城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)探索

王 棟 李廣元

(廣州市地下鐵道總公司，廣東廣州 510335)

0 引言

城市軌道交通建設(shè)是城市發(fā)展的必要條件，也是城市化過程中的主要瓶頸之一。城市軌道交通建設(shè)相對(duì)其他市政項(xiàng)目更加復(fù)雜，涉及面廣，專業(yè)多，通過后評(píng)價(jià)能夠梳理城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，總結(jié)城市軌道交通建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從城市功能目標(biāo)出發(fā)，體現(xiàn)相應(yīng)的高度、深度和廣度，形成系統(tǒng)完整的后評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)體系，使得城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目形成全過程的閉環(huán)管理，最終提高城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平［1］。

根據(jù)城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的概念、作用和我國的實(shí)際情況，城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)一般可選擇在項(xiàng)目投入運(yùn)營一定時(shí)間后(含試運(yùn)營)進(jìn)行。此時(shí)城市軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)通過竣工驗(yàn)收，客流基本穩(wěn)定，經(jīng)營活動(dòng)基本上步入正軌，初步取得了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)積累了各項(xiàng)后評(píng)價(jià)指標(biāo)所需要的數(shù)據(jù)資料，基本具備了后評(píng)價(jià)的條件［2］。

1 城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及分析

目前我國已成為世界上城市軌道交通發(fā)展最迅速的國家，截止2014年末，共有22個(gè)城市建成投運(yùn)城軌線路101條，運(yùn)營線路長度3 155 km，總規(guī)劃里程超過10 000 km。如此大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的事實(shí)無疑是現(xiàn)代化城市發(fā)展的需要，但城市軌道交通建成后的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)效益如何、影響如何、成功度怎樣等等也越來越受到關(guān)注。城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是解決上述問題較為科學(xué)的方法，但由于前期國內(nèi)建成并投入運(yùn)營線的線路數(shù)量不多，可供借鑒的后評(píng)價(jià)實(shí)際案例較少，因此在如今我國城市軌道交通大規(guī)模發(fā)展的情況下，關(guān)于城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)是必須的、必要的。

目前國內(nèi)已陸續(xù)開展了北京地鐵四號(hào)線與五號(hào)線、廣州地鐵三號(hào)線及天津地鐵一號(hào)線等線路的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，從評(píng)估的過程和結(jié)果來看，現(xiàn)階段城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)最大的問題是缺少統(tǒng)一的、明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)。按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法和中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制大綱(試行)的通知》(發(fā)改投資［2014］2129號(hào))文件的規(guī)定:各行業(yè)主管部門和各級(jí)地方政府投資主管部門可參照本辦法，制定本部門、本地區(qū)的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)施辦法和細(xì)則［3］?，F(xiàn)在國家住建部正在牽頭組織制訂《城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，該導(dǎo)則將明確項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的組織開展提供了依據(jù)。

2 城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的內(nèi)容

城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是在對(duì)項(xiàng)目全過程回顧和分析的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目實(shí)際達(dá)到的效果和影響與項(xiàng)目決策時(shí)確定的各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出差距，分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出相應(yīng)對(duì)策建議，反饋給決策部門，從而達(dá)到提高投資決策水平和項(xiàng)目效益的目的［4］。城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)包括過程評(píng)價(jià)、效果評(píng)價(jià)、目標(biāo)與可持續(xù)性評(píng)價(jià)，具體的指標(biāo)體系如圖1所示［5-7］。

圖1 城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.1 過程評(píng)價(jià)

過程評(píng)價(jià)是通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程的回顧與總結(jié)，找出項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的變化、變化的原因和存在的主要問題，總結(jié)出項(xiàng)目實(shí)施的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并針對(duì)項(xiàng)目決策、建設(shè)實(shí)施到運(yùn)營管理各階段的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議;同時(shí)通過經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的反饋，為主管部門調(diào)整和完善投資政策、發(fā)展規(guī)劃、提高決策水平和投資管理水平提供依據(jù)，為在建項(xiàng)目和待建項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施提供可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括前期決策階段評(píng)價(jià)、實(shí)施準(zhǔn)備階段評(píng)價(jià)、建設(shè)實(shí)施階段評(píng)價(jià)、項(xiàng)目運(yùn)營管理階段評(píng)價(jià)。

2.2 效果評(píng)價(jià)

效果評(píng)價(jià)是在過程評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果做出全面的分析評(píng)價(jià)，并為項(xiàng)目目標(biāo)與可持續(xù)性評(píng)價(jià)提供依據(jù)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括技術(shù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、運(yùn)營管理評(píng)價(jià)、節(jié)能效果評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)。

2.3 目標(biāo)與可持續(xù)性評(píng)價(jià)

1)目標(biāo)評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)，以及對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)適宜性、項(xiàng)目實(shí)施必要性的評(píng)估，為之后其他類似項(xiàng)目決策積累經(jīng)驗(yàn)，并為政策制定、完善提供參考依據(jù)。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括項(xiàng)目目標(biāo)的適宜性評(píng)價(jià)和實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)。

2)可持續(xù)評(píng)價(jià)是對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營能力的評(píng)估。城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間較長，后續(xù)服務(wù)水平、維修養(yǎng)護(hù)等問題較多。開展可持續(xù)評(píng)價(jià)，對(duì)完善長期管理制度，確保效用長期發(fā)揮具有重要意義。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括對(duì)影響項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)行的內(nèi)部因素評(píng)價(jià)和外部條件評(píng)價(jià)。

3 廣州市軌道交通三號(hào)線工程項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

廣州市軌道交通三號(hào)線工程呈南北“Y”形走向，線路全長36.33 km，敷設(shè)方式為全線地下，共計(jì)有18座車站，是廣州市南北交通的主要走廊。其中，主線北起廣州火車東站，南至番禺廣場(chǎng)，線路全長28.78 km，設(shè)13座車站;支線北起天河汽車客運(yùn)站，南至體育西路，線路全長7.55 km，在體育西路站與主線交匯，設(shè)5座車站。

廣州市軌道交通三號(hào)線工程依據(jù)工程項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等主要資料，并結(jié)合工程建設(shè)特點(diǎn)，開展后評(píng)價(jià)工作。由國家發(fā)展改革委委托中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司進(jìn)行后評(píng)價(jià)，為國家發(fā)改委在國內(nèi)開展的首條軌道交通行業(yè)后評(píng)價(jià)項(xiàng)目［8］。

3.1 過程評(píng)價(jià)

項(xiàng)目建設(shè)符合國家規(guī)定的基本建設(shè)程序，項(xiàng)目決策正確，建設(shè)目標(biāo)明確。項(xiàng)目管理組織機(jī)制健全，采取措施得力，管理的狀況良好，項(xiàng)目初步實(shí)現(xiàn)了建設(shè)目標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營是成功的。

3.2 效果評(píng)價(jià)

1)技術(shù)評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目按初步設(shè)計(jì)批復(fù)要求優(yōu)質(zhì)、安全建成了本工程，工程建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn);工程項(xiàng)目采用的設(shè)備先進(jìn)，國產(chǎn)化水平高，滿足運(yùn)營安全、可靠的要求，同時(shí)配合本工程最高運(yùn)行速度120 km/h技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量科學(xué)研究和實(shí)踐，工程技術(shù)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目客流量超預(yù)期增長，隨著城市軌道交通網(wǎng)的逐步完善，客流量將進(jìn)一步增長，其經(jīng)濟(jì)效益將逐步提高，具備持續(xù)發(fā)展的潛力。

3)運(yùn)營管理評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目運(yùn)營組織管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備基本按照可行性研究報(bào)告執(zhí)行，形成了組織管理精干、業(yè)務(wù)水平精通、工作能力高效的運(yùn)營組織管理團(tuán)隊(duì)，“建設(shè)—運(yùn)營”一體化經(jīng)營管理理念和操作模式值得推廣。開通至今無責(zé)任行車重大、大事故;無責(zé)任設(shè)備重大、大事故，無責(zé)任乘客傷亡事故，無火災(zāi)一般及以上事故，表明本工程運(yùn)營管理到位、安全、高效。

4)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營初期采取了有效的污染防治和生態(tài)保護(hù)措施，項(xiàng)目的運(yùn)行對(duì)周邊環(huán)境基本不會(huì)產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于改善城市交通狀況和改善街道環(huán)境質(zhì)量具有一定的環(huán)境正效益。

5)社會(huì)評(píng)價(jià)。

作為廣州市南北城市主軸上重要的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，對(duì)構(gòu)建和完善城市軌道交通線網(wǎng)主骨架意義重大，項(xiàng)目建設(shè)加快了城市南拓步伐和人口轉(zhuǎn)移、路網(wǎng)客流快速增長，社會(huì)效益目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

3.3 目標(biāo)及可持續(xù)性評(píng)價(jià)

本次評(píng)價(jià)認(rèn)為廣州社會(huì)經(jīng)濟(jì)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展為廣州地鐵三號(hào)線的持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障，項(xiàng)目的運(yùn)營能較好地與城市綜合交通體系協(xié)調(diào)發(fā)展，其建設(shè)運(yùn)營在節(jié)能減排，推廣綠色低碳交通方面為環(huán)境可持續(xù)性作出積極貢獻(xiàn);從項(xiàng)目自身內(nèi)部軟硬件條件來看，項(xiàng)目經(jīng)營管理體制、人力資源發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)環(huán)境管理以及設(shè)備安全可靠性均支撐項(xiàng)目高效、安全、穩(wěn)定的持續(xù)經(jīng)營，通過經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)分析，項(xiàng)目對(duì)國民經(jīng)濟(jì)效益貢獻(xiàn)巨大，綜合來看，項(xiàng)目具有較強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展能力。

4 城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的組織管理與實(shí)施

1)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的組織管理。

參照《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)導(dǎo)則》［9］，政府主管部門負(fù)責(zé)城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的組織管理工作，并由其委托具備相應(yīng)咨詢資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)任務(wù)。主要工作內(nèi)容包括編制后評(píng)價(jià)工作計(jì)劃、確定后評(píng)價(jià)項(xiàng)目、下達(dá)后評(píng)價(jià)任務(wù)、選擇工程咨詢機(jī)構(gòu)并委托后評(píng)價(jià)任務(wù)、組織后評(píng)價(jià)成果驗(yàn)收。

2)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施。

城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的實(shí)施，以承擔(dān)后評(píng)價(jià)任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)為主，以項(xiàng)目單位的積極配合為輔，在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)束后，項(xiàng)目單位或承擔(dān)后評(píng)價(jià)任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)將后評(píng)價(jià)成果反饋給項(xiàng)目委托單位。工程咨詢機(jī)構(gòu)主要工作包括組建后評(píng)價(jià)工作組、制定工作大綱，編制調(diào)研方案、組建專家組，開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，撰寫后評(píng)價(jià)報(bào)告;項(xiàng)目單位的工作主要包括編寫自我總結(jié)評(píng)價(jià)報(bào)告，與承擔(dān)后評(píng)價(jià)任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)商定實(shí)地調(diào)研計(jì)劃，協(xié)助和配合工程咨詢機(jī)構(gòu)開展實(shí)地調(diào)研等工作。

5 結(jié)語

隨著我國城市軌道交通項(xiàng)目投資熱的興起，引入建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)其過程、效益以及各方面進(jìn)行全方位的總結(jié)勢(shì)在必行。而建立一個(gè)科學(xué)、有效率的后評(píng)價(jià)機(jī)制，是城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的成果能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵。本文提出了建立城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制的設(shè)想，并對(duì)此進(jìn)行了初步的探索。城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)可選擇項(xiàng)目投入運(yùn)營一至兩年后開展，由城市政府的發(fā)改委組織和管理，根據(jù)城市軌道交通項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)后評(píng)價(jià)內(nèi)容體系，并建立后評(píng)價(jià)成果的反饋和擴(kuò)散機(jī)制，使后評(píng)價(jià)能夠真正發(fā)揮作用［10］。

［1］曾 政.城市軌道交通項(xiàng)目后評(píng)價(jià)探討［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014(13):416.

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［8］中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司.廣州市軌道交通3號(hào)線項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告［R］.2010.

［9］中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)導(dǎo)則［M］.北京:中國計(jì)劃出版社，2010.

［10］國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì).中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作指南［Z］.2005.