農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資:浙江實踐與長效機制

□ 俞云峰

一、引言

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)村經(jīng)濟增長、農(nóng)民收入提升和農(nóng)村消費拉動有積極作用，F(xiàn)an和Hazell(2000)以及樊勝根(2002)等對印度和中國的研究是最早的也是影響較為廣泛的，研究表明，對基礎(chǔ)設(shè)施尤其是灌溉、道路、電力和通訊等的投資不僅能夠促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長，還能夠減少這些國家農(nóng)村的貧困和地區(qū)差距①Fan ，P．Hazell，S．Thorat．Government Spending，Growth and Poverty in Rural India［J］．American Journal of Agricultural Economics，2000(82):1038－1051．②Fan ，P．Hazell，S．Thorat．Government Spending，Growth and Poverty in Rural India［J］．American Journal of Agricultural Economics，2000(82):1038－1051．。林毅夫(2000)提出以積極的財政政策來加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是啟動國內(nèi)需求、消除過剩生產(chǎn)能力最有效的措施③林毅夫:《加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)啟動農(nóng)村市場農(nóng)業(yè)》，《經(jīng)濟問題》，2000年第7期。;王威(2011)用對數(shù)模型證明教育、道路、電力等各類基礎(chǔ)設(shè)施投資對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入水平均具有顯著的影響;金福良等(2012)通過C－D生產(chǎn)函數(shù)論證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對農(nóng)村經(jīng)濟總量有著規(guī)模報酬遞增的作用④金福良、李谷成:《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資對農(nóng)村經(jīng)濟增長影響的實證研究——以湖北省為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2012年第6期。。各種實證研究在一定程度上說明農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟增長具有正向拉動功能。同樣，地區(qū)經(jīng)濟的增長與地方財政收入水平也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的根本來源。地方國內(nèi)生產(chǎn)總值與農(nóng)村固定資產(chǎn)的投資總體上呈正相關(guān)關(guān)系，西部地區(qū)用于農(nóng)村固定資產(chǎn)的投資占GDP的比重要高于東部地區(qū)，但從絕對值上看，東部地區(qū)用于農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額明顯高于中西部地區(qū)(圖1)?？紤]到不同地區(qū)城市化水平和農(nóng)村人口流動因素對農(nóng)村固定資產(chǎn)投資力度的影響，我們以2011年農(nóng)村年末人口數(shù)加以平均計算當(dāng)年農(nóng)村人均固定資產(chǎn)投資額，結(jié)果顯示最低的為甘肅省人均0．05萬元，最高值為浙江省，人均0．25萬元(圖2)。

多年以來，浙江省的農(nóng)村人均固定資產(chǎn)投資額一直位居全國省份(除直轄市)第一，極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，但相對于GDP的增速和城市固定資產(chǎn)投資增長，農(nóng)村的建設(shè)力度仍然是偏弱的。全國大多數(shù)省份都存在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資力度小、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題，建設(shè)經(jīng)費難以保障與增長，沒有形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理的有效機制。本文以浙江為例，分析農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的特征、成效與問題，對浙江以及全國各地的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理機制的完善有積極的意義。

對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的范圍界定學(xué)術(shù)界有不同的觀點。彭代彥(2002)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大致分為三種:一是生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施，如水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣服務(wù)等;二是生活服務(wù)設(shè)施，如醫(yī)療、文化設(shè)施等;三是生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施，如教育、道路和通信設(shè)施等。孫開、田雷(2005)認為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施既包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、流通性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括如金融、保險和信息服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施①孫開、田雷:《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財政投入研究》，《經(jīng)濟研究參考》，2005年第18期。。劉倫武(2002)界定的廣義上的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施概念更涵蓋了教育機構(gòu)、農(nóng)業(yè)研究和試驗設(shè)施、信貸和金融機構(gòu)以及法律、政治和社會文化的正式或非正式的機構(gòu)等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施②劉倫武:《農(nóng)民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——農(nóng)民增收的基礎(chǔ)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2002年第9期。。為了便于計量，本文研究的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資范圍僅限于形成房屋、道路、設(shè)施、設(shè)備等固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而不包括應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的技術(shù)研發(fā)與各類公共服務(wù)性支出。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資可簡要地劃分為農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資和生活性基礎(chǔ)設(shè)施投資兩類，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、通村公路和交通運輸工具投資、部分大中型農(nóng)用機械和設(shè)備投資、公共性農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工設(shè)備和用于生產(chǎn)其它產(chǎn)品的公共性投資等。農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施投資包含郵電通訊設(shè)施投資、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施投資、學(xué)校和培訓(xùn)設(shè)施投資、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施投資、能源供給設(shè)施投資、文化娛樂設(shè)施投資和必要的服務(wù)建筑設(shè)施投資等。

二、浙江農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的制度變遷與現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的轉(zhuǎn)換

農(nóng)民曾經(jīng)是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的最重要主體。在人民公社時期，農(nóng)村社會通過稅收等制度內(nèi)手段從農(nóng)業(yè)中籌集到的公共資源極其有限，公社正常運轉(zhuǎn)所需的基礎(chǔ)設(shè)施不得不主要依靠制度外供給，由于物質(zhì)條件的缺乏，以廉價而充裕的勞動力替代奇缺的資本，是這一時期全國包括浙江農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的主要形式。大量勞動力投入使大規(guī)模的農(nóng)田水利基本建設(shè)等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施得以維持，合作醫(yī)療、社會救濟、中小學(xué)教育等制度得以建立。無論是改革開放初期的八十年代，還是分稅制改革前后的九十年代，農(nóng)民作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施最主要供給者的制度依舊。農(nóng)村集體組織通過向農(nóng)民征收的公積金、公益金、管理費、農(nóng)村教育附加費、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費、土地承包費、教育集資等提留、攤派和罰款，構(gòu)成了農(nóng)村建設(shè)資金的主要組成部分。

進入本世紀以來，浙江省財政支農(nóng)力度有了較大的發(fā)展。一方面通過農(nóng)村稅費改革停征了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、相繼取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、各種政府性集資，以及攤派、勞動積累工和義務(wù)工，并于2005年率先全面免征農(nóng)業(yè)稅;另一方面，財政支農(nóng)資金的投入逐年增長，農(nóng)村基本面貌有了較明顯的改觀。長期以來形成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資格局發(fā)生了改變，財政資金在農(nóng)村基本建設(shè)中的作用愈加凸顯，初步形成了財政資金在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資中的主導(dǎo)地位。

(二)浙江農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，浙江省以各級財政資金為主，以專項工程的形式，在全省農(nóng)村集中實施了“千村示范、萬村整治”工程等一大批農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中于農(nóng)田水利、水庫、塘壩修建等項目。結(jié)合“千庫保安”、“水資源保障工程”、“千萬畝十億方節(jié)水工程”、“千萬畝標準農(nóng)田質(zhì)量提升工程”等專項，至2011年底，浙江省水庫累計達到4243座，比2005年增加182座;其中大中型水庫(1000萬立方米以上)達到185座，比2005年增加23座。修建塘壩年均20萬處，農(nóng)業(yè)機械設(shè)備逐年增加。

表1 農(nóng)村部分生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是近年來推進新農(nóng)村建設(shè)、改善村民生活條件的重要舉措。浙江從2003年啟動“千村示范、萬村整治”工程以及“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)以來，至2011年底，已累計完成2萬多個行政村的環(huán)境整治任務(wù)，并通過“康莊工程”，廣播電視“村村通”工程、“萬村文化陣地和農(nóng)村體育設(shè)施建設(shè)”、“農(nóng)村中小學(xué)食宿改造”等一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，使鄉(xiāng)村容貎有較大改觀，通村等級公路、自來水、有線電視、互聯(lián)網(wǎng)、文化室、衛(wèi)生室、幼兒園、健身場地、“放心店”等相應(yīng)的生活服務(wù)設(shè)施配置俱全，農(nóng)民生活條件得到了明顯改善。

由于缺少生活性基礎(chǔ)設(shè)施投資的相應(yīng)統(tǒng)計資料，本文采用問卷與電話訪談的方式收集了全省30個行政村至2011年底前生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本情況，由于樣本有限，調(diào)查只反映了被調(diào)查村的狀況，并不完全代表全省的整體水平。被調(diào)查的村莊分布于除舟山以外的10個地級市，行政村的基本情況如面積、人均耕地、人均純收入、集體經(jīng)濟收入等指標上都呈現(xiàn)了較大的差異性。各行政村集體收入總體上呈逐年增長的趨勢，收入主要來源為村集體資產(chǎn)經(jīng)營與租金收益、土地補償收益、土地林地承包收益和其他收益。2011年各村級集體收入平均44萬元，村級支出平均為44．79萬，其中用于村級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平均為33．73萬元，占村級總支出的比重達到75%。

近年來，在各項農(nóng)村建設(shè)工程的帶動下，幾乎所有村莊都進行了村內(nèi)生活性公共設(shè)施的建設(shè)。至2011年底，各村普遍進行的較大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主要有道路硬化、民房改造、飲用水改造、生活污水處理、垃圾集中處理、衛(wèi)生改廁、環(huán)境綠化、健身場所建設(shè)等工程。

在被調(diào)查的30個村莊中，每個村都進行了道路硬化改造，有的村莊已實現(xiàn)全村道路100%硬化，有的村莊實現(xiàn)部分村主干道路硬化;30個村莊都使用上自來水，水源采取因地制宜多樣化的取水方式，平原地區(qū)村莊基本接入城鎮(zhèn)自來水管網(wǎng)，山區(qū)部分鄉(xiāng)村自建小型管網(wǎng)和水廠，從附近水庫取水或建設(shè)小型蓄水池凈化;從生態(tài)環(huán)境方面來看，有23個村開展了衛(wèi)生改廁工程，29個村莊表示垃圾有集中地點堆放和收集處理;相對固體垃圾處理情況，農(nóng)村居民生活污水的排放情況也有了較大的改觀，有16個村開展了生活污水治理，其余有12個村已有開展污水處理的計劃。在文化娛樂生活方面，30個行政村都通了有線電視、建有圖書室，28個村建有老年活動室，24個村建有籃球場或健身器械等體育健身場所，有13個村建有活動廣場和公園?？傮w上看，文化體育設(shè)施的建設(shè)是不錯的，但有些設(shè)施的利用率并不高。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，從村級醫(yī)療點的設(shè)置情況看，大部分的行政村都設(shè)置了村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站，小部分村還有兩個以上的醫(yī)療點，但是仍有一些村沒有村級醫(yī)療點。

(三)浙江農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源構(gòu)成

農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施如標準農(nóng)田建設(shè)、水庫、塘壩、小型水電站等農(nóng)田水利工程的建設(shè)資金基本以各級財政投入為主。

生活性基礎(chǔ)設(shè)施工程項目的主要資金來源有四種:一是上級政府的財政補助，在被調(diào)查的行政村中，每個村在興建公共項目時或多或少都獲得了上級財政的補助;二是村集體的自有資金，大多數(shù)村都使用過集體資金興建公共項目;三是以“一事一議”的方式向村民收取;四是來自于企業(yè)和個人的捐助，大約有10個村在公共建設(shè)項目中獲得過企業(yè)或個人的捐助。這個結(jié)果只是反映了被調(diào)查村資金來源的情況，并不反映各種渠道資金數(shù)量的差異。以村莊道路硬化投資為例，由鄉(xiāng)政府和村集體共同出資修建的比例最高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分資金由縣財政撥付，在村與村之間的道路修建上，大部分采用的是鄉(xiāng)政府與村集體合作方式解決資金問題。從飲用水工程出資者看，村莊自來水管道的修建是以村集體同村民共同出資為主的，縣鄉(xiāng)財政以獎代補，給予一定的補助;一些平原地區(qū)的縣區(qū)以及城鎮(zhèn)周邊連接城鎮(zhèn)自來水管網(wǎng)的農(nóng)村則以自來水公司的投資為主。盡管這些資金在使用上各個行政村不盡相同，支出結(jié)構(gòu)有很大差異，但基本可以反映出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金構(gòu)成。村集體資金和財政補助資金占很大的比重，其余兩種渠道提供的資金比重還非常小。以從村民處籌集到的資金來看，2011年有4個村進行了這種資金的籌集，平均籌集到的資金為10萬元左右，可見，盡管農(nóng)村公共項目資金來源具有多元性，但這種變化對增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的作用還不明顯。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機制存在的弊端

(一)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體較為單一

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資中，各級財政是當(dāng)仁不讓的主要投資者，發(fā)揮著投資的主渠道作用，引導(dǎo)其他各種資金的參與。在以“千村示范、萬村整治”、“美麗鄉(xiāng)村”為代表的村莊生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程中、在“千萬農(nóng)民飲用水工程”、“康莊工程”等具體項目中，財政投入約占到三分之二左右;在“生態(tài)家園富民行動”、廣播電視“村村通”工程以及農(nóng)村中小學(xué)食宿改造等基礎(chǔ)設(shè)施投資中，財政也是資金的主要來源。村集體組織既是項目的實施者也是項目的主要出資者，在村莊整治、村內(nèi)道路建設(shè)、改廁、垃圾收集處理、生活污水處理等工程中，村集體組織是重要的出資人。

村民出資在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的比重較低。從調(diào)查的情況看，各村基礎(chǔ)設(shè)施投資中由農(nóng)戶出資、集資的份額平均在5%以下。參考統(tǒng)計年鑒中農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的數(shù)據(jù)，農(nóng)戶投資占總投資的比重一般在13%左右(表2)，其中包括了農(nóng)戶對自有住宅的修建與維護的重要支出，扣除該項支出，村民用于村莊公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的出資比重就很低了。原因一方面在于財政資金投入的增長使農(nóng)戶自行出資有了減少的可能，另一方面，隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的齊全與完善，需要農(nóng)戶出資的項目也在減少。

表2 農(nóng)村固定資產(chǎn)投資中農(nóng)戶投資的比重

此外，金融資本、民間資本的投資微乎其微。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資項目大多不具有收益性或收益率較低，很難吸引各類金融機構(gòu)與民間的資金介入。農(nóng)業(yè)政策性銀行如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，業(yè)務(wù)范圍狹窄，針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等支農(nóng)項目少之又少。盡管各地通過“村企對接”等活動、鼓勵企業(yè)捐資回報家鄉(xiāng)建設(shè)，但與整個農(nóng)村建設(shè)投資規(guī)模相比幾乎可以忽略不計。

(二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資缺少穩(wěn)定增長機制

近年來，浙江各級財政部門認真貫徹落實中央“多予、少取、放活”的方針，通過一系列的財稅政策，進一步加大了對農(nóng)村的投入力度，使浙江的農(nóng)村面貌煥然一新，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就位居全國各省區(qū)前列。但從總量上看，從城鄉(xiāng)發(fā)展的速度和差距上看，仍與農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的需要有一定的差距。《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”，實際上，全省財政支農(nóng)資金總量上逐年增長，但其占地方財政支出的比重基本保持在7%左右，并無明顯的突破，投資力度缺乏有效的保障機制。

假設(shè)以國內(nèi)生產(chǎn)總值作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的標準，以農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額代替反映農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，我們可以通過近十年以來兩者增長速度的趨勢對比來說明浙江農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資狀況。如圖3所示，從2004－2011年，浙江農(nóng)村固定資產(chǎn)投資與全省國內(nèi)生產(chǎn)總值總體呈增長態(tài)勢。但將兩條折線進行對比，可以看出，兩者之間的差距逐漸拉大，全省國內(nèi)生產(chǎn)總值八年間增長近3倍，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投資僅增長1．6倍，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全省國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2004年的17%下降到2011年的11%，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資并未隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展得到同步的推進，資金投入依然薄弱。

圖3 農(nóng)村固定資產(chǎn)投資與GDP的比較

(三)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地區(qū)間、村莊間差距較大

地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，形成不同地區(qū)之間基層政府財政能力的較大差距，進一步導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異。

除此之外，村與村之間集體經(jīng)濟投資能力的差距也是重要影響因素。浙江省農(nóng)業(yè)廳2005年曾對全省138個村進行抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示集體經(jīng)濟在村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比重中分別占了60%左右，在公共設(shè)施建成后運營維護費用中占88%①張忠根、李華敏:《農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展:作用、問題與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2007年第11期。。全省各地區(qū)之間村集體經(jīng)濟實力相距甚遠，在浙江東部沿海及浙中部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟收入每年高達百萬元，而西南部山區(qū)貧困村莊集體經(jīng)濟收入不足千元，行政村集體收入的多少在很大程度上決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。而且，上級政府的撥款現(xiàn)在大多采取建設(shè)項目以獎代補的方式，即行政村要獲得這些資金，必須以自有資金啟動項目，才有可能得到這些撥款。以村莊示范整治工程為例，縣一級財政根據(jù)省示范村、市示范村、縣整治村的不同類別，按村莊戶數(shù)或人數(shù)給予不同標準的補貼，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政按比例配套，余下不足部分則主要依靠村集體經(jīng)濟予以解決。這樣，村集體自有資金的數(shù)量在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集上起著基礎(chǔ)性和決定性的作用。

(四)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資決策機制欠合理

近年來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在省一級政府的統(tǒng)一部署下，以各類專項工程的名義整體推行，迅速高效地改變了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施破舊、村莊臟亂差的局面，大多數(shù)建設(shè)項目滿足了村民改善生產(chǎn)條件、提升生活質(zhì)量的需要。但一些項目在建設(shè)中也出現(xiàn)了建成后使用率低等問題，例如，有的文化設(shè)施偏離了農(nóng)民的文化體育需求，建成的電腦房里擺幾臺電腦，基本無人使用，成了擺設(shè);建造的網(wǎng)球場成了曬谷場等等，浪費了有限的建設(shè)資金。由于多數(shù)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施具有準公共物品屬性，只有居住在社區(qū)里的農(nóng)民才了解現(xiàn)有條件下哪些基礎(chǔ)設(shè)施的需求最為迫切。而決策機制的“自上而下”性，難免會忽視了村民的真正需求，使決策缺乏科學(xué)性。

一直以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的決策往往不是源于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是來自社區(qū)外部自上而下的行政指令，有時甚至是為了滿足地方各級政府部門決策者的“政績”和“利益”需要，從而偏離了農(nóng)民的真正需求。雖然農(nóng)村普遍推行了“一事一議”籌資籌勞辦法，遵循村民自愿、量力而行、共同受益、民主管理的原則，由村民大會民主討論決定村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與出資事項，但其應(yīng)用并不廣泛，僅限于村民集資的項目，對上級補助和集體資金的使用范圍并無影響決策的作用。

(五)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資“重建輕管”，管理機制缺失

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要集中于各個項目建設(shè)階段，而建成后的管理和維護往往被忽視。近年來，我省興建了一大批農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程項目，但項目建好后都沒有建立和完善管護機制，如投入大量的人力財力建成的渠系工程，短短幾年時間有些已損壞嚴重，特別是一些小型農(nóng)業(yè)水利工程，有人用、無人管，泵站、灌溉設(shè)施丟失被盜現(xiàn)象時有發(fā)生。近年新建的一些飲用水水源工程，由于管理制度不落實，存在著平時用水浪費，干旱時飲用水仍然緊缺的現(xiàn)象①紹興市發(fā)改委:《諸暨市新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理長效機制研究》，2007年9月7日，國家發(fā)改委網(wǎng)站http://xwzx．ndrc．gov．cn/rdzt/xncjs/t20070910_158302．htm．?；A(chǔ)設(shè)施的管護責(zé)任一般落實在鄉(xiāng)和村兩級，由于管理維修費用逐年增加，又缺少明確的管護資金來源，鄉(xiāng)、村兩級負擔(dān)越來越重，普遍缺乏管護的積極性，管理機制不建立、不落實，導(dǎo)致一些工程的效益難以正常發(fā)揮，許多工程尚未達到使用壽命就有可能報廢。

五、構(gòu)建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的長效機制

健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資機制需要進一步統(tǒng)籌規(guī)劃，突出財政主體地位、完善引導(dǎo)機制，壯大農(nóng)村自我投資能力，優(yōu)化投資環(huán)境，完善決策機制，逐步形成公共財政投入有效增長、村集體經(jīng)濟長遠發(fā)展、村民廣泛參與、金融機構(gòu)擴大信貸的多元化、多層次、可持續(xù)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資長效機制。

(一)建立財政支農(nóng)的穩(wěn)定增長機制

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性和公共財政本身的特點表明，財政投入及相關(guān)政策的實施在此類設(shè)施的建設(shè)中扮演著主要的角色。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資必須強調(diào)以政府投資為主，落實中央“三個高于”的要求，使地方財政支農(nóng)投資增長幅度不低于地方財政經(jīng)常性收入的增長幅度，逐步提高地方財政支農(nóng)支出占地方財政總支出的比重，并要形成制度加以保障，使財政對農(nóng)村建設(shè)的投資增長政策穩(wěn)定化、制度化。省級財政要統(tǒng)籌兼顧各地發(fā)展，重點要加大對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付力度、降低配套比例要求，緩解基層地方政府財政壓力，有效地幫助貧困地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。進一步調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，在財政支農(nóng)資金的預(yù)算分配上，重點向基礎(chǔ)性、公益性、保護性支出傾斜，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，尤其是要支持農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)田水利、排污治理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

地方政府的財政能力是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大幅改善的根本保證，要科學(xué)劃分中央與地方的財權(quán)，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強地方政府的財政能力建設(shè)。大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要對基層降低配套比例要求，不斷增加對中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼力度②馬曉河、劉振中:《“十二五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2011年第7期。。強化基層財政能力，推進地區(qū)間公共服務(wù)均等化，從體制機制上緩解地區(qū)間農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資能力的巨大差異。

同時，要提高財政支農(nóng)資金的使用效率，加大支農(nóng)資金整合力度。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及多個政府部門，資金分散使用，不能形成合力。近年來，已經(jīng)有了一定程度的整合與歸并，但力度還遠不夠。要以重點基礎(chǔ)設(shè)施項目、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)為紐帶統(tǒng)籌安排各種渠道的支農(nóng)資金，集中使用。要減少劃撥中間環(huán)節(jié)，讓財政支農(nóng)資金直接集中支付③傅愛民、胡振虎:《整合財政支農(nóng)資金加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入力度》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2007年第2期。。要堅持以縣級為平臺，中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為載體，整合財政支農(nóng)資金多級渠道，保證財政支農(nóng)資金安全運行。

(二)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，健全議事規(guī)則，完善村莊自我投資機制

村集體一直以來是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要力量，在整治村莊環(huán)境、興建基礎(chǔ)設(shè)施、興辦公益事業(yè)等方面的投資中占到三分之一份額，且承擔(dān)各類基礎(chǔ)設(shè)施日常整修維護的任務(wù)。因此，壯大村級集體經(jīng)濟仍將是促進村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護的有效手段。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展需要制度的長期性保證，從政策層面看要完善現(xiàn)有的支農(nóng)政策，制定助推村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效政策，推動經(jīng)濟薄弱村積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，更好把握市場規(guī)律，實現(xiàn)持續(xù)增收。政府部門牽線搭橋開展鄉(xiāng)村聯(lián)合、村廠協(xié)作，幫助引進一些項目、資金和技術(shù)，逐步發(fā)展和壯大村級集體經(jīng)濟。

在集體資金和農(nóng)民自籌資金的投入上，要健全“一事一議”制度，完善村民自治背景下的需求表達機制。對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的需求順序，農(nóng)民自己最清楚，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)理應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿。在此基礎(chǔ)上，我們既要保留政府的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資部分的決策權(quán)，又要鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入決策中來①張秀蓮、王凱:《我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的地區(qū)不平衡性研究》，《經(jīng)濟體制改革》，2012年第6期。，通過建立良好的需求偏好反饋機制，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資決策由“自上而下”的單向通道向“自上而下”統(tǒng)一規(guī)劃與“自下而上”需求反饋相結(jié)合的雙向通道轉(zhuǎn)變，最終形成政府與農(nóng)民共同決策的機制。

(三)擴大投融資渠道，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多元化的投資結(jié)構(gòu)

健全財政資金投資的引導(dǎo)機制，充分發(fā)揮財政資金的政策杠桿作用，采取補助、貼息、獎勵、稅收優(yōu)惠、投資參股等多種政策手段，積極形成鼓勵和引導(dǎo)民間資本與金融資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效機制。金融資本與民間資金都是逐利的，要引導(dǎo)這些資金投資農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村，必須要發(fā)揮政策與財政資金的扶持作用，減少金融資本與民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險，保護其投資收益。在調(diào)動農(nóng)民自我投資積極性方面，財政資金的使用可以采取以獎代補、先建后補、以物抵資等形式，吸引農(nóng)民自己投工、投資改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

改革與完善農(nóng)村金融體制，一方面，要發(fā)揮農(nóng)村信用社與郵政儲蓄銀行的支農(nóng)作用。在落實相應(yīng)風(fēng)險保障措施的前提下，鼓勵農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)積極介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水、供電、廣播電視、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另一方面要拓寬政策性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，使其從單純的糧棉油購銷信貸業(yè)務(wù)向農(nóng)村建設(shè)信貸等多業(yè)務(wù)并舉拓展，在支持順序上，可以優(yōu)先支持一些發(fā)展基礎(chǔ)較好、承貸主體明確、見效快的項目，如農(nóng)村小水電建設(shè)、農(nóng)村批發(fā)市場建設(shè)等相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

多渠道吸引社會資本投資。根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品屬性來確定不同的投資方式，對于具有一定營利空間的基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)及時地放寬政府管制和市場準入限制，按照“明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，積極鼓勵社會資本和農(nóng)民籌資建設(shè)管理，逐步形成多渠道、多元化的投資體系。創(chuàng)新各種投融資模式，目前廣泛運用于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)的投融資模式，如PPP、BOT、TOT等，同樣也可以運用于農(nóng)村飲用供水、農(nóng)村公共交通、沼氣能源、垃圾處理、民辦教育等領(lǐng)域。

(四)建養(yǎng)結(jié)合，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護的長效機制

要解決目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程運行管理比較薄弱，管護機制運行不夠順暢，重建設(shè)輕管理等問題，首先要明確產(chǎn)權(quán)主體，落實管護責(zé)任，健全管護機制，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的受益范圍不同，明確不同基礎(chǔ)設(shè)施的具體管理與養(yǎng)護責(zé)任者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村既是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者，也是管理者，如農(nóng)村電力、電信、通村公路、農(nóng)田水利等生產(chǎn)性設(shè)施應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出資負責(zé)日常養(yǎng)護。村莊內(nèi)部環(huán)境、村內(nèi)道路、垃圾處理、污水處理等村內(nèi)公共設(shè)施要落實村委的管理職責(zé)，收支有缺口時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予補助。其次要積極探索建立多種形式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護體制和運營方式，鼓勵采取承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等形式，明確小型基礎(chǔ)設(shè)施管護責(zé)任，充分調(diào)動廣大農(nóng)民投資建設(shè)和管好農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施真正走上平時有人管、壞了有人修、更新有能力的良性軌道。