關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作的思考

雷黎明

近年來，廣西壯族自治區(qū)貫徹落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，積極開展農(nóng)村公共運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作，探索建立農(nóng)村社會管理新平臺，努力實(shí)現(xiàn)“小改革、大機(jī)制，小資金、大舞臺”的創(chuàng)新目標(biāo)，推動農(nóng)村綜合改革向縱深發(fā)展。

一、廣西農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作情況

（一）啟動試點(diǎn)

2012年，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的通知》，部署開展以農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系為主要內(nèi)容的試點(diǎn)工作，并將部分省區(qū)列為全國試點(diǎn)，同時要求未列入試點(diǎn)的省區(qū)自主開展試點(diǎn)工作。

2014年，廣西在未能列入全國試點(diǎn)省區(qū)的情況下，自治區(qū)本級財(cái)政積極籌措2000萬元資金，及時啟動了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作。根據(jù)全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、社會管理創(chuàng)新改革試點(diǎn)布局情況，綜合考慮農(nóng)村工作基礎(chǔ)、財(cái)政承受能力等因素，首批選擇了6個縣500個行政村開展試點(diǎn)工作。按照“低標(biāo)準(zhǔn)起步、逐步提高和著力創(chuàng)新體制機(jī)制”的原則，確定按5萬元/年/村的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助（其中：自治區(qū)本級財(cái)政安排4萬元，試點(diǎn)縣投入1萬元）。由試點(diǎn)縣根據(jù)相關(guān)因素確定各村具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵有條件的試點(diǎn)縣提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）擴(kuò)大范圍

首批試點(diǎn)工作得到基層群眾的一致好評，也得到國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室的充分肯定和認(rèn)可。中央財(cái)政追加廣西2000萬元補(bǔ)助資金，支持廣西進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)試點(diǎn)等農(nóng)村綜合改革工作。據(jù)此，廣西使用中央財(cái)政補(bǔ)助資金迅速推進(jìn)第二批試點(diǎn)工作。按照管理辦法和實(shí)施方案規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮各方面因素，再擇優(yōu)選擇6個縣500個村開展試點(diǎn)工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋范圍，加大試點(diǎn)工作力度。

截至目前，廣西有12個縣1081個行政村開展了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)工作（其中有81個行政村為試點(diǎn)縣自主投入開展的試點(diǎn)）。

二、廣西農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)的做法和成效

（一）依法行政制度先行

根據(jù)《國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的通知》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法〉的通知》精神，廣西財(cái)政廳結(jié)合工作實(shí)際，制定印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)工作的通知》、《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法》，明確了試點(diǎn)工作指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、主要內(nèi)容、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及資金使用管理要求。強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容是農(nóng)村公共服務(wù)的運(yùn)行和維護(hù)。具體包括：村內(nèi)道路、橋梁等交通設(shè)施和田間小型水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行與維護(hù)，村內(nèi)收集、污水處理、綠化亮化等美化農(nóng)民居住環(huán)境設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)，村級基層組織建設(shè)、衛(wèi)生室、幼兒園、黨員活動室、信訪治安以及生活生產(chǎn)資料超市等村級綜合服務(wù)場所設(shè)施的運(yùn)行與維護(hù)，村內(nèi)農(nóng)民生活娛樂場所等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)。

（二）強(qiáng)化管理約束有力

農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)資金按照“一事一議”項(xiàng)目資金管理方式使用管理，做到事前決策、事中監(jiān)督、事后評議等“三個環(huán)節(jié)”群眾說了算。實(shí)施過程做到公開年度資金規(guī)模、公開村民代表大會議定內(nèi)容、公開資金使用結(jié)果等“三公開”。財(cái)政資金不準(zhǔn)用于村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)、不準(zhǔn)用于村組人員的補(bǔ)貼和村務(wù)接待、不準(zhǔn)把錢分發(fā)給村民個人等“三不準(zhǔn)”。項(xiàng)目推進(jìn)過程做到有章、有人、有錢、有約、有查等“五有”。這些規(guī)定和約束，進(jìn)一步強(qiáng)化了項(xiàng)目資金管理。

（三）績效考評獎優(yōu)罰劣

廣西財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)示范試點(diǎn)績效考評工作的通知》，組織開展市、縣級自評和省級綜合評價相結(jié)合的績效考評工作。并建立績效考評結(jié)果與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制，考評結(jié)果作為分配資金的重要參考因素。在安排下年度資金時采取考評結(jié)果優(yōu)良者繼續(xù)支持、合格者調(diào)減項(xiàng)目村個數(shù)、不合格者淘汰的方式予以獎優(yōu)罰劣，同時通報績效考評結(jié)果。

（四）體制改革成效明顯

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，真正做到“小事不出村”，成為為農(nóng)服務(wù)最有效形式之一，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

二是進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政管理方式改革，擴(kuò)大了公共財(cái)政覆蓋面，提高基層公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，填補(bǔ)了農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行管護(hù)投入的空白。

三是綜合考慮農(nóng)村公共服務(wù)需求，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，立足當(dāng)前著眼長遠(yuǎn)，探索建立農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的支撐平臺，打破重建輕管局面，以管促建管建結(jié)合，逐步建成功能完善、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)管理體系。

三、廣西農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)存在的問題和困難

（一）投入總量及試點(diǎn)覆蓋面偏小。

2014年廣西共開展了兩批試點(diǎn)工作，財(cái)政總投入只有4000萬元。從試點(diǎn)村層面看，全區(qū)共有15000多個行政村，而被列入目前開展兩批試點(diǎn)范圍的行政村只有1081個（含81個縣級自主開展的試點(diǎn)村），占比7.2%。從試點(diǎn)縣層面看，全區(qū)共有113個縣（市、區(qū)），而被列入目前開展兩批試點(diǎn)范圍的縣（市、區(qū)）只有12個，占比10%。由于投入資金總量有限，試點(diǎn)覆蓋面小，無法在全區(qū)范圍廣泛開展試點(diǎn)工作。

（二）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。

廣西區(qū)財(cái)政廳印發(fā)的實(shí)施方案規(guī)定試點(diǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5萬元/年/村，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。一方面，試點(diǎn)村、試點(diǎn)縣普遍反映補(bǔ)助偏低，無法滿足工作需要；另一方面，與同樣開展此項(xiàng)工作的試點(diǎn)省份相比標(biāo)準(zhǔn)偏低，目前其他試點(diǎn)省份的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)為8萬元/年/村。

（三）基層工作有偏差。

廣西區(qū)財(cái)政廳在已印發(fā)的資金管理辦法和實(shí)施方案中，都明確了試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、建設(shè)內(nèi)容和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在組織項(xiàng)目申報和批復(fù)項(xiàng)目以及下達(dá)資金文件中也多次強(qiáng)調(diào)資金使用管理和各項(xiàng)工作要求，但在試點(diǎn)工作推進(jìn)過程中，基層人員理解和運(yùn)用政策有偏差，沒有準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)好上級文件精神，個別項(xiàng)目單位出現(xiàn)工作進(jìn)度偏慢等現(xiàn)象。

四、深入推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制試點(diǎn)改革的思路和措施

（一）政府重視主導(dǎo)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容之一，是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)，應(yīng)由政府主導(dǎo)，同時充分調(diào)動村兩委、農(nóng)民群眾和社會各界參與的積極性，共同推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)。要確保改革試點(diǎn)取得實(shí)效，試點(diǎn)市縣各級黨委、政府要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，統(tǒng)一思想認(rèn)識，周密精心部署，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓負(fù)總責(zé)，靠前指揮，統(tǒng)籌推進(jìn)。

（二）厘清職能責(zé)任，各方參與支持。省級主管部門要結(jié)合實(shí)際抓好制度建設(shè)，明確指導(dǎo)思想、工作任務(wù)和實(shí)施重點(diǎn)，確定試點(diǎn)規(guī)模和范圍，制定實(shí)施方案，按程序報備國家有關(guān)部委，同時做好資金籌措落實(shí)、項(xiàng)目建設(shè)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等工作。地方各級農(nóng)村綜合改革部門負(fù)責(zé)示范試點(diǎn)的組織實(shí)施工作，要站在農(nóng)村改革發(fā)展全局的高度，明確工作分工和責(zé)任，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和密切部門合作，注意發(fā)揮相關(guān)職能部門的作用，各司其職，各負(fù)其責(zé)，互相配合，協(xié)同推進(jìn)。同時，要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的跟蹤了解，及時發(fā)現(xiàn)新情況、解決新問題，重大問題要及時向上級報告。要注重發(fā)揮村級組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分發(fā)揮村級組織的凝聚力和向心力；注重調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的參與熱情，引導(dǎo)農(nóng)村群眾積極投身農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)；注重與相關(guān)專項(xiàng)資金的整合，最大限度發(fā)揮各類資金的整體合力；注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，充分引導(dǎo)社會力量參與。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃重點(diǎn)，分步有序推進(jìn)。按照推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，結(jié)合農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)現(xiàn)狀，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)的中長期目標(biāo)，明確工作方向和工作重點(diǎn)。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)資金要重點(diǎn)支持當(dāng)前公共財(cái)政尚未覆蓋的村內(nèi)戶外公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目，著力解決村內(nèi)最急需、群眾最急盼、受益最直接的突出問題。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各級財(cái)政的承受能力，制訂分步實(shí)施方案，做到有序推進(jìn)。

（四）試點(diǎn)先行推進(jìn)，體現(xiàn)民主決策。推行農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)改革試點(diǎn)，旨在探索建立政府主導(dǎo)、集體和個人參與、社會資助的村級公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)多元穩(wěn)定投入機(jī)制，著力解決村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、活動場所的運(yùn)行和維護(hù)問題。農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)要采取先行試點(diǎn)、封閉運(yùn)行的辦法，探索積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。鼓勵和支持地方大膽探索、勇于創(chuàng)新，推動試點(diǎn)工作健康有序開展。項(xiàng)目決策嚴(yán)格執(zhí)行村民民主議事制度，充分體現(xiàn)村民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到公開透明操作、嚴(yán)格規(guī)范管理。

（五）政府地方合力，加大投入力度。一是增加自治區(qū)本級財(cái)政的投入。逐步擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面，適度提高自治區(qū)財(cái)政的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是激勵縣級財(cái)政投入。把縣級財(cái)政投入作為績效考評的重要因素之一進(jìn)行考評，并把考評結(jié)果與資金分配掛鉤，予以獎優(yōu)罰劣，激勵縣級財(cái)政投入。三是著力發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。各行政村應(yīng)通過資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)帶動、土地經(jīng)營、服務(wù)創(chuàng)收、資產(chǎn)經(jīng)營、資本運(yùn)作、鄉(xiāng)村旅游等途徑，大力發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)村級集體經(jīng)濟(jì)的造血功能，增強(qiáng)村級保障公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的能力，為農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)提供財(cái)力支撐。

（六）加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，提高工作水平。一是加強(qiáng)對試點(diǎn)縣示范試點(diǎn)工作的調(diào)查研究、督促指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，及時掌握和了解示范試點(diǎn)工作的新情況，積極穩(wěn)妥地解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的新問題，并通過召開現(xiàn)場會、座談會等方式，認(rèn)真總結(jié)推廣先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)。二是加強(qiáng)對各試點(diǎn)縣的政策培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，確保政策落實(shí)不走樣、不變形，使農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)工作沿著規(guī)范健康有序的方向推進(jìn)。三是積極探索農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立健全建設(shè)高質(zhì)量、管理高效率、維護(hù)可持續(xù)、服務(wù)有依據(jù)、評價更科學(xué)的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)模式，形成以標(biāo)準(zhǔn)化支撐農(nóng)村公共服務(wù)的長效機(jī)制。

（作者單位：廣西財(cái)政廳農(nóng)村處）

責(zé)任編輯：欣聞