全球航運減排VS歐盟單邊行動

本刊記者 張向輝

航運業(yè)是一個需要進(jìn)行全局協(xié)調(diào)的全球產(chǎn)業(yè)，需要在被IMO認(rèn)可的全球框架范圍內(nèi)解決問題，若采取區(qū)域或單邊措施試圖去控制船舶二氧化碳的排放量將會冒很大風(fēng)險。

日前，歐洲議會催促歐盟各國政府將航運業(yè)和航空業(yè)的減排問題納入第21屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP21）議程。大會將于今年12月在法國巴黎召開。歐盟一直是發(fā)起和推動國際氣候談判的主要力量。那么，歐盟此起彼伏的單方“激進(jìn)”行動，又將對全球航運減排行動產(chǎn)生哪些影響？

20世紀(jì)中期以來，人類活動產(chǎn)生的溫室氣體排放加速了全球氣候變暖的步伐。從1972年瑞典斯德哥爾摩聯(lián)合國科學(xué)會議首次提出氣候變化問題，到1997年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 締約方第三次會議通過了旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》，再到2009年的哥本哈根會議，國際社會日益意識到有效應(yīng)對全球氣候變化所帶來的影響迫在眉睫。在解決氣候問題上，由于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家存在極大分歧，哥本哈根會議最終無疾而終。但是，氣候問題已經(jīng)引起了各國的高度重視。

據(jù)悉，此次巴黎COP21的議題之一就是討論修改《京都協(xié)定書》并檢查有關(guān)國家承諾減少溫室氣體排放的執(zhí)行情況?！毒┒紖f(xié)定書》規(guī)定航運和航空將分別由國際海事組織和國際民用航空組織管理，而由于發(fā)達(dá)國家無法完成每年向發(fā)展中國家和島國援助1000億美元的原定舒緩計劃，因此，在本次大會上航運業(yè)和航空業(yè)將備受關(guān)注。

由于歐盟等發(fā)達(dá)國家在《京都議定書》附則I中承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)，他們不斷向IMO施加壓力，認(rèn)為IMO在控制空氣污染方面的努力未能與海運業(yè)的增長和技術(shù)的發(fā)展相適應(yīng)，IMO的立法過程、運作機制太復(fù)雜，受到方便旗等航運利益方的控制。這些不利因素導(dǎo)致IMO給人以不作為的印象，歐盟甚至以采取單邊立法行動相威脅。在推進(jìn)其宏偉的溫室氣體減排計劃中尤為迫切和焦急。

早在2002年，歐盟委員會就已經(jīng)提出，如果IMO不能在2003年之前就航海運輸業(yè)的溫室氣體減排達(dá)成一致，那么歐洲有必要采取行動。2009年哥本哈根氣候大會之后，歐盟又給出了最后期限，即如果到2011年12月31日之前無法就控制航海碳排放達(dá)成國際協(xié)議，歐盟將把國際航運業(yè)列入其減排目標(biāo)和政策機制中。近年來，歐盟單邊重磅落地聲此起彼伏，如單邊低硫燃油法令的出臺、不顧國際民航組織的決定，制定了2008/101/EC法令。另外，《香港公約》通過后，歐盟對IMO推進(jìn)速度不滿意，于是單方出臺更為嚴(yán)苛的《歐盟拆船法案》，目前已經(jīng)生效。2015年7月，歐委會關(guān)于收集溫室氣體排放資料的《監(jiān)控、報告和驗證(MRV)法規(guī)2015/757》(簡稱《MRV法規(guī)》)正式生效。《MRV法規(guī)》是歐盟推行減少海上運輸CO2排放的第一步，該法規(guī)要求開往歐盟港口、由歐盟港口始發(fā)以及在歐盟港口間航行的5000總噸以上的船舶的經(jīng)營者，從2018年1月1日起開始應(yīng)當(dāng)監(jiān)控和報告所有有關(guān)航次的碳排放情況。實際上，MRV的提出并不是歐盟空穴來風(fēng)。在此之前，歐盟提出征收航空、航運碳稅的動議遭遇各方包括美國在內(nèi)眾多國家和組織的強烈反對，碳稅計劃遭遇敗北，但歐盟似乎并不甘心。在發(fā)布?xì)W盟氣候和能源一攬子計劃之后，歐盟便提出了MRV的提案。

事實上，減排計劃只是歐盟海洋戰(zhàn)略中的一個重要環(huán)節(jié)。歐盟國家的發(fā)展高度依賴海洋和航運。因此，歐盟多年來的地區(qū)戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略都離不開海洋和航運，很多政策和決策都是以全方位的視野全面考慮歐盟與海洋的關(guān)系。1992年，歐盟委員會發(fā)布了第一個關(guān)于共同交通運輸政策的白皮書，之后每十年左右時間發(fā)布一期。2011年3月28日，歐盟發(fā)布了2011版交通運輸白皮書，全稱為“通往歐盟統(tǒng)一交通系統(tǒng)之路——建立更有競爭力、能源使用效率更高的交通系統(tǒng)”，并提出2050年前重塑歐洲交通體系的相關(guān)建議。近年來，歐盟相繼出臺《歐盟綜合海洋政策綠皮書》、《歐盟海洋綜合政策藍(lán)皮書》、《歐盟綜合海洋政策實施指南》等為其海洋戰(zhàn)略的實施規(guī)劃好了路線圖。

除了完善和充分的頂層設(shè)計，歐盟的深諳其道還體現(xiàn)在對于海洋的強勢監(jiān)管和治理。由于歐盟在金融、法律、保險、技術(shù)、設(shè)備高端等領(lǐng)域具有引領(lǐng)國際海事界的實力，所以其能夠站在制高點，通過不斷推出相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，影響世界海事業(yè)的發(fā)展。甚至為了爭奪制高點，歐盟屢屢在海事立法上做出單邊行動。如港口國控制法令、被認(rèn)可組織法令、船舶航行監(jiān)管法令、海上事故調(diào)查法令、船東民事責(zé)任及經(jīng)濟擔(dān)保法令、成員國滿足船旗國要求法令、海上事故責(zé)任及賠償法令等。

歐盟深諳失勢于海洋和航運的危害，只有守住和發(fā)揮海洋和航運方面的優(yōu)勢，才能帶動整個歐洲經(jīng)濟的復(fù)興。歐盟積極的污染治理行動使其獲得先發(fā)優(yōu)勢和話語權(quán)，并且占據(jù)了道德制高點，如此歐盟不僅成為了地球家園的捍衛(wèi)者，而且正逐漸成為全球發(fā)展低碳經(jīng)濟的最大受益者之一。因其強勢舉動在全球海事界，掀起不小波瀾，而歐盟高舉環(huán)保大旗四處出擊，也惹出不少爭議，也讓國際海事組織一度陷入尷尬和被動。

ABS歐洲區(qū)總裁兼首席運營官Kirsi Tikka指出，一些發(fā)達(dá)國家為國際航運業(yè)制定單邊或區(qū)域規(guī)則，這將使情況變得更糟。他強烈呼吁，在國際范疇內(nèi)制定規(guī)則，來共同攻克難關(guān)，克服挑戰(zhàn)，且規(guī)則應(yīng)該是可行的，接地氣的，將安全、綠色航行通道延伸至平靜的水域。

事實上，國際海事組織在減排和防污染方面的前進(jìn)步伐從未停歇，也收到了一定的成效。IMO從1973年就開始積極推動全球性的航運業(yè)溫室氣體減排，1997年的MARPOL公約締約國大會通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的附則Ⅵ——《防止船舶造成空氣污染規(guī)則》，旨在減少船舶的空氣污染物排放以及降低對區(qū)域和全球大氣污染的影響；2000年，IMO完成“船舶二氧化碳排放”決議；2002年，國際海運碳排放問題提上議程；2003年IMO通過“船舶碳排放政策與實踐”；之后，IMO一直尋求船舶溫室氣體減排措施，2003年，以“自愿”的形式通過《關(guān)于船舶溫室氣體減排的政策和實踐的大會決議》草案； 2008年,IMO通過“關(guān)于加快國際海運碳排放工作的提議”。同年10月的MEPC58會議上通過MARPOL公約附則VI的修正案，修訂內(nèi)容主要涉及：補充定義、增加排放技術(shù)試用船舶的免除條件、消耗臭氧物質(zhì)系統(tǒng)的記錄、修訂和補充柴油機NOX排放（TierI、II、III）標(biāo)準(zhǔn)、修改燃油硫含量標(biāo)準(zhǔn)、補充對產(chǎn)生VOC物質(zhì)的船舶的VOC管理計劃、燃油可獲得性的相關(guān)要求等；2011年7月，IMO在海洋環(huán)境保護(hù)委員會第62次會議上通過MARPOL公約附則VI修正案，引入船舶能效規(guī)則，首次確定船舶能效設(shè)計指數(shù)（EEDI）和船舶能效管理計劃（SEEMP）兩項標(biāo)準(zhǔn)。這是IMO首個適用于所有國家船舶的、與碳減排相關(guān)的強制法律法規(guī)?？梢哉f，IMO在減排和防污染方面所做的工作有目共睹，如《船上噪聲等級規(guī)則》、《香港公約》、《船舶專用海水壓載艙和散貨船雙舷側(cè)處所保護(hù)涂層性能標(biāo)準(zhǔn)》和《國際船舶壓載水及沉淀物控制和管理公約》（簡稱《國際壓載水管理公約》）等，這些公約和標(biāo)準(zhǔn)都對海事界產(chǎn)生了重大影響。

國際航運公會（ICS）強調(diào)，根據(jù)2014年聯(lián)合國IMO溫室氣體研究數(shù)據(jù)顯示，國際航運碳排放已經(jīng)從2007年占全球總量的2.8%下降到目前的2.2%。ICS秘書長Peter Hinchliffe指出，碳排放量的降低可以通過燃油效率實現(xiàn)真正的減排，而并不需要像碳補償（carbon offsets）等這種復(fù)雜的虛擬措施。他表示，隨著船舶越來越大、更強發(fā)動機以及更智能化的高效管理，通過采取一系列技術(shù)手段來減少二氧化碳的排放量，如使用LNG清潔能源的船舶組成的全球船隊，對于2050年實現(xiàn)減排50%的目標(biāo)是有信心的。IMO是聯(lián)合國下設(shè)的全球航運業(yè)唯一的規(guī)則制定者，也已經(jīng)設(shè)立一個強制性的目標(biāo)：自2025年起建造的所有船舶（包括發(fā)展中國家）必須比2000年建造的船舶能效高30%，這將適用于全球95%的商船。ICS表示，航運業(yè)是一個需要進(jìn)行全局協(xié)調(diào)的全球產(chǎn)業(yè)，需要在被IMO認(rèn)可的全球框架范圍內(nèi)解決問題，若采取區(qū)域或單邊措施試圖去控制船舶二氧化碳的排放量將會冒很大風(fēng)險。而這不僅會對國際航運市場產(chǎn)生負(fù)面影響，而且也使得將全球航運業(yè)作為一個整體來減少二氧化碳排放收效甚微。

航運界相信，后哥本哈根時代，在滿足《京東議定書》中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（CBDR）原則下，和不損害政府在“聯(lián)合國氣候變化框架公約”下可能同意的條款的情況下，IMO正在致力于通過發(fā)展基于市場的手段，將一如既往地承擔(dān)起綠色航運的重任，進(jìn)一步推動全球船隊二氧化碳的減排，“巴黎時代”能否讓現(xiàn)階段的IMO減排路線圖發(fā)生改變，即將開始的COP21會給我們答案，讓我們拭目以待!