加強(qiáng)我國社區(qū)居委會監(jiān)督職能的思考

□顏真

黨的十八大提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)。城市社區(qū)治理體系和能力的現(xiàn)代化則是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分。發(fā)展和創(chuàng)新城市社區(qū)治理能力是以人為本、服務(wù)為先理念的實(shí)踐，關(guān)系著人民最根本的利益。居委會作為我國憲法規(guī)定的基層人民自治組織，擔(dān)負(fù)著居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的重任，在社區(qū)治理中有著至關(guān)重要的地位和作用。在當(dāng)今政府轉(zhuǎn)變職能，“政-社-市”的三元治理格局，基層民主政治制度建設(shè)加速進(jìn)展的大背景下，居委會一直以來在現(xiàn)實(shí)中的行政化角色也面臨改變。在中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)[2010]27號）中，強(qiáng)調(diào)了城市居民委員會的三大職責(zé)，即依法組織居民開展自治活動(dòng)、依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作、依法依規(guī)組織開展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)。但在實(shí)際生活中，城市居民委員會組織和行為方式行政化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，核心工作也正是圍繞政府及其派出機(jī)構(gòu)的行政任務(wù)下放而展開；另外，在組織開展活動(dòng)方面，隨著地方經(jīng)濟(jì)收入水平和居民參與意識和提高，社區(qū)活動(dòng)開展也如火如荼。但居委會依法依規(guī)開展相關(guān)監(jiān)督活動(dòng)的職能，無論是城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況或是居民的意識觀念方面，都還沒有發(fā)展到能夠承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)的地步。深入研究社區(qū)居委會的監(jiān)督職能的內(nèi)涵，探討加強(qiáng)社區(qū)居委會落實(shí)監(jiān)督職能的路徑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國居委會的監(jiān)督職能的內(nèi)涵

根據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2000]23號），社區(qū)居民委員會的根本性質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織。因而，居委會的監(jiān)督職能是其本身組織性質(zhì)的內(nèi)在要求。而在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā) [2010]27號）（以下簡稱《意見》）中，進(jìn)一步明確了依法依規(guī)開展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)是城市居委會的主要職責(zé)之一。并且城市社區(qū)居委會的監(jiān)督職能由最初的自我監(jiān)督，甚至是自上而下的單向度監(jiān)督逐漸演變?yōu)樽陨隙潞妥韵露系碾p向度監(jiān)督，從代表政府監(jiān)督居民以加快實(shí)現(xiàn)社會控制轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、居民、社區(qū)組織等多元化主體間的交差監(jiān)督。根據(jù)《意見》，當(dāng)前我國城市社區(qū)居委會主要存在以下監(jiān)督職能：第一，組織居民有序參與涉及切身利益公共政策聽證活動(dòng)；第二，組織居民群眾參與對城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)及其工作人員的工作、駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的情況進(jìn)行民主評議；第三，對供水、供電、供氣、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等市政服務(wù)單位在社區(qū)的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督；第四，指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會組織、業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展工作。

二、加強(qiáng)城市社區(qū)居委會監(jiān)督職能的意義

（一）保障和維護(hù)社區(qū)的公共利益

保障和維護(hù)社區(qū)的公共利益不僅是社區(qū)居委會的基本要求，也是政府對于人民的承諾，涉及國家的執(zhí)政能力和合法性的要求。在對于居民和社區(qū)社會組織的自上而下的監(jiān)督中，居委會需要履行好監(jiān)督職能，保障居民和社區(qū)社會組織的活動(dòng)及程序在公平、公開、透明、民主的環(huán)境中進(jìn)行，才能在最基層保障國家的秩序與穩(wěn)定，化解矛盾在社區(qū)內(nèi)部，減輕政府不必要的維穩(wěn)負(fù)擔(dān)，最終保障社區(qū)的公共利益。而在對于政府及其派出機(jī)構(gòu)的自下而上的監(jiān)督中，居委會要切實(shí)督促政府的權(quán)力是否越界，真實(shí)反映居民提出的問題及訴求，監(jiān)督政府的不作為、亂作為，提升社區(qū)治理質(zhì)量與品質(zhì)。在對于社區(qū)盈利組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和駐區(qū)單位等主體的平行監(jiān)督中，居委會要監(jiān)督各主體開展的活動(dòng)是否在合法合規(guī)的狀態(tài)下運(yùn)行，要監(jiān)督各主體所負(fù)有的職責(zé)是否切實(shí)履行，是否傷害到社區(qū)的公共利益。

（二）協(xié)助政府引導(dǎo)社區(qū)治理發(fā)展

在《意見》中，“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會共同參與”是改進(jìn)和加快城市居委會建設(shè)工作的基本原則之一。這表明，作為城市基層自治組織的社區(qū)居委會，并不可在無任何約束條件的情況下隨意組織各社區(qū)主體開展活動(dòng)，社區(qū)的治理與發(fā)展仍然需要在政府的宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌兼顧的方式下進(jìn)行，這既是對當(dāng)前深化改革發(fā)展過程中社會情況的一個(gè)判斷，也是基于我國民主化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況考慮。但正如孟德斯鳩所說“凡是有權(quán)力的地方，權(quán)力就會擴(kuò)張”，如何保證政府在指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)過程中的權(quán)力蔓延或者是政府失靈，居委會一定要起好監(jiān)督作用。對于政府的監(jiān)督一方面是監(jiān)督其權(quán)力的擴(kuò)張，而另一方面還需監(jiān)督政府的不作為?，F(xiàn)實(shí)情況中一些政府對于社區(qū)一味地行政任務(wù)下放，而疏于協(xié)助社區(qū)提供資源解決社區(qū)居民反映強(qiáng)烈而社區(qū)自身無法解決的問題，在這種情況下居委會需要起到監(jiān)督作用，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)政府與居民，幫助居民的問題得到解決。

（三）加強(qiáng)社區(qū)橫向組織間及居民間的溝通

國家對于居委會建設(shè)的總目標(biāo)之一是：社區(qū)居民的組織化程度明顯提高。這是對社區(qū)治理發(fā)展的要求，也提供了指導(dǎo)方向。而在發(fā)展社區(qū)居民組織化的過程中，居委會也起到十分重要的作用。這種作用不光體現(xiàn)在對自治組織的引導(dǎo)和指導(dǎo)上，也體現(xiàn)在組織化過程中的監(jiān)督上。良好的監(jiān)督機(jī)制能夠規(guī)范各主體組織化的環(huán)境、程序和行為方式，讓各組織在公平的土壤下成長，最終形成有利于社區(qū)治理長遠(yuǎn)發(fā)展的組織體系。而加強(qiáng)監(jiān)督的另一個(gè)功效在于，在組織成長過程中，充分調(diào)動(dòng)各組織間、組織與居民以及居民間的交流與溝通，有利于建立社區(qū)重要的社會資本——信任與規(guī)范，從而形成成熟的社區(qū)治理狀態(tài)。

（四）涵養(yǎng)居民民主意識與行為能力

在我國，基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，黨中央在十八屆三中全會中也提到“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)越性”以及“發(fā)展基層民主”。而這些有利于促進(jìn)我國政治民主化的要求是否落地，需要相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制在基層的設(shè)置，在社會最末梢場域的社區(qū)，無疑是發(fā)展基層民主的試驗(yàn)田。居委會有義務(wù)監(jiān)督好社區(qū)的民主選舉、人員的管理、協(xié)商議事的過程。這是公平體現(xiàn)民主化的一個(gè)標(biāo)志，同時(shí)也能通過這些舉措，涵養(yǎng)社區(qū)居民的民主意識，政治參與能力和行為能力。

三、加強(qiáng)我國城市社區(qū)居委會監(jiān)督職能的路徑

（一）改革居委會日常工作制度

我國的基層社會管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制”、“街居制”演變而來，政府在社會重組的過程中由于行政慣性，通過垂直整合的方式，把觸角延伸到了最末端的社區(qū)實(shí)現(xiàn)社會控制以維持社會穩(wěn)定。這就使得居委會的性質(zhì)發(fā)生了一定程度的變化，由一個(gè)自治組織變?yōu)榱艘粋€(gè)行政組織。而基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的管理方式也多以命令式進(jìn)行，所以作為實(shí)際上的基層政府代言人的居委會承接了上級政府過多的行政任務(wù)，居委會的日常工作也以此作為重點(diǎn)。在學(xué)者盧愛國、陳偉東以某市城市社區(qū)的具體案例研究中發(fā)現(xiàn)，該市進(jìn)入社區(qū)的直屬部門多達(dá)19個(gè)，區(qū)政府進(jìn)入社區(qū)的部門多達(dá)22個(gè)，涵蓋包括城市管理、公共服務(wù)、精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)等所有領(lǐng)域。這也是由點(diǎn)及面反映出我國城市社區(qū)內(nèi)部行政化的一個(gè)普遍現(xiàn)象。在全面深化改革和政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮中，居委會的日常工作制度也應(yīng)還原本質(zhì)，剝離以前不必要的行政負(fù)擔(dān)，把社會治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社區(qū)服務(wù)上來。在社區(qū)的諸如代表大會、民主選舉、民意收集、組織聽證等活動(dòng)中切實(shí)起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，回歸為民服務(wù)的本質(zhì)。

（二）構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

在社區(qū)，多元主體共治是發(fā)展趨勢，居委會顯然亦非履行監(jiān)督職能的唯一主體。事實(shí)上，在平行權(quán)力主體的社區(qū)內(nèi)部的體系中，多主體相互監(jiān)督才是居委會組織開展內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)的目的所在。居民代表大會、業(yè)主委員會等作為居民利益代表的自治組織本身也具有監(jiān)督居委會工作的職責(zé)，但問題在于，該類自治組織并不像居委會一樣屬于社區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu)，僅在需要涉及有關(guān)社區(qū)居民公共利益問題的時(shí)候召開會議履行職責(zé)，而在其他時(shí)間，無法有效履行其監(jiān)督職責(zé)。這就需要居委會這樣的常設(shè)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)有效開展、組織社區(qū)自治組織的職能履行，調(diào)動(dòng)、盤活社區(qū)自治組織的活動(dòng)開展，引導(dǎo)發(fā)揮自治組織應(yīng)有的維護(hù)和保障居民利益的作用。

（三）完善和健全相關(guān)法律制度

在依法治國理念指導(dǎo)下，法治化是所有政治主體、經(jīng)濟(jì)主體和社會主體的基本理念和行為方式。無論是政府自上而下地對于城市社區(qū)的指導(dǎo)，還是居委會、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織對于社區(qū)的治理，都必須合法合規(guī)地在法治化的方式下進(jìn)行。有效的法律體系的支撐，能夠?yàn)楦鞣N社區(qū)治理方式提供合法性的依據(jù)，減少社區(qū)治理過程中一系列的矛盾。而在現(xiàn)今的《居組法》的條例中，仍然存在對城市社區(qū)居委會主體定位不清晰的情況。這種不清晰體現(xiàn)在政府及其派出機(jī)構(gòu)與居委會的權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰上。一方面，居委會是法定的“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，另一方面它又承擔(dān)著協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)做好居民利益相關(guān)工作的職責(zé)。這一職責(zé)的劃分不清，容易給政府很大的解釋空間和自由裁量權(quán)，使得當(dāng)?shù)卣芸赡軐⒈驹搶儆谧陨淼穆氊?zé)下放給社區(qū)，此后，社區(qū)無法以合法合規(guī)的方式拒絕政府的要求。完善法律法規(guī)就是要著重解釋清楚以居委會為代表的社區(qū)組織主體與國家權(quán)力為代表的政府之間的權(quán)責(zé)劃分，在清晰的界限中各司其職，規(guī)范化政府執(zhí)政方式的同時(shí)，解放社區(qū)基層自治的權(quán)力。

（四）創(chuàng)新發(fā)展社區(qū)監(jiān)督方式及居務(wù)公開

居務(wù)公開透明、完善民主評議監(jiān)督不僅能夠校正社區(qū)治理的職能偏移，還能一定程度上調(diào)動(dòng)和激發(fā)社區(qū)居民的參與意識，培養(yǎng)社區(qū)社會資本，有利于社區(qū)的成長和其長遠(yuǎn)發(fā)展。居委會有責(zé)任監(jiān)督居民代表大會的選舉、議事內(nèi)容、過程及措施的公開，也有責(zé)任使自身的工作內(nèi)容公開。為了促進(jìn)居務(wù)公開的工作，需要做到強(qiáng)化傳統(tǒng)公開方式和創(chuàng)新公開方式兩個(gè)方面。在強(qiáng)化傳統(tǒng)公開方式上：第一，繼續(xù)強(qiáng)化工作報(bào)告制度，居委會自身必須定期向居民代表大會作工作報(bào)告；第二，強(qiáng)化社區(qū)組織人事、財(cái)務(wù)、公益籌款收益等重大事項(xiàng)的公開；第三，堅(jiān)持民主評議制度，公示民主評議結(jié)果；第四，強(qiáng)化重大事項(xiàng)的公示、質(zhì)詢和聽證制度。

在創(chuàng)新公開方式上，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代給我們工作方式創(chuàng)新提供了高效率的路徑平臺，加強(qiáng)居務(wù)網(wǎng)絡(luò)化辦公和管理、發(fā)展居務(wù)網(wǎng)絡(luò)公開是做好居委會監(jiān)督職責(zé)的高效方式。在對于C市W商品房住宅小區(qū)的考察中，該小區(qū)推出了只有該小區(qū)業(yè)主經(jīng)過認(rèn)證后才可以使用的App客戶端，通過集成信息有效提供社區(qū)服務(wù)，提高小區(qū)居民的生活質(zhì)量，而且能夠通過App客戶端頁面發(fā)布和告知業(yè)主社區(qū)的居務(wù)內(nèi)容和情況，使業(yè)主足不出戶就能方便了解社區(qū)活動(dòng)情況，使其低成本地參與社區(qū)事務(wù)，加強(qiáng)業(yè)主與社區(qū)的連接依賴。

加強(qiáng)城市社區(qū)居委會開展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)，并非是強(qiáng)化居委會單一主體對其他主體的監(jiān)督能力，而是在城市社區(qū)內(nèi)部，通過居委會這一組織實(shí)體的現(xiàn)實(shí)能力，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)多主體的監(jiān)督職能得以有效發(fā)揮，進(jìn)而在加快城市社區(qū)建設(shè)與治理的時(shí)代背景下，培養(yǎng)社會多元主體的發(fā)育，幫助構(gòu)建國家更成熟的社會管理體系，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，造福于民。

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