我國(guó)困境兒童權(quán)利保障問題研究

徐佳文　章滋其

摘 要：我國(guó)困境兒童問題日益突出，側(cè)面暴露出我國(guó)兒童權(quán)利保障機(jī)制的存在在著局限性和滯后性。困境兒童的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)受到極大的威脅與挑戰(zhàn)，亟需引起政府與社會(huì)的重視。救助困境兒童與保障困境兒童權(quán)利是完善兒童福利事業(yè)中的中心內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)，是社會(huì)與政府的職責(zé)所在。為有效保障我國(guó)困境兒童權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，該文結(jié)合我國(guó)困境兒童的現(xiàn)實(shí)狀況，剖析我國(guó)兒童權(quán)利保障的機(jī)制缺陷與困境兒童發(fā)權(quán)利救助的制約因素，力圖尋求構(gòu)建我國(guó)困境兒童權(quán)利保障體系的最佳方案。

關(guān)鍵詞：困境兒童 救助 權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）03（c）-0250-02

2011年6月，河北省石家莊社會(huì)福利院設(shè)立了全國(guó)首家嬰兒安全島，2013年7月，民政部下發(fā)《民政部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點(diǎn)工作方案的通知》，全國(guó)各地相繼開展有關(guān)“嬰兒安全島”的試點(diǎn)工作。然而，2014年3月17日，運(yùn)行僅48天廣州嬰兒安全島因不堪重負(fù)成為全國(guó)首家宣布暫停運(yùn)營(yíng)的嬰兒安全島，緊隨其后，濟(jì)南、廈門的嬰兒安全島也宣布暫停運(yùn)營(yíng)。嬰兒安全島的出現(xiàn)，側(cè)面折射出我國(guó)困境兒童的窘境，為此，該文就困境兒童的權(quán)利保障問題進(jìn)行探析。

1 我國(guó)困境兒童的現(xiàn)實(shí)狀況

“困境兒童”這一概念，無論是在我國(guó)學(xué)術(shù)界，還是政策文獻(xiàn)中，都未能有一個(gè)清晰明確的界定。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)“困境兒童”的定義，主要是指孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭子女、受暴力侵害和虐待兒童，以及與患艾滋病父母或本身感染艾滋病病毒的兒童。其次，《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告》中指出：“中國(guó)有特殊需求的兒童群體，包括孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭子女、受暴力侵害和虐待兒童，以及受艾滋病影響兒童等弱勢(shì)群體?！?011年6月，浙江省政府辦公廳下發(fā)了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，我國(guó)首次省級(jí)以上部門提出來“困境兒童”的概念——指流浪未成年人和因其他原因暫時(shí)失去生活依靠的未成年人。但困境兒童的概念范圍過窄，重點(diǎn)受益對(duì)象有限，不利于困境兒童的權(quán)利得到救助。

綜上，該文將“困境兒童”概括為由于各種原因?qū)е氯笔ПＷo(hù)和關(guān)愛，需要特殊幫助的十八周歲以下的未成年人。

近年來，我國(guó)政府對(duì)困境兒童的關(guān)注度日益增強(qiáng)。2005年全國(guó)首次孤兒狀況摸底調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)孤兒總數(shù)為57.3萬人；2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，0～14歲的殘疾人口為387萬人，6～14歲學(xué)齡殘疾兒童為246萬人；②根據(jù)2005年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和中國(guó)政府合作艾滋病預(yù)防關(guān)懷項(xiàng)目的一個(gè)研究——《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告》顯示，據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)出生缺陷的發(fā)生率為1.39%，民政部保守估計(jì)全國(guó)每年近100萬出生缺陷兒；截至2008年，我國(guó)0～17歲流動(dòng)、留守兒童數(shù)量分別占兒童總數(shù)的9.18%、17.83%，以此估計(jì)我國(guó)流動(dòng)兒童的規(guī)模約為2725萬人，留守兒童約5509萬人，0～5歲留守兒童占該年齡段兒童的比例超過20%；截至2010年底，中國(guó)受艾滋病影響的兒童約有49.6～89.4萬人，其中有2.0～2.7萬兒童因艾滋病失去父母雙方。

從以上統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看出困境兒童數(shù)量十分龐大，還有不計(jì)其數(shù)的困境兒童未被發(fā)現(xiàn)。他們?cè)谏?、教育、醫(yī)療、康復(fù)等方面存在著諸多的問題，長(zhǎng)期承受著痛苦與折磨，亟待政府給予更多的關(guān)心和救助。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，困境兒童數(shù)量不斷擴(kuò)大，兒童陷入困境的原因更加錯(cuò)綜復(fù)雜。倘若不解決困境兒童問題，則與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相沖突，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定和發(fā)展。關(guān)注困境兒童，是以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)。

2 我國(guó)兒童權(quán)利保障機(jī)制的缺陷

2.1 我國(guó)缺乏主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)救助機(jī)制

社會(huì)福利院、困境兒童救助保護(hù)中心以及救助管理站是接收、撫養(yǎng)或者幫助困境兒童尋找家人、送返家庭的職責(zé)主體。據(jù)已知的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)失去父母的兒童、棄嬰及事實(shí)上無人撫養(yǎng)的未成年人共計(jì)71.2萬人，其中60萬名散居在社會(huì)。還有大量的困境兒童未被統(tǒng)計(jì)，主要是因?yàn)槿笔Я顺袚?dān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)救助機(jī)制的主體。社會(huì)福利院、困境兒童救助保護(hù)中心以及救助管理站遵循“自愿救助原則”。這些責(zé)任主體往往處于被動(dòng)的狀態(tài)，不會(huì)積極主動(dòng)得去發(fā)現(xiàn)困境兒童。而另一方面，困境兒童自身缺失主動(dòng)求助的條件，導(dǎo)致大量困境兒童游離于救助體系之外。

2.2 非營(yíng)利組織參與救助能力不足

非營(yíng)利組織承擔(dān)了一部分政府的不可或缺的角色。但長(zhǎng)期以來，政府對(duì)社會(huì)救助一直處于優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)保障責(zé)任更是大包大攬，非營(yíng)利組織伸展空間極小。非營(yíng)利組織只能執(zhí)行政府的具體安排，參與事務(wù)性的工作，有時(shí)承擔(dān)政府的延伸職能，其特殊優(yōu)勢(shì)與作用難以發(fā)揮，參與社會(huì)救助范圍十分有限。雖然我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織有了初步的法律規(guī)范，但登記門檻過高，審批程序繁瑣復(fù)雜，救助范圍有限，政府扶持力度小等等，種種因素抑制了非營(yíng)利組織對(duì)困境兒童救助的積極性。

2.3 對(duì)困境兒童救助渠道狹窄

截至2010年，全國(guó)共建立2000余個(gè)救助管理站，但兒童救助保護(hù)中心僅有300余個(gè)。救助機(jī)構(gòu)只接收符合一定條件的困境兒童，且其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足。在偏遠(yuǎn)或較為落后的地區(qū)，很少甚至沒有兒童救助機(jī)構(gòu)，因此，社會(huì)公眾即便發(fā)現(xiàn)了困境兒童，也很難對(duì)其實(shí)施救助。再者，救助管理站與兒童救助保護(hù)中心只是短期對(duì)困境兒童提供基本的照料與服務(wù)——提供住所，尋找家人，送返家庭等，保障了困境兒童最基本的生命權(quán)和發(fā)展權(quán)。從長(zhǎng)期發(fā)展的角度看來，并不能夠滿足困境兒童的需求。困境兒童未能享有與普通兒童一樣的平等權(quán)利與機(jī)會(huì)，不利于兒童全面健康成長(zhǎng)，最終必將導(dǎo)致困境兒童難以融入社會(huì)，引發(fā)新的社會(huì)矛盾與問題。

2.4 關(guān)于困境兒童的法律法規(guī)不健全

我國(guó)尚未建立兒童福利保障制度，致使我國(guó)困境兒童的窘境長(zhǎng)期存在。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)關(guān)于兒童福利的法律體系初步建立，卻不盡完善。1990年，我國(guó)政府正式簽署加入聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》，明確“兒童利益最大化”和“生存權(quán)與發(fā)展權(quán)”原則是我國(guó)兒童權(quán)益保護(hù)的基本原則。但是關(guān)于我國(guó)對(duì)兒童權(quán)利保障的法律內(nèi)容散見于《刑法》、《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《母嬰保健法》、《治安管理處罰法》等相關(guān)法律文件中，整體較為分散凌亂。從我國(guó)現(xiàn)行立法來看，仍未有一部關(guān)于兒童權(quán)利保障專門的部門法，未能細(xì)致深入兒童權(quán)利保障鏈條的每個(gè)環(huán)節(jié)。

3 構(gòu)建我國(guó)困境兒童權(quán)利保障體系

我國(guó)缺乏關(guān)于困境兒童權(quán)利保障的體系，致使在困境兒童權(quán)利保障的道路上阻力重重。為有效保障困境兒童的最基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，該文從多方位、多層次得進(jìn)行分析和探討，構(gòu)建困境兒童權(quán)利保障體系。

3.1 構(gòu)建主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)救助機(jī)制

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛱攸c(diǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣，構(gòu)建主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)救助機(jī)制，定期對(duì)散落在人間的困境兒童進(jìn)行排查和統(tǒng)計(jì)，及時(shí)對(duì)外公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其次，建立對(duì)困境兒童的跟蹤反饋機(jī)制，對(duì)每位已得到救助的困境兒童最新情況有所了解和把控，確保困境兒童的救助工作得到落實(shí)。此外，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策法規(guī)，明確主動(dòng)發(fā)現(xiàn)以及主動(dòng)救助困境兒童的責(zé)任主體，如社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、救助管理站和兒童救助中心等，避免產(chǎn)生責(zé)任推脫。

3.2 支持非營(yíng)利組織從事困境兒童救助工作

政府應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，放寬非營(yíng)利組織登記注冊(cè)條件，將非營(yíng)利組織納入困境兒童的救助體系進(jìn)來。政府主要擔(dān)任管理和監(jiān)督的職能，從宏觀進(jìn)行調(diào)控，非營(yíng)利組織則參與實(shí)質(zhì)性的救助工作。此外，政府應(yīng)當(dāng)支持與鼓勵(lì)民間福利機(jī)構(gòu)從事困境兒童救助工作，使其能夠享受與公辦福利機(jī)構(gòu)同等的待遇，建立撫養(yǎng)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，通過立法打破原有的尷尬局面與重重阻礙，緩解政府和社會(huì)的壓力。

3.3 建立普惠型困境兒童救助體系

2013年6月29日，民政部下發(fā)《關(guān)于展開適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》文件，提出為困境兒童建立基本的生活保障制度。在構(gòu)建困境兒童基本生活保障制度，應(yīng)采納“分類型分標(biāo)準(zhǔn)原則”和“切實(shí)適度原則”。困境兒童包括了各種不同特點(diǎn)的特殊弱勢(shì)群體，在政策制度設(shè)計(jì)時(shí)，則應(yīng)追求為其“量身打造”，分類型分標(biāo)準(zhǔn)。其次，每個(gè)困境兒童所享有的保障標(biāo)準(zhǔn)不一，但都應(yīng)有個(gè)最低限度，即能滿足困境兒童健康成長(zhǎng)的基本需求?！扒袑?shí)適度原則”不能脫離兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，而是城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。該文認(rèn)為“分類型分標(biāo)準(zhǔn)原則”和“切實(shí)適度原則”能為政府構(gòu)建困境兒童基本生活保障制度提供很好的指引性作用，符合社會(huì)保障法的基本方針——廣覆蓋和?；尽Ｒ試?guó)家政府為主導(dǎo)，以非營(yíng)利性組織為實(shí)施主體，并發(fā)動(dòng)公眾廣泛參與，形成一支專業(yè)化相結(jié)合的隊(duì)伍。以兒童優(yōu)先和兒童最大利益為原則，建立和完善普惠型困境兒童救助政策體系。從推動(dòng)社會(huì)福利轉(zhuǎn)向適度普惠，深入救助困境兒童權(quán)利鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)，力求確保每位困境兒童的享有平等救助的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

3.4 盡快出臺(tái)《兒童福利法》

目前，我國(guó)對(duì)于兒童福利事業(yè)已取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但通過對(duì)兒童福利政策法規(guī)進(jìn)行梳理與總結(jié)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于兒童權(quán)利保障問題的政策雜亂無章，其司法實(shí)踐的可操作性不強(qiáng)。一些部門法也出現(xiàn)了其滯后性，而困境兒童的救助刻不容緩，保障兒童合法權(quán)益亟需一個(gè)完整的法律體系框架。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，加快對(duì)兒童福利立法的步伐，建立體系完備的《兒童福利法》，將分散的兒童福利資源進(jìn)行整合和升華。

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