韓國總理為何頻繁易人

樸光星

2015年4月20日，任職僅63天的韓國總理李完九因涉嫌行賄，被迫向正在外訪的總統(tǒng)樸槿惠提交辭呈，4月27日樸槿惠受理，李完九因而成為繼第六任總理許政（任期65天）之后的韓國歷史上第二個(gè)“短命”總理（任期70天）。事實(shí)上，此類事件在韓國政壇并非偶然，總理頻繁易人早已成為一種常態(tài)現(xiàn)象。韓國歷屆總理的平均任期是17個(gè)月，特別是1987年通過修憲重新確立總統(tǒng)直選制以后，總理的平均任期更是縮短至13個(gè)月。在樸槿惠政府，總理一職尤其險(xiǎn)象環(huán)生，被韓國媒體稱為“總理受難史”。樸槿惠在上臺(tái)后的兩年多時(shí)間里，先后提名了五名總理人選，其中三人因被爆出房產(chǎn)投機(jī)等問題未能正式上任就落馬，其余兩人的仕途也不順利。第一任總理鄭烘原上任第二年就發(fā)生“世越號(hào)”沉船事件，不得不引咎辭職，但因總統(tǒng)的兩次提名人選都未能通過“輿論關(guān)”，樸槿惠只能讓他留任。第二任總理李完九更是上任伊始就被爆出政治行賄丑聞，尚未坐穩(wěn)交椅就被迫下臺(tái)。

總理在韓國已成為“高危職業(yè)”

眾所周知，韓國是實(shí)行總統(tǒng)制的國家，但韓國現(xiàn)行的總統(tǒng)制與一般意義上的總統(tǒng)制有所區(qū)別。比如，與美國的總統(tǒng)制相比，現(xiàn)在的韓國總統(tǒng)只有五年一屆的任期，不能連任；韓國沒有設(shè)置副總統(tǒng)，卻設(shè)置總理一職，但一般的總統(tǒng)制國家里不設(shè)立此職。所以，韓國學(xué)界普遍認(rèn)為，韓國的總統(tǒng)制略帶有內(nèi)閣制的特征，這是建國初期主張實(shí)行總統(tǒng)制與主張實(shí)行內(nèi)閣制的不同政派之間妥協(xié)的結(jié)果。

盡管如此，但韓國畢竟是實(shí)行總統(tǒng)制的國家，很多權(quán)力集中在總統(tǒng)身上。根據(jù)韓國憲法，總統(tǒng)是國家元首、最高行政長官、全國武裝力量統(tǒng)帥；總理是總統(tǒng)的主要行政助手，不擁有獨(dú)自的行政權(quán)，而是受命于總統(tǒng)，履行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部委工作的職能。在總統(tǒng)的授權(quán)下，總理指揮和監(jiān)督各部委長官，并擁有提請(qǐng)國務(wù)委員任命和解聘的權(quán)力。此外，在得到總統(tǒng)同意的前提下，對(duì)可判斷為履行職責(zé)不力或不當(dāng)?shù)男姓賳T，擁有終止或取消其職責(zé)（或事項(xiàng)）的權(quán)力。同時(shí)，總理也是國務(wù)會(huì)議的副議長，如果總統(tǒng)不能出席會(huì)議，就由其主持。此外，總理還擁有出席國會(huì)發(fā)言權(quán)、重要文件副署權(quán)、總理令發(fā)布權(quán)等。但其中最重要的職責(zé)之一就是，當(dāng)總統(tǒng)因故不能正常履行職務(wù)時(shí)，由總理代行總統(tǒng)職務(wù)。在韓國歷史上，曾兩次發(fā)生過此類情況，一次是1979年10月26日樸正熙總統(tǒng)遇刺身亡后，當(dāng)時(shí)的總理崔圭夏代行總統(tǒng)職務(wù)；第二次是2004年盧武鉉總統(tǒng)被彈劾后，當(dāng)時(shí)的總理高建代行總統(tǒng)職務(wù)。

為了保障總理更好地履行職責(zé)，其下設(shè)有“總理秘書室”和“國務(wù)調(diào)整室”兩大部門，并設(shè)有九個(gè)部處、27個(gè)機(jī)關(guān)和52個(gè)委員會(huì)。

在韓國，總理是總統(tǒng)經(jīng)國會(huì)同意（國會(huì)議員一半以上出席，出席議員的一半以上投贊成票）后任命。為了防止總統(tǒng)亂用人事權(quán)，并全方位地檢驗(yàn)考查候選人的能力和道德，韓國從2000年開始引入國會(huì)“人事聽證會(huì)”制度。國家主要公職人員在正式任命之前，必須要經(jīng)過國會(huì)組織的“人事聽證會(huì)”，回答國會(huì)議員提出的包括個(gè)人事項(xiàng)在內(nèi)的各種“刁難”問題。像總理這樣的重要職位的聽證會(huì)，一般都進(jìn)行全國電視直播，很多國民觀看。施行“人事聽證會(huì)制度”以來，先后有六名總理候選人沒能圓上“總理夢(mèng)”而中途落馬，其中樸槿惠政府時(shí)期就有三人。

韓國憲法沒有明確規(guī)定總理的任期，這為總理頻繁易人埋下了伏筆。在一般情況下，總理任期長短受以下幾方面因素的影響：一是總統(tǒng)的判斷和選擇?？偨y(tǒng)根據(jù)形勢(shì)和需要，決定是否及何時(shí)換人?？偫淼南笳餍砸饬x大于實(shí)質(zhì)性意義，是總統(tǒng)履行職責(zé)時(shí)手中的一張重要的“牌”，可以根據(jù)其需要靈活“運(yùn)用”。因此，在韓國有一種廣為流傳的說法，說到總統(tǒng)制，就叫做“帝王式總統(tǒng)制”；說到總理，則叫做“防彈總理”（為總統(tǒng)防彈）或“代讀總理”（代替總統(tǒng)讀賀詞）。二是國會(huì)的態(tài)度。當(dāng)國會(huì)不滿總理工作時(shí)，有權(quán)提出“總理解任提案”，若解任提案在國會(huì)通過，總統(tǒng)只能接受。三是個(gè)人的能力、清廉度和運(yùn)氣成分。如果在任期間發(fā)生重大責(zé)任事故或卷入各種丑聞，就會(huì)影響其前程。不管怎樣，在韓國，總理一職已成為一種“高危職業(yè)”。

從建國至今，韓國歷經(jīng)18任總統(tǒng)，但總理已有了43任（39人次），此外還有24人次（20人）以代行等形式履行過總理職務(wù)。一屆政府平均起用了近四人次的總理（或代總理），任職不到半年就離任的總理達(dá)11人，任職期超過800天的僅有五人。

另外，從歷屆總理的人選中也能窺見出總理的角色地位。至今為止，在韓國履行過總理職務(wù)的59人（包括“總理署理”和“代行總理”）中，之后當(dāng)上總統(tǒng)的只有第12任總理崔圭夏（第10任總統(tǒng)）一人，而他能當(dāng)上總統(tǒng)也跟樸正熙突然遇刺身亡有關(guān)，而且他的任期僅僅是八個(gè)多月。事實(shí)表明，在韓國，總理一般不任用具有較大影響力的政界人士，而是更多地起用具有行政經(jīng)驗(yàn)的官僚和專家學(xué)者，其中不少人是大學(xué)校長出身。具有較大政治影響力的總理，在韓國政壇一般坐不穩(wěn)，因?yàn)樗麜?huì)受到包括總統(tǒng)在內(nèi)的各種政治勢(shì)力的制衡。代表人物是樸正熙時(shí)代曾任總理的金鐘泌，因具有較大影響力，受到各種政治勢(shì)力牽制，最后他只好以身體不適為由主動(dòng)請(qǐng)辭。

總理頻繁更換背后的韓國政治生態(tài)

其實(shí)，總理的頻繁換人也反映出韓國的一些政治生態(tài)。首先，韓國非常注重建構(gòu)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)?？偫砗艽笠饬x上是為總統(tǒng)服務(wù)的，一般承擔(dān)總統(tǒng)不好出面或不宜處理的事情，出事了則替總統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任，以此來防止總統(tǒng)的權(quán)力受損。這背后的邏輯就是保護(hù)總統(tǒng)的權(quán)威，以此來保障總統(tǒng)履行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。韓國是從戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟中發(fā)展起來的國家，深知強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國家和事業(yè)發(fā)展的重要性，為此在制度設(shè)計(jì)上力求保證總統(tǒng)“權(quán)威”的穩(wěn)固。

其次，不斷求變來謀求生存或發(fā)展。在韓國政壇有一句廣為流傳的名言，那就是“政治是活著的生物”，即政治是動(dòng)態(tài)的，不斷變化是正常的。在這樣的政治文化影響下，韓國政壇變化多端，僅是政黨，建國至今就創(chuàng)建了87個(gè)，當(dāng)然這些政黨中的多數(shù)是已有黨派為了挽回不利局面改換門面的，頗有新瓶裝舊酒的味道。頻繁換總理也出于同樣的邏輯，以換總理來挽回不利的局面，或者謀求新變化。研究建國后的韓國歷史不難發(fā)現(xiàn)有如下規(guī)律，總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位穩(wěn)定、事業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)，總理的位置也相對(duì)穩(wěn)定；社會(huì)發(fā)展受阻，總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位不穩(wěn)定時(shí)，總理一職就頻繁換人。例如，樸正熙當(dāng)總統(tǒng)的18年間，只起用了五位總理，歷任總理中任期最長的總理也出現(xiàn)在樸正熙時(shí)代（第9任總理丁一權(quán)），任期近七年；相反，他的女兒樸槿惠在兩年多的執(zhí)政時(shí)間里已提名了五位總理人選。

再次，對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)人和公職人員的自我管理與約束、道德修養(yǎng)的要求很高。在韓國，不管是參加國會(huì)議員選舉，還是擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)人，都要經(jīng)過非?？量痰摹拜浾撽P(guān)”，人生經(jīng)歷中的任何一個(gè)小的過失，都會(huì)影響他的政治前程和仕途。不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)、論文抄襲、虛假過戶、子女赴外生子，甚至在有些場(chǎng)合不慎重的言談都有可能成為社會(huì)輿論的關(guān)注焦點(diǎn)，從而葬送政治前程。行賄受賄更是大問題，政治領(lǐng)導(dǎo)人和行政官員一旦卷入賄賂案，不僅是丟掉烏紗帽，還要到檢察機(jī)關(guān)接受嚴(yán)格的檢查，甚者更是家破人亡。

（作者為中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院副教授）