關(guān)于財(cái)政融資創(chuàng)新之策的政府和社會(huì)資本合作模式研究

孫光輝

[摘 要]政府和社會(huì)資本合作模式，作為新興的財(cái)政融資創(chuàng)新之舉，要加大鼓勵(lì)引導(dǎo)力度，科學(xué)篩選相關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目，充分認(rèn)識(shí)和預(yù)見實(shí)踐中遇到或可能遇到的障礙和問題，制定完善有關(guān)政策，進(jìn)一步拓寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域，豐富政府投資項(xiàng)目融資來源，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作模式的健康發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供強(qiáng)大的資金正能量。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政；融資；社會(huì)資本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.013

“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”已被黨的十八屆三中全會(huì)確定下來。加快政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推廣應(yīng)用并形成科學(xué)發(fā)展的制度體系，能夠極大拓寬新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的融資渠道，有助于完善財(cái)政投入及管理方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)踐應(yīng)用過程中，需要加強(qiáng)指導(dǎo)，制定制度，完善政策，科學(xué)選定示范項(xiàng)目，積極探索，創(chuàng)新實(shí)踐，膽子要大，步子要穩(wěn)，先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推開，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

1 政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式釋義

1.1 科學(xué)內(nèi)涵

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，又可稱作“公共私營(yíng)合作制”，指政府公共部門與私人部門之間，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成一種合作伙伴關(guān)系，以特許經(jīng)營(yíng)的方式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

1.2 基本特征

可以概括為三條：合作伙伴、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。從運(yùn)作流程來看，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。與傳統(tǒng)的BOT等融資模式相比，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式最大的不同在于：在政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式中，政府部門與社會(huì)投資人的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。首先政府部門以項(xiàng)目發(fā)起人身份，根據(jù)需要選擇合適的社會(huì)投資人開展伙伴式合作，并為此組建專門的項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作以及整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，并根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施（如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等）的力度來安排融資及建設(shè)進(jìn)度。

1.3 作用意義

當(dāng)前，我國(guó)正在加快實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式意在使社會(huì)投資和政府投資相輔相成，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)于吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，減少地方債務(wù)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義，也將倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)具體環(huán)節(jié)的干預(yù)，更多地從事規(guī)劃、戰(zhàn)略和監(jiān)管。

2 政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式應(yīng)用中問題識(shí)別

2.1 政策法規(guī)體系不完善

不完善的政策法規(guī)體系是制約政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的主要障礙。政府和社會(huì)資本合作雙方權(quán)利與義務(wù)如何界定，政府和社會(huì)資本合作雙方條款怎樣詳細(xì)訂立，政府和社會(huì)資本合作雙方經(jīng)濟(jì)測(cè)算如何規(guī)范等方面若不能借助地方人大審議通過等法律手段，將會(huì)增加政府和社會(huì)資本合作雙方違約的成本，為政府和社會(huì)資本合作雙方在履約過程中可能引發(fā)的爭(zhēng)議糾紛帶來隱憂。

2.2 配套機(jī)制不健全

配套機(jī)制有待健全是制約政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式健康發(fā)展的另一障礙。存在的問題主要表現(xiàn)在：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟，有的地方出于吸引社會(huì)資本的目的，往往對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目給予過多承諾，甚至“兜底”一些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；利益分配機(jī)制不健全等。篩選政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目時(shí)，僅采用常規(guī)的項(xiàng)目評(píng)估論證，沒有積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評(píng)價(jià)理念和方法，與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較，來判斷項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式，無法科學(xué)測(cè)算可否為政府等公共部門和社會(huì)公眾帶來明確的優(yōu)勢(shì)或利益。

2.3 指導(dǎo)服務(wù)力度不夠

上級(jí)財(cái)政部門要通過建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)為地方提供參考案例，這方面做得還很不夠。對(duì)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，財(cái)政部門在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié)，還沒有很好地提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。政府需要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)起導(dǎo)向作用。

2.4 項(xiàng)目選擇不夠科學(xué)

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在應(yīng)用過程中，往往過多關(guān)注高回報(bào)、高效益的項(xiàng)目和比較容易實(shí)施的項(xiàng)目，往往忽略了一些真正需要實(shí)施的一些基礎(chǔ)性項(xiàng)目。為此，各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。尤其對(duì)一些沒有穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期的行業(yè)和項(xiàng)目，如何通過制度改革和服務(wù)創(chuàng)造吸引民間資本的條件，也應(yīng)成為政府需要思考的問題。

2.5 項(xiàng)目合同文本不夠細(xì)化完善

地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績(jī)效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容，這方面目前還需要加強(qiáng)。在訂立具體合同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，在科學(xué)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效，這將是今后需要加強(qiáng)的地方。

3 積極穩(wěn)妥應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的幾點(diǎn)建議

3.1 處理好“三個(gè)關(guān)系”

即處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系以及傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系。如果處理不好，或者不能形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，最終的成本政府也需要承擔(dān)。

3.2 形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，不僅僅是融資方式，更是一種項(xiàng)目管理形式。PPP模式的基本原則是能市場(chǎng)化的就市場(chǎng)化，社會(huì)資本能做的就讓社會(huì)資本做，但前提是存在競(jìng)爭(zhēng)。如果沒有競(jìng)爭(zhēng)，就不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就不會(huì)節(jié)約資金。

3.3 明確運(yùn)作方式

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式存在很多模式，有財(cái)政購(gòu)買服務(wù)的形式，還有經(jīng)營(yíng)收費(fèi)模式等。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，針對(duì)不同的項(xiàng)目要提前明確幾個(gè)問題：一是明確合作方式，采用公私合營(yíng)，還是單純社會(huì)資本運(yùn)作；二是確定建設(shè)管理模式，明確采用BOT、TOT、購(gòu)買技術(shù)服務(wù)、委托運(yùn)營(yíng)、連片開發(fā)建設(shè)等何種方式；三是劃清政府與市場(chǎng)邊界，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

3.4 營(yíng)造運(yùn)作環(huán)境

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式運(yùn)作的難點(diǎn)表現(xiàn)在：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目是長(zhǎng)期的合同，而且很專業(yè)，商業(yè)意識(shí)和契約精神要到位是關(guān)鍵。PPP會(huì)直接影響到國(guó)有壟斷行業(yè)的利益，這一點(diǎn)要予以充分考量。

3.5 科學(xué)選擇適用項(xiàng)目

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式不可能解決所有資金問題，解決的是市政公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域的部分資金問題，政府還需要投資。對(duì)于適合政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目也有較高要求，只有規(guī)模比較大、需求比較穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較清楚的項(xiàng)目，如水、電、路、訊、污水和垃圾處理等，才最適合采用政府和社會(huì)資本合作模式。建立政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目庫(kù)，認(rèn)真篩選，做好項(xiàng)目試點(diǎn)，探索成功經(jīng)驗(yàn)。

3.6 做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式項(xiàng)目的投資、預(yù)期收益、融資成本、成功經(jīng)驗(yàn)及市場(chǎng)前景等內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)估，明確政府和社會(huì)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，有效防范控制風(fēng)險(xiǎn)。

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