杜絕“拍腦袋決策”

吳明場

廣州作為國家中心城市，管理人口逾1600萬、經(jīng)濟總量超1.66萬億元，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、生態(tài)環(huán)保和民生事業(yè)等重大決策事項眾多，任何一項決策錯誤，均可能造成難以彌補的嚴重后果。近年來，廣州市先行先試，大膽探索， 通過規(guī)范完善重大行政決策程序，不斷提升政府決策法治化水平。

立法為決策法治化提供制度保障

廣州市先后出臺了一系列重大行政決策的程序規(guī)范。在制度方面，建立了行政決策的報告制度、民主協(xié)商制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、合法性審查制度、監(jiān)督制度。目前，廣州市重大行政決策程序制度以《廣州市政府工作規(guī)則》為主導(dǎo)，以政府規(guī)章《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》為核心，由《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》等系列制度為配套，形成了程序完備的重大行政決策程序制度體系。同時，自覺接受廣州市人大對重大行政決策的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。

合法性審查保證決策在法治軌道上進行

廣州市一直高度重視依法決策，建立了以政府法制機構(gòu)為主導(dǎo)，政府法律咨詢專家、社會律師、專家學者深度參與的決策合法性審查機制。一是加強對行政規(guī)范性文件的合法性審查。目前，市政府發(fā)布的規(guī)范性文件已100%經(jīng)過市政府法制機構(gòu)前置審查。所有提交政府常務(wù)會議審議的行政規(guī)范性文件，必須先經(jīng)市政府法制機構(gòu)合法性審查，否則，不予審議。二是加強對重大事項的合法性審查。市政府法制機構(gòu)設(shè)立法律事務(wù)處，專門負責集中處理市政府的重大決策事項。對涉及重大項目投資、國土資源利用、重大規(guī)劃調(diào)整、重大戰(zhàn)略部署等事項出具法律意見書，進行合法性把關(guān)。三是加強對政府合同的合法性審查。2012年制定了《廣州市政府合同管理規(guī)定》，凡是市政府及其工作部門作為一方當事人所訂立的涉及國有資產(chǎn)財政資金使用和自然資源公共資源利用的協(xié)議都需要在簽訂前由法制機構(gòu)進行合法性審查。四是注重運用“外腦”，建立了政府法律咨詢專家和部門聘請常年法律顧問制度。制定《廣州市政府法律咨詢專家管理辦法》和《廣州市政府部門聘請常年法律顧問辦法》，充分發(fā)揮法律咨詢專家、社會律師在決策過程中的合法性論證作用。

公眾參與讓決策更合乎民心

2003年1月1日起施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，率先在全國以政府規(guī)章形式明確打造公開、透明、陽光政府。2004年，在摩托車限行的決策前，召開市區(qū)摩托車限行方案聽證會，充分考慮民眾要求循序漸進以及給予車主損失適當補償?shù)群侠硪庖?，決策取得了良好社會效果。2009年，通過公眾的廣泛參與、與政府良性互動，促成政府對番禺垃圾焚燒發(fā)電項目的科學審慎決策。2010年，制定了《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》，進一步規(guī)范重大民生決策公眾征詢工作。2012年開始，積極探索基層民主協(xié)商的新路徑，通過設(shè)立公眾咨詢監(jiān)督委員會，廣接民智，廣聚民心。目前，全市涉及教育、公共交通、“三舊”改造、自來水、污水處理等收費和重大項目招投標等關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項，注重聽取社會各界的意見，保證決策順應(yīng)民意、合乎民心。

在加強公眾參與決策的同時，廣州市在重大行政決策中積極發(fā)揮專家的作用。2005年，建立了市政府決策咨詢專家?guī)?，提交市政府常?wù)會議討論的重大行政決策事項，應(yīng)當經(jīng)過專家論證。例如，在解決公共服務(wù)均等化民生問題、廣州空氣污染、舊城區(qū)和城中村改造、城市交通堵塞等問題上，堅持先咨詢論證，再研究決策，充分發(fā)揮咨詢專家的作用和優(yōu)勢，做到集思廣益，避免和減少決策失誤與決策風險。

兩次評估確保決策有效執(zhí)行

廣州市將決策風險評估制度納入重大行政決策的必經(jīng)程序。例如，出臺《廣州市國有土地上房屋征收風險評估試行辦法》，明確了實施風險評估的責任主體、評估內(nèi)容和評估程序，特別是規(guī)定暫不具備實施條件的征收項目，在評估風險預(yù)警評價建議轉(zhuǎn)化為可實施前，一律不予實施。在房屋征收與補償工作中，這一制度保障降低了群眾不理解、不支持甚至抵制的風險。

決策后的跟蹤評估制度也是重要一環(huán)。2009年，廣州市曾決定停止所有戶外廣告的登記、續(xù)期和變更，將全市的戶外廣告點位設(shè)置使用權(quán)全部由城管部門組織拍賣，市政府收取拍賣所得40%的價款。實施后，經(jīng)評估，因規(guī)定不夠規(guī)范和合理，2010年實施的《廣州市戶外廣告和招牌設(shè)置管理辦法》中，修改和完善了原有規(guī)定，明確廣州市的公有物業(yè)應(yīng)以公開拍賣方式出讓其戶外廣告位置使用權(quán)。私有物業(yè)不經(jīng)拍賣，依程序直接申請設(shè)置?！稄V州市重大行政決策程序規(guī)定》和《廣州市政府工作規(guī)則》明確要求行政決策，特別是重大行政決策，應(yīng)當定期進行評估，如果出現(xiàn)導(dǎo)致決策目標全部或部分不能實現(xiàn)的情形的，決策執(zhí)行主辦部門應(yīng)當提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修改決策內(nèi)容的建議，經(jīng)政府批準后實施。

重大行政決策體系的建立運行，有效推進了廣州市各級政府討論決定重大事項工作的發(fā)展。市政府領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭遵守有關(guān)決策要求，堅持“四不決策”原則，即不經(jīng)過認真調(diào)查研究的不決策、不經(jīng)過科學論證的不決策、不符合決策程序的不決策、不符合法律法規(guī)的不決策，自覺接受各方面的監(jiān)督，為全市各級行政機關(guān)科學、民主、依法決策做出表率。通過實行科學、民主、依法決策，避免或減少了決策失誤，從源頭上消除或減少行政爭議，也增強了政府的依法行政能力。

（作者為廣州市人民政府法制辦公室黨組書記、主任）endprint