)療,失業(yè)保險和養(yǎng)老等相關(guān)配套制度;三是將土地征收補償標準采取被征土地同地同價標準,讓農(nóng)民充分享受城市化進程中帶來的成果。
4.3杜絕補償款被挪用或截留現(xiàn)象
要讓失地農(nóng)民得到公平合理的補償,阻止地方政府壟斷土地的一級市場,一方面進一步提高征地程序和透明度,讓失地農(nóng)民更多的知情權(quán);另一方面要創(chuàng)造條件提高農(nóng)民對居住安置,就業(yè)培訓,社會保障等關(guān)系其切身利益的重大事項決策過程的參與度。
4.4建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度,提高繳費標準
養(yǎng)老問題歷來是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一,本次調(diào)研東陽市橫店鎮(zhèn)共計失保人員10988人,140個村被征用過土地,根據(jù)近幾年新的政策,大多數(shù)失地農(nóng)民已歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,原失地后參保農(nóng)保領(lǐng)到413元、658元兩檔繳費標準,轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險后領(lǐng)到1100左右保險金,過低的養(yǎng)老金不能確保失地農(nóng)民的生活保障,建立健全失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度尤為重要。(作者單位:浙江工業(yè)大學經(jīng)貿(mào)學院)
注:本文受《浙江省大學生科技創(chuàng)新活動計劃(新苗人才計劃)》資助。
指導老師:魯愛民
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