美國(guó)欲借美洲峰會(huì)加速“重返”拉美

孫巖峰

美洲國(guó)家組織峰會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)美洲峰會(huì)）向來(lái)是觀(guān)察美國(guó)與拉美關(guān)系走向的“最佳窗口”。4月10日，第七屆美洲國(guó)家峰會(huì)在巴拿馬開(kāi)幕。從1994年首屆峰會(huì)克林頓意氣風(fēng)發(fā)地提出美洲自由貿(mào)易區(qū)這一宏大的“西半球一體化設(shè)想”，到2005年小布什在阿根廷舉行的第四屆峰會(huì)遭到拉美左翼國(guó)家的冷遇，再到2009年在特立尼達(dá)和多巴哥的第五屆峰會(huì)上奧巴馬首次亮相、欲以“柔性外交”緩和與拉美國(guó)家尤其是反美強(qiáng)人查韋斯的敵意，以及在此次峰會(huì)上奧巴馬與古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅自上世紀(jì)60年代美古斷交以來(lái)的首次正式會(huì)晤，可以說(shuō)，美洲峰會(huì)既是美拉關(guān)系的“晴雨表”，同時(shí)也是美拉相互調(diào)整彼此政策的最好平臺(tái)。從此次峰會(huì)透露的信息、尤其是峰會(huì)前后美國(guó)對(duì)拉美政策的大幅調(diào)整來(lái)看，美國(guó)正在全力加速“重返”拉美。

奧巴馬將“賭注”押在拉美

拉美在歷史上就對(duì)美國(guó)具有重要戰(zhàn)略意義，既是美國(guó)南部邊界之外的戰(zhàn)略要地，又是重要的原料來(lái)源地和產(chǎn)品市場(chǎng)，更是美國(guó)崛起和與西歐老牌殖民大國(guó)爭(zhēng)奪世界霸權(quán)的戰(zhàn)略保障。從19世紀(jì)初宣揚(yáng)“美洲是美洲人的美洲”的“門(mén)羅宣言”到1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)逐漸在西半球確立戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)。通過(guò)兩次世界大戰(zhàn)，美國(guó)徹底成為拉美“霸主”。冷戰(zhàn)期間，拉美更是東西方陣營(yíng)對(duì)抗的重要戰(zhàn)場(chǎng)。蘇聯(lián)解體后，拉美在美國(guó)的戰(zhàn)略地位明顯下降，東亞經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)促使美國(guó)商業(yè)利益迅速東移至亞太。尤其是本世紀(jì)初以來(lái)，美國(guó)忙于中東反恐，在亞太“圍堵”中國(guó)，更無(wú)暇也無(wú)力顧忌拉美。

而此時(shí)在拉美，左翼力量東山再起，它高舉反對(duì)新自由主義、反對(duì)霸權(quán)的大旗，占據(jù)拉美大片河山。拉美國(guó)家在反思經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展落后原因時(shí)，矛頭均指向美國(guó)多年來(lái)的控制與干涉，在這種整體氛圍中，拉美出現(xiàn)了像委內(nèi)瑞拉的查韋斯、玻利維亞的莫拉萊斯、厄瓜多爾的科雷亞等“反美勇士”。2005年美國(guó)總統(tǒng)小布什參加在阿根廷舉行的美洲峰會(huì)時(shí)，挾伊拉克、阿富汗反恐戰(zhàn)爭(zhēng)余威，希望一舉解決持續(xù)十余年仍未達(dá)成的美洲自由貿(mào)易區(qū)談判，但遭到時(shí)任巴西總統(tǒng)盧拉、阿根廷總統(tǒng)基什內(nèi)爾、委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯以及眾多拉美左翼國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)烈反對(duì)，使得美國(guó)意圖以經(jīng)貿(mào)方式“統(tǒng)一西半球”的夢(mèng)想“胎死腹中”。這一失敗充分反映出美國(guó)對(duì)拉美的傳統(tǒng)影響力和控制力已今非昔比。

最近十年來(lái)，拉美國(guó)家在獨(dú)立自主和團(tuán)結(jié)自強(qiáng)的道路上勢(shì)頭猛烈。委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯?fàn)款^玻利維亞、厄瓜多爾等拉美激進(jìn)左翼國(guó)家建立“美洲玻利瓦爾聯(lián)盟”，巴西加強(qiáng)南方共同市場(chǎng)一體化建設(shè)，并力促建立南美國(guó)家聯(lián)盟。2011年12月，包括所有33地區(qū)國(guó)家在內(nèi)的拉美—加勒比共同體正式成立。與此同時(shí)，國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)地位不斷上升的拉美，大力發(fā)展與中國(guó)、俄羅斯、歐盟、印度、日本等域外大國(guó)關(guān)系，美國(guó)更是處于被“邊緣化”的被動(dòng)局面。

2009年奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)在受到國(guó)際金融危機(jī)沖擊和國(guó)際實(shí)力相對(duì)下降的大背景下，開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)拉美對(duì)它的戰(zhàn)略作用，籌劃“重返”拉美。2009年在特立尼達(dá)和多巴哥第五屆美洲峰會(huì)上，奧巴馬對(duì)拉美國(guó)家釋放善意，甚至主動(dòng)與查韋斯“打招呼”，但在是否解除對(duì)古巴封鎖、如何處理與激進(jìn)左翼國(guó)家關(guān)系、如何與巴西等地區(qū)大國(guó)相處等關(guān)鍵問(wèn)題上猶豫不決，導(dǎo)致拉美國(guó)家對(duì)奧巴馬的“外交新政”從充滿(mǎn)期望到不耐煩，直至懷疑。與高歌猛進(jìn)的中拉關(guān)系相比，美拉關(guān)系一直在原地徘徊。直至2012年奧巴馬連任后，為留下政治遺產(chǎn)，只能將“賭注”押在外交領(lǐng)域。而拉美，則成為其主戰(zhàn)場(chǎng)之一。

奧巴馬的“拉美新戰(zhàn)略”

通過(guò)2012年總統(tǒng)大選，不管是民主黨的奧巴馬還是共和黨的高層均意識(shí)到，對(duì)任何想要占據(jù)白宮的人，拉美裔選票至關(guān)重要。目前拉美裔選票占到美國(guó)選票總數(shù)的10%以上，而且這一趨勢(shì)還在擴(kuò)大，民主黨和共和黨都將爭(zhēng)取拉美裔選民作為制勝武器。而強(qiáng)化對(duì)拉美的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，幫助拉美尤其是中美洲打擊走私、販毒、洗錢(qián)、偷渡，不僅可以穩(wěn)定美國(guó)南部邊界安全，更可以收獲拉美裔選民的支持。因此奧巴馬自第二任伊始，就授意美國(guó)智庫(kù)和媒體對(duì)美在拉美的內(nèi)政外交利益和未來(lái)政策框架進(jìn)行梳理和盤(pán)點(diǎn)，為其調(diào)整對(duì)拉政策鋪路。

美國(guó)很多拉美問(wèn)題學(xué)者甚至一些官員傾向認(rèn)為，拉美實(shí)際上已經(jīng)分為兩半：一個(gè)包括墨西哥、智利、秘魯在內(nèi)的“太平洋拉美”，這些國(guó)家致力于自由貿(mào)易和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；另外一半是由巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉組成的“大西洋拉美”，這些國(guó)家更強(qiáng)調(diào)政府管控、依賴(lài)原材料出口。對(duì)于美國(guó)經(jīng)貿(mào)利益而言，加強(qiáng)與拉美“太平洋弧圈”國(guó)家的關(guān)系，將獲得更多經(jīng)濟(jì)“紅利”。同時(shí)，巴西、墨西哥作為地區(qū)大國(guó)，也理應(yīng)得到美國(guó)的高度重視。巴西是世界第七大經(jīng)濟(jì)體和地區(qū)“領(lǐng)頭羊”，美國(guó)對(duì)拉美的任何政策調(diào)整都無(wú)法繞開(kāi)它；墨西哥與美國(guó)保持著最密切的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而且美墨邊界的安全離不開(kāi)墨西哥的合作。

美國(guó)智庫(kù)建議將緩和對(duì)古巴關(guān)系作為調(diào)整對(duì)拉美政策的“突破口”。一方面，美國(guó)多年來(lái)對(duì)古巴實(shí)施的軍事封鎖和經(jīng)貿(mào)金融制裁遭到全世界、尤其是拉美國(guó)家的強(qiáng)烈批評(píng)，不僅聯(lián)大連續(xù)23年通過(guò)決議要求美國(guó)解除封鎖，而且在歷屆美拉峰會(huì)都會(huì)成為美國(guó)干涉拉美的“明證”而遭到敲打。另一方面，古巴近年來(lái)加快經(jīng)濟(jì)改革步伐，商機(jī)無(wú)限，歐洲、拉美、中國(guó)以及日韓等企業(yè)紛紛進(jìn)入，而近在咫尺的美國(guó)公司卻因?yàn)橹撇媒睿荒芡低得虿吝吳蛏踔镣鴧s步，美國(guó)商界、學(xué)界以及古巴裔社團(tuán)中支持解除封鎖的呼聲不斷高漲。

美國(guó)加速“回歸”步伐

經(jīng)過(guò)多方醞釀和試探，從2013年開(kāi)始，美國(guó)啟動(dòng)了與古巴的秘密談判，當(dāng)年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里宣布正式放棄“門(mén)羅主義”，擺脫“歷史包袱”，為美國(guó)緩和對(duì)拉關(guān)系制造“理論依據(jù)”和“道德高地”。12月，在南非前總統(tǒng)曼德拉的葬禮上，奧巴馬與勞爾握手交談，進(jìn)一步釋放推動(dòng)美古關(guān)系和美拉關(guān)系改善的強(qiáng)烈信號(hào)。此后，美國(guó)按照既定策略，一方面加強(qiáng)與巴西、墨西哥等拉美大國(guó)關(guān)系，副總統(tǒng)拜登利用參加巴西世界杯和總統(tǒng)羅塞夫連任就職典禮機(jī)會(huì)，親自向巴西“示好”，扭轉(zhuǎn)陷入“冰點(diǎn)”的美巴關(guān)系，同時(shí)利用墨西哥涅托政府在國(guó)內(nèi)打擊毒品集團(tuán)以及對(duì)美出口等方面的需求，拉攏與墨西哥關(guān)系。另一方面，借助美國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇趨勢(shì)，以TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系）談判、投資、貿(mào)易、能源合作吸引智利、哥倫比亞、秘魯?shù)壤捞窖笱匕秶?guó)家向美靠攏。

美國(guó)充分意識(shí)到，本屆美洲峰會(huì)將是奧巴馬任內(nèi)參加的最后一屆西半球領(lǐng)導(dǎo)人大會(huì)，如能借此平臺(tái)推動(dòng)美拉關(guān)系升溫，尤其是美古關(guān)系緩和，將會(huì)使奧巴馬個(gè)人聲望達(dá)到頂點(diǎn)。因此，美國(guó)自去年年底以來(lái)緊鑼密鼓加速對(duì)拉政策調(diào)整。2014年12月，奧巴馬與勞爾同時(shí)宣布“開(kāi)啟雙邊關(guān)系正常化”。今年1月，美古就“復(fù)交”和互設(shè)使館開(kāi)始正式談判，至今已舉行三輪。在峰會(huì)期間，奧巴馬與勞爾舉行正式會(huì)晤，并表態(tài)將加速推進(jìn)“正常化談判”。峰會(huì)之后第四天，奧巴馬向國(guó)會(huì)提交報(bào)告稱(chēng)，決定將古巴從支持恐怖主義國(guó)家名單中刪除，這為美古“復(fù)交”談判掃除了最大的“絆腳石”。

在美古關(guān)系緩和的同時(shí)，美國(guó)對(duì)直接關(guān)系它南部安全的中美洲和加勒比地區(qū)的國(guó)家，更是不遺余力加以籠絡(luò)。奧巴馬先是在峰會(huì)前出訪(fǎng)加勒比島國(guó)牙買(mǎi)加，成為自1982年里根之后第二個(gè)訪(fǎng)牙的美國(guó)總統(tǒng)。此后，又在巴拿馬會(huì)見(jiàn)中美洲一體化體系成員國(guó)元首，承諾與中美洲各國(guó)加大經(jīng)貿(mào)合作，在共同打擊販毒、走私、偷渡、洗錢(qián)等方面進(jìn)行合作。但對(duì)委內(nèi)瑞拉等激進(jìn)左翼國(guó)家，美國(guó)則給予高壓。

美國(guó)對(duì)拉美的這種“打拉結(jié)合”的戰(zhàn)術(shù)使拉美國(guó)家對(duì)美態(tài)度極為矛盾。一方面，面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的微妙變化，尤其是中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速，拉美國(guó)家都想借助美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇拉動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)。2014年美拉貿(mào)易額達(dá)8441億美元，同比增長(zhǎng)2.5%，創(chuàng)歷史新高，凸顯拉美對(duì)美依存度在上升。但另一方面，拉美國(guó)家，尤其是左翼國(guó)家對(duì)美仍保持警惕和懷疑態(tài)度。正如馬杜羅對(duì)奧巴馬所說(shuō)的，“我尊重你，但我不信任你”，恐怕就是拉美對(duì)美國(guó)“既愛(ài)又怕”的復(fù)雜心理的體現(xiàn)。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院拉美所所長(zhǎng)助理）