農(nóng)村土地改革陷阱的法學(xué)反思與破解

魏文杰　仇玲飛

[摘 要]我國(guó)面臨著農(nóng)村土地改革陷阱問(wèn)題。二元法律秩序下，法律詞語(yǔ)被政治、經(jīng)濟(jì)詞語(yǔ)綁架，農(nóng)民的法律權(quán)利被虛化，造成了我國(guó)農(nóng)村土地改革陷阱。我國(guó)農(nóng)村土地改革陷阱本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民平等權(quán)利的誤解與再剝奪。要解決農(nóng)村土地改革陷阱，平等自由的戶籍制度是破解農(nóng)村土地改革陷阱的基礎(chǔ)，使農(nóng)民公平分享在土地增值收益是破解農(nóng)村土地改革陷阱的重要條件，賦予農(nóng)民法律上的平等權(quán)是破解農(nóng)村土地改革陷阱的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地改革陷阱；二元法律秩序；農(nóng)民平等權(quán)利

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）09 — 0082 — 02

一、問(wèn)題的提出

什么是農(nóng)村土地改革陷阱？所謂農(nóng)村土地改革陷阱，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地改革基層實(shí)踐中存在的“以土地為代價(jià)換取城市戶口”現(xiàn)象，即農(nóng)民市民化的改革思路所造成的農(nóng)村土地改革出現(xiàn)的停滯不前的狀態(tài)。①?gòu)?009年開(kāi)始，戶籍改革試點(diǎn)先后在中國(guó)13個(gè)省區(qū)相繼鋪開(kāi)，多個(gè)城市的試點(diǎn)都以農(nóng)民入戶城市為重點(diǎn)改革方向，并且規(guī)定農(nóng)民入戶要以交出土地為代價(jià)才能享受社保、獲得補(bǔ)償。地方政府以“土地?fù)Q城市戶口”的理論依據(jù)是承認(rèn)土地具有社會(huì)保障功能，尤其在失業(yè)、喪失勞動(dòng)力、養(yǎng)老時(shí)發(fā)揮作用，但農(nóng)民在交出土地之后往往在城市里無(wú)法立足，失地之后便是失業(yè)，最后不得不退回農(nóng)村。農(nóng)村土地改革陷阱是“城市中心論”改革思路主導(dǎo)下的產(chǎn)物。

二、 農(nóng)村土地改革陷阱的表現(xiàn)

農(nóng)村土地改革陷阱的主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：二元體系下農(nóng)民的非國(guó)民待遇；政策與法律的矛盾；法律詞語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)詞語(yǔ)的混淆。

所謂二元體系下農(nóng)民的非國(guó)民待遇，是指城鄉(xiāng)二元管理體制發(fā)揮的杠桿作用。城市福利、就業(yè)機(jī)會(huì)、教育與醫(yī)療水平都是這一杠桿調(diào)節(jié)作用的產(chǎn)物。我國(guó)的戶籍制度是為了保證重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施而建立的，是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一種需要。在我國(guó)工業(yè)體系日趨完善，國(guó)防能力顯著提高的當(dāng)今，破除這種不合理的二元管理體制就顯得很有必要。這種無(wú)形中的被區(qū)分、被排除，造成了農(nóng)村相對(duì)落后、農(nóng)民相對(duì)貧窮的現(xiàn)狀。

所謂政策與法律的矛盾，是指法律雖然規(guī)范了，但在政策的實(shí)施造成的事實(shí)上的不平等。城鄉(xiāng)二元管理體制就是國(guó)家政策長(zhǎng)期實(shí)施的產(chǎn)物。農(nóng)村土地改革長(zhǎng)期徘徊不前，也是政策與法律矛盾重重的產(chǎn)物。黨和國(guó)家雖然高度重視，常年賦權(quán)減負(fù)，但無(wú)論是法律資源還是經(jīng)濟(jì)資源都不足以與地方政府的征地政策的現(xiàn)實(shí)相抗衡。地方政府在圈地運(yùn)動(dòng)里獲得的政績(jī)工程與經(jīng)濟(jì)效益比農(nóng)民失地反抗得到實(shí)惠更多，地方政府在短期效益里看到了實(shí)惠，大城市在短期效益里并不愿與外來(lái)務(wù)工的農(nóng)民工分享基礎(chǔ)設(shè)施的福利。在法律上城鄉(xiāng)居民都是中華人民共和國(guó)的居民，都應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利與義務(wù)。但城市市民往往擁有比農(nóng)村居民更好的條件。憲法第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。憲法里規(guī)定的平等只是法律層面的平等，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)里，無(wú)論就業(yè)還是政府征地里農(nóng)民的地位并沒(méi)有改善，這種歧視是身份性的。

法律詞語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)詞語(yǔ)的混淆，是指國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，從兩權(quán)分離到三權(quán)分離的改革邏輯是詞語(yǔ)混淆的。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。集體所有權(quán)是一種成員權(quán)。家庭承包制是由所有成員組成的集體將村社土地按份平等分配給了所有成員。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，承包者享有法定期限內(nèi)的占有、使用、收益權(quán)。轉(zhuǎn)讓權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種。之所以會(huì)在所有權(quán)與使用權(quán)上糾纏不清，是堅(jiān)持集體所有制為前提，對(duì)使用權(quán)與所有權(quán)的分離程度的不斷嘗試?！稗r(nóng)地所有權(quán)是法律概念，而農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是法律術(shù)語(yǔ)，三者并不處于同一的邏輯關(guān)系?！雹诖送?，“堅(jiān)持從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不符合基本的法學(xué)原理?！雹龠@就是對(duì)法律詞語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)詞語(yǔ)的濫用，導(dǎo)致的改革邏輯上的混亂。

農(nóng)村土地改革陷阱本質(zhì)是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的再剝奪，是新的圈地運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村土地改革不僅僅是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的再分配，更是國(guó)家建構(gòu)主義下公平正義與法律權(quán)利的再分配。

三、農(nóng)村土地改革陷阱的成因

農(nóng)村土地改革歷經(jīng)30余年，然而除了初期轟轟烈烈的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以外，制度上并無(wú)重大創(chuàng)新，法律權(quán)利并無(wú)重大突破，農(nóng)村境遇并未根本改善。農(nóng)村戶口是一種身份權(quán)，包括了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。此外，農(nóng)村土地改革陷阱還涉及被市民化的農(nóng)民的福利保障權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等。農(nóng)民的權(quán)利受到諸多限制的同時(shí)，城市居民權(quán)利在保障并優(yōu)化。 農(nóng)村土地改革陷阱是法律被政治綁架，二元法律秩序作用，以及農(nóng)民平等法律權(quán)利被虛化的結(jié)果。

法律被政治綁架是一種比喻的說(shuō)法，法律是政治的合理表達(dá)，政治訴求一般表現(xiàn)為法律規(guī)定。在農(nóng)村土地改革中，存在著國(guó)家意志、地方政府意志、專(zhuān)家意見(jiàn)、農(nóng)民意志、集體意志等不同團(tuán)體的利益訴求。農(nóng)民雖然有9億，但農(nóng)民代表的比重卻極端失衡。農(nóng)民被代表是我國(guó)政治生活的常態(tài)，農(nóng)民沒(méi)有自己的聲音，根據(jù)1982《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第16條的規(guī)定，農(nóng)民每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市居民。所謂法律被政治綁架，也就是說(shuō)，真正體現(xiàn)農(nóng)民實(shí)體利益的法律權(quán)利被政治話語(yǔ)掩蓋了，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)被代表了。

所謂的二元法律秩序，是指法律在農(nóng)村所體現(xiàn)出的效力狀態(tài)是不同的。城鄉(xiāng)二元管理體制在城鄉(xiāng)形成截然不同的法律狀態(tài)，農(nóng)村是熟人社會(huì)，而城市是陌生人社會(huì)。在農(nóng)村土地改革中，地方政府作為公權(quán)力的代表，對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民群體無(wú)疑是不平等的強(qiáng)勢(shì)方。隨著法治化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)分離逐漸走向解體，農(nóng)民大量涌入城市，法治為農(nóng)民與地方強(qiáng)權(quán)的對(duì)抗提供了可能，二元法律秩序逐漸走向一元。

憲法上規(guī)定的平等權(quán)，只是形式上的平等，“實(shí)質(zhì)平等才是農(nóng)民平等權(quán)的核心。”②所謂的農(nóng)民平等法律權(quán)利被虛化，就是實(shí)質(zhì)上不平等?！稗r(nóng)民問(wèn)題就是農(nóng)民平等權(quán)問(wèn)題，”5之所以會(huì)形成農(nóng)村土地改革陷阱，就是沒(méi)有從法律上解決這一問(wèn)題。形式上的平等，只是一種天然的平等，一旦訴諸在法律關(guān)系上，無(wú)論是立法層面還是司法層面，農(nóng)民的權(quán)利可救濟(jì)性就體現(xiàn)為不可能與不平等。

正是由于二元法律秩序的存在，法律被政治綁架，農(nóng)民法律權(quán)利尤其是平等權(quán)是虛化的才導(dǎo)致了農(nóng)村改革陷阱的形成與存在。農(nóng)民市民化的改革思路看似公平，卻忽略了這種人為的城鄉(xiāng)分治本就是國(guó)家傾斜城市發(fā)展的一個(gè)產(chǎn)物，給予進(jìn)城農(nóng)民城市戶口是農(nóng)民正當(dāng)?shù)恼螜?quán)利，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中竟然需要農(nóng)民用土地來(lái)?yè)Q，明顯是不正義、不公平改革觀的體現(xiàn)。

四、 農(nóng)村土地改革陷阱的破解

農(nóng)村土地改革陷阱的破解，就需要梳理戶籍制度改革與農(nóng)村土地改革之間的關(guān)系。當(dāng)今的戶籍制度是將農(nóng)民束縛在土地上的重要制度阻礙：農(nóng)民的自由遷徙權(quán)被極大的束縛了，平等的就業(yè)權(quán)無(wú)法得到保障，單向的由農(nóng)村流向城市的通道被花式繁多的落戶條件所限制。另一方面，農(nóng)村土地改革是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)、收益、分配、流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地增值效益的公平分配，以往的改革中農(nóng)民的權(quán)益被壓榨、權(quán)利被限制，真正意義上的平等權(quán)只是一紙空文。

平等自由的戶籍制度是破解農(nóng)村土地改革陷阱的基礎(chǔ)。“調(diào)查顯示，農(nóng)民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，擔(dān)心如果一旦在城市失業(yè)，有低保也無(wú)法維持城市生活。”③此外，絕大多數(shù)人是愿意轉(zhuǎn)戶的。城市戶口附帶著巨大的含金量，農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療問(wèn)題都需要城市戶口來(lái)解決。平等自由的戶籍制度在法律確權(quán)上，一是遷徙自由權(quán)，如何解決農(nóng)民自由遷徙的問(wèn)題，就需要建立健全居住證制度。二是平等就業(yè)權(quán)，如何解決農(nóng)民工在城市就業(yè)“同工同酬”的權(quán)利。只有戶籍制度解決的好，才能為農(nóng)村土地土地改革奠定好的基礎(chǔ)，否則，蘊(yùn)含著社會(huì)保障功能的土地權(quán)益，農(nóng)民是不會(huì)輕易放棄的。農(nóng)村土地改革的最大陷阱就是農(nóng)民失去了土地，到了城市無(wú)法立足，由農(nóng)民變成流民，這需要法律給予最基本的規(guī)范。

使農(nóng)民公平分享在土地增值收益是破解農(nóng)村土地改革陷阱的重要條件。農(nóng)村土地改革的官方邏輯：“過(guò)去30多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基本策略是，在所有制被鎖定的制約下，探索土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式?！雹?。農(nóng)村土地改革的官方思維：“以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)為方向，夯實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制為關(guān)鍵，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的?！雹葜挥薪鉀Q了附加在土地上的權(quán)益問(wèn)題，農(nóng)村土地改革才真正實(shí)現(xiàn)其賦權(quán)還能，破除陷阱，推動(dòng)進(jìn)程。

賦予農(nóng)民法律上的平等權(quán)是破解農(nóng)村土地改革陷阱的關(guān)鍵。是要把法律上的權(quán)利落實(shí)、做實(shí)，而不是空談務(wù)虛。無(wú)論是農(nóng)村土地改革的基層實(shí)踐，還是農(nóng)村土地改革的立法司法實(shí)踐，都要切實(shí)在政策上給予優(yōu)惠，法律上予以確權(quán)。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記已經(jīng)展開(kāi)，但這還不夠，只有打破戶籍制度的堅(jiān)冰，逐步減小城鄉(xiāng)居民的差異，才是真正的賦予農(nóng)民平等權(quán)。有學(xué)者主張通過(guò)立法如通過(guò)《農(nóng)民權(quán)益保障法》來(lái)保障農(nóng)民權(quán)益，筆者認(rèn)為賦權(quán)的關(guān)鍵不是通過(guò)了法律就能實(shí)現(xiàn)法律權(quán)利，而是要調(diào)整改革思路，明確改革目標(biāo)，了解農(nóng)民需求，正確認(rèn)識(shí)改革中的阻力與陷阱，才能真正做到不誤解與真賦權(quán)。

五、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村土地改革陷阱在我國(guó)農(nóng)村土地改革中是客觀存在的。國(guó)家建構(gòu)主義的改革進(jìn)路，與農(nóng)民真實(shí)意志表達(dá)之間是存在誤差的。法律規(guī)定與法律實(shí)施也是兩個(gè)層面上的東西。農(nóng)村土地改革從來(lái)不是孤立的，它與戶籍制度改革息息相關(guān)。我國(guó)農(nóng)村土地改革陷阱在法律層面而言，本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民平等權(quán)利的誤解與再剝奪。農(nóng)村土地改革一定要先解決農(nóng)民的法律上的平等權(quán)利問(wèn)題，只有平等自由的身份權(quán)，才能破解農(nóng)村土地改革陷阱?！藏?zé)任編輯：陳玉榮〕