農(nóng)村建設用地整治潛力評價與對策

于清峰　張昕

摘要：深入推進農(nóng)村建設用地整治對于引領新農(nóng)村建設、耕地紅線保障和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置具有十分重要的意義。該研究以遼寧鞍山為例，采用實地調查與統(tǒng)計分析相結合、定性分析與定量評價相結合的方法，全面評價研究區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力，進而提出做好農(nóng)村建設用地整治的對策建議。

關鍵詞：農(nóng)村建設用地；土地整治；潛力評價；鞍山

中圖分類號：S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）08-284-03

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口非農(nóng)轉移與就業(yè)增多，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)村住房需求不斷增長，在農(nóng)村建設規(guī)劃缺失、嚴格土地管理缺位的情況下，形成了新房建設村外擴張、村內閑置的農(nóng)村空心化現(xiàn)象，一些地方村內空閑用地比重達10%～15%，造成大量優(yōu)質耕地被占用及土地資源的閑置浪費，成為保護耕地資源和保障糧食安全的重要障礙[1-2]。據(jù)測算，我國空心化農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀潛力約為760.00萬hm2，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠景理論潛力約999.33萬hm2[3]。在土地承載壓力空前突出的背景下，新時期開展農(nóng)村建設用地整治潛力評價，按功能分區(qū)確定整治方向和工程重點成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設的重要課題。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究區(qū)概況 鞍山位于中國東北部，遼東半島腹地，屬于溫帶大陸性季風氣候。全市總面積9 252 km2，總人口358萬。2013年鞍山地區(qū)生產(chǎn)總值2 638億元，固定資產(chǎn)投資1 970億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27 097元，農(nóng)民人均純收入14 257元。城區(qū)面積由之前的624 km2向800 km2拓展，增加28.2%。農(nóng)村居民點面積56 137 hm2，占建設用地總面積的53.53%，占全市土地總面積的6.07%。

1.2 數(shù)據(jù)來源 該研究人口與土地利用數(shù)據(jù)主要來源于《鞍山市統(tǒng)計年鑒》，結合實地調研結果進行計算分析。

1.3 農(nóng)村建設用地整治潛力評價方法 農(nóng)村建設用地整治潛力是指在一定時期、一定生產(chǎn)力水平下，采用一系列措施對現(xiàn)有居民點用地合并、內部挖潛和加以改造再利用，可能增加的有效耕地及其農(nóng)用地面積，提高農(nóng)村居民點利用率、實現(xiàn)土地增值和改善環(huán)境等能力。從一定程度上說是農(nóng)村居民點整治的潛力[4]。對農(nóng)村建設用地整治潛力評價，采用以定量方法為主，結合定性分析進行研究。通過測算預測目標年農(nóng)村人口規(guī)模和人均用地標準，來測算預測目標年農(nóng)村建設用地規(guī)模。在農(nóng)村建設用地現(xiàn)狀規(guī)?；A上，預測農(nóng)村建設用地整治的潛力。

1.1 農(nóng)村人口預測 農(nóng)村人口預測運用以下公式：

Qt=Q0×（1+r）t±ΔQ

式中，Qt為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃農(nóng)村人口總數(shù)；Q0為現(xiàn)狀農(nóng)村人口總數(shù)；r為人口自然增長率；t為規(guī)劃期（年）；ΔQ為人口機械變動量。

1.2 農(nóng)村建設用地騰退規(guī)模預測 農(nóng)村建設用地騰退規(guī)模預測計算公式為：

St=B×Qt（2）

ΔS=S0-St（3）

式中，St為規(guī)劃農(nóng)村建設用地面積；B為規(guī)劃人均用地標準；S0為現(xiàn)狀農(nóng)村建設用地面積；ΔS為農(nóng)村建設用地騰退規(guī)模。

由于不同時期用地標準不同，考慮到隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村建設用地整治的限制因素會逐步減少，整治力度會逐漸加大，因此按近期和遠期目標，確定用地標準減少幅度為逐漸增加趨勢，體現(xiàn)用地規(guī)模需求的動態(tài)性。

2 結果與分析

2.1 農(nóng)村建設用地整治潛力評價結果 根據(jù)鞍山市土地利用變更數(shù)據(jù)庫成果，采用人均建設用地標準法測算鞍山市農(nóng)村建設用地整治潛力[5]。經(jīng)測算，農(nóng)村建設用地整治規(guī)模為11 298.85 hm2，可減少建設用地面積為3 751.77 hm2，可補充耕地面積436.76 hm2。使用可補充耕地面積采用ArcGIS的Natural Breaks方法劃分為5級。

2.1.1 Ⅰ級農(nóng)村建設用地整治潛力區(qū)（可補充耕地面積不低于14.01 hm2）。主要分布在海城市騰鰲鎮(zhèn)、臺安縣桓洞鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣石廟子鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模2 127.23 hm2，可減少建設用地面積594.65 hm2，可補充耕地面積122.39 hm2。

2.1.2 Ⅱ級農(nóng)村建設用地整治潛力區(qū)（可補充耕地面積低于14.01 hm2并大于或等于7.81 hm2）。主要分布在海城市南臺鎮(zhèn)、臺安縣桑林鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣哨子河鄉(xiāng)、千山區(qū)東鞍山鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模3 846.48 hm2，可減少建設用地面積1 768.96 hm2，可補充耕地面積160.76 hm2。

2.1.3 Ⅲ級農(nóng)村建設用地整治潛力區(qū)（可補充耕地面積低于7.81 hm2并大于或等于4.23 hm2）。主要分布在海城市毛祁鎮(zhèn)、臺安縣達牛鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣牧牛鎮(zhèn)、千山區(qū)寧遠鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模2 942.48 hm2，可減少建設用地面積950.99 hm2，可補充耕地面積105.29 hm2。

2.1.4 Ⅳ級農(nóng)村建設用地整治潛力區(qū)（可補充耕地面積低于4.23 hm2并大于或等于0.76 hm2）。主要分布在海城市王石鎮(zhèn)、岫巖滿族自治縣黃花甸鎮(zhèn)、千山區(qū)達道灣鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模1 882.40 hm2，可減少建設用地面積398.01 hm2，可補充耕地面積45.01 hm2。

2.1.5 Ⅴ級農(nóng)村建設用地整治潛力區(qū)（可補充耕地面積低于0.76 hm2）。主要分布在海城市孤山鎮(zhèn)、千山區(qū)甘泉鎮(zhèn)等地區(qū)，整理規(guī)模500.26 hm2，可減少建設用地面積39.16 hm2，可補充耕地面積3.31 hm2。

評價結果表明，研究區(qū)農(nóng)村建設用地整治潛力較大，可以根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展情況和潛力級別合理安排整治的方向、規(guī)模和時序。

2.2 合理安排農(nóng)村建設用地整治模式

2.2.1 鞍海經(jīng)濟帶快速城鎮(zhèn)化地區(qū)實行城鎮(zhèn)型整治模式。以海城市騰鰲鎮(zhèn)、南臺鎮(zhèn)、千山區(qū)東鞍山鎮(zhèn)、寧遠鎮(zhèn)、達道灣鎮(zhèn)、甘泉鎮(zhèn)為代表的鞍海經(jīng)濟帶快速城鎮(zhèn)化地區(qū)[6]，要以新型城鎮(zhèn)化為平臺，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境承載能力，在基礎設施相對完善的城市邊緣區(qū)或中心鎮(zhèn)周邊地區(qū)，將村莊居民點納入城鎮(zhèn)建設擴展地區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)揮城鎮(zhèn)引領輻射效應，帶動郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展[7]。通過整體或部分搬遷改造，對農(nóng)村居民點用地、低效利用的打谷場和空閑土地等進行綜合整治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化。打破二元結構，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配置與利益分配機制，置換的土地通過市場化運作發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，提高土地利用價值，保障農(nóng)民應得的土地增值收益，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民轉變，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉變。

2.2.2 特色農(nóng)業(yè)區(qū)實行農(nóng)耕型整治模式。以海城市王石鎮(zhèn)、毛祁鎮(zhèn)、臺安縣桓洞鎮(zhèn)、桑林鎮(zhèn)、達牛鎮(zhèn)為代表的特色農(nóng)業(yè)區(qū)，可由群眾充分醞釀選址，將散亂的自然村進行空間整合，集中連片規(guī)劃建設，配套農(nóng)村公共服務設施，引導散居農(nóng)戶向土地利用總體規(guī)劃確定的居民點聚集、向土地整治規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目區(qū)聚集[8]。結合基本農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村土地整治等項目的實施，對原村莊宅基地和空閑土地進行整理復墾，大力推進溝、渠、田、林、路綜合配套建設，形成與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田。積極擴大土地流轉面積，提供更多的科學技術服務，增加種植大戶數(shù)目，建立種植科技示范園、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等，形成區(qū)域化種植、規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的特色農(nóng)業(yè)，突顯傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地利用主體功能，保障農(nóng)村資源的合理利用與農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。

2.2.3 少數(shù)民族自治區(qū)實施傳統(tǒng)村落型整治模式。以岫巖滿族自治縣石廟子鎮(zhèn)、哨子河鄉(xiāng)、牧牛鎮(zhèn)、黃花甸鎮(zhèn)、海城市孤山滿族鎮(zhèn)為代表的少數(shù)民族自治區(qū)散落著具有滿族文化特色的村落。傳統(tǒng)村落作為農(nóng)耕社會最基礎的生活單元和文化元素，是我國數(shù)千年農(nóng)耕文化的結晶，從其所保持的歷史記憶和文化遺存中可以找到中華優(yōu)秀歷史文化的根脈[9]。因此，要結合新農(nóng)村建設，建立起科學的保護規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃，劃定保護、整治、更新的區(qū)域和范圍，明確具體實施的政策和措施。重點保護好傳統(tǒng)村落的傳統(tǒng)建筑風貌、淳樸的人文環(huán)境和村民的生活狀態(tài)。要尊重農(nóng)民意愿，滿足村民希望提高生活水平的愿望，由政府提供必要的經(jīng)濟技術支撐，做好交通、供水供電、排水、垃圾處理等工作，改善人居環(huán)境，適應當代生活的需求[10]。要因地制宜，突出生態(tài)保護，處理好新舊建筑之間、新舊文化之間的關系，杜絕千村一面的“景觀污染”。要合理進行開發(fā)利用，避免因為建設開發(fā)而給傳統(tǒng)村落帶來二次破壞，讓傳統(tǒng)村落的優(yōu)秀歷史文化得以延續(xù)和傳承。

3 農(nóng)村建設用地整治的對策

農(nóng)村建設用地整治既是一項利國利民的民心工程，又是一項關乎千家萬戶切身利益，涉及諸多法規(guī)和政策、矛盾和問題的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，更不能限定模板和樣式，而應當根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、集體經(jīng)濟實力、群眾富裕程度等情況，采取不同的模式和方案因地制宜、突出特色、循序漸進、量力而行地推進。但是，無論采取何種模式和方案都要協(xié)調好以下“三種關系”。

3.1 構建和諧、合作的組織結構，協(xié)調好村民、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系 農(nóng)村建設用地整治是一項牽扯到多方利益的系統(tǒng)工程，國家支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的各項方針政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實，村民的合理訴求和利益需要得到支持和保障，村兩委作為連接兩者的紐帶處于承上啟下的重要地位。只有當村民、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就農(nóng)村建設用地整治從戰(zhàn)略高度和長遠角度出發(fā)達成一致目標，構建和諧、合作的組織關系，搭建暢通的實施平臺，建立公開、公平、民主的運作機制，才能將有限的人力、物力、財力、智力等資源合理、高效地分配，進而發(fā)揮最大化效益[11]。

3.2 構建適度規(guī)?；I(yè)化的產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調好農(nóng)民、集體組織、企業(yè)三者的關系 農(nóng)村建設用地整治不是一個簡單的“拆”字就可以解決的，應以保障農(nóng)民生存和發(fā)展為前提條件，促使資源向可持續(xù)利用方向發(fā)展。要建立統(tǒng)籌規(guī)劃體系，結合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃、糧食安全中長期規(guī)劃等，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村建設用地整治后的土地流轉模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、農(nóng)村社區(qū)化建設、農(nóng)民就業(yè)發(fā)展、兒童教育權益等，安排好整治后村莊用地格局、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)民生產(chǎn)生活，推動農(nóng)村建設用地整治與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步開展、深度整合、良性互動，避免二次“空心化”[12]。要建立培養(yǎng)新型農(nóng)民機制。依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)實用技術培訓、職業(yè)技能培訓和勞動力轉移培訓，使之成為“有文化、懂技術、會經(jīng)營”的新型農(nóng)民。特別是45歲以上進城務工的返鄉(xiāng)農(nóng)民眼界更加開闊，思維更具契約精神，有意愿和能力接受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，這部分人將是未來種田的主體。要建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與集體組織、農(nóng)戶利益連接機制。農(nóng)村建設用地整治土地的適度規(guī)模經(jīng)營是平衡農(nóng)民工收入和留住農(nóng)民經(jīng)營者的重要手段。農(nóng)村集體組織作為農(nóng)民的有機結合團體，應發(fā)揮組織、協(xié)調、監(jiān)督作用，主動為農(nóng)民流轉土地搭建服務平臺，充分提供關于土地流轉的市場信息，根據(jù)市場規(guī)律、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)適度規(guī)?；侠硪龑Я鬓D方向，防止自發(fā)、無序地流轉土地，杜絕惡意操縱土地流轉、強行流轉行為。按照“依法、自愿、有償”的原則，農(nóng)民以土地經(jīng)營權、產(chǎn)品、資金、勞動力等要素參股龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)與科研院所、大專院校等合作搞好新技術、新產(chǎn)品的研發(fā)和推廣應用，構建“企業(yè)+組織+農(nóng)戶”的適度規(guī)?；?、專業(yè)化、生態(tài)化產(chǎn)業(yè)布局，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)建立高標準農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、產(chǎn)品深加工、銷售服務一體化經(jīng)營模式，讓農(nóng)民更多地分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營成果。

3.3 構建生態(tài)型、集約型的整合空間，協(xié)調好歷史、現(xiàn)在、未來三者的關系 農(nóng)村建設用地整治要促進人與自然、人與人的和諧發(fā)展。不僅要滿足當下需求，還要為未來發(fā)展預留空間，實現(xiàn)村莊格局的穩(wěn)定性、建筑質量的長效性和建筑風格的傳承性；不僅要立足本村、本鎮(zhèn)，還要立足區(qū)域進行規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展；不僅要拆舊建新，還要關注產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會服務保障體系的完備，促進農(nóng)村文化教育、就業(yè)培訓、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的健康發(fā)展，吸引有知識、有文化的年輕人回到鄉(xiāng)村生活；不僅要促進土地集約利用，更要把保護村落生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)綠色發(fā)展放在首要位置?？傊r(nóng)村建設用地整治不可一味大拆大建，要尊重歷史，結合修繕、更新等方式，保留村莊獨具的歷史人文價值；要立足現(xiàn)在，提高農(nóng)村土地的集聚性和土地價值，讓農(nóng)民分享改革發(fā)展的成果[13]；要著眼于未來發(fā)展的可能，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，把青山、綠水、藍天留給子孫后代。

4 結語

我國農(nóng)村情況千差萬別，特定的“空心村”發(fā)展演化階段將對應一定的社會經(jīng)濟發(fā)展水平。只有在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員根本利益的原則下，因地制宜地做好農(nóng)村建設用地整治的頂層設計，探索靈活多樣的整治模式，構建和諧合作的組織結構、規(guī)模適度的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)集約型的整合空間，才能充分發(fā)揮農(nóng)村建設用地整治在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面助推新農(nóng)村建設的重要作用。

參考文獻

[1] 劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農(nóng)村空心化的地理學研究與整治實踐[J].地理學報，2009， 64（10）：1193-1202.

[2] 程連生，馮文勇，蔣立宏.太原盆地東南部農(nóng)村聚落空心化機理分析[J].地理學報，2001，56（4）：437-446.

[3] 黃文山.填補“空心村”整治政策空白[J].中國土地，2012（11）：25-26.

[4] 張正峰，趙偉.北京市大興區(qū)耕地整理潛力模糊評價研究[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2006，22（2）：83-88.

[5] 國土資源部.縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1035-2013）[S].北京：中國質檢出版社，中國標準出版社，2013.

[6] 鞍山市人民政府.鞍海經(jīng)濟帶“十二五”發(fā)展規(guī)劃[J].2011.

[7] 陳玉福，孫虎，劉彥隨.中國典型農(nóng)區(qū)空心村綜合整治模式[J].地理學報，2010，65（6）：727-735.

[8] 付超.農(nóng)村空心化與“十二五”空心村土地整治[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2011（13）：46.

[9] 馮驥才.建設新農(nóng)村要重視文化遺產(chǎn)保護[N].文匯報，2006-03-06（5）.

[10] 吳良鏞.人居環(huán)境科學叢書[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001：27-29.

[11] 蘆曉春，李興佐，劉林，等.村莊權力結構視角下的“空心村”整治研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011，39（5）：3115-3117.

[12] 龍花樓，李裕瑞，劉彥隨.中國空心化村莊演化特征及其動力機制[J].地理學報，2009， 64（10）：1203-1213.

[13] 葉劍平，張有會.一樣的土地，不一樣的生活[M].北京：中國人民大學出版社，2010.