科層制反思與現(xiàn)代學(xué)校管理理念建構(gòu)

洪濤　張勝余

【摘 要】在政府轉(zhuǎn)型的背景下，建立現(xiàn)代學(xué)校管理制度刻不容緩。受特定歷史環(huán)境制約，長期以來，我國中小學(xué)實行的是科層制管理模式，反思科層制管理的利弊，從學(xué)校管理需要合乎教育目的、對學(xué)校評價的綜合性和學(xué)校管理的開放性等現(xiàn)代學(xué)校管理理念特征出發(fā)，探索以人為本、全員參與、校本管理、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、公正價值觀等現(xiàn)代學(xué)校管理理念的基本內(nèi)涵，對于構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校管理理念，建設(shè)和諧校園，具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】科層制 現(xiàn)代學(xué)校 管理 理念

成功管理，決定于多重因素，其中管理者的管理理念得到被管理者的認(rèn)同尤為重要。學(xué)校管理理念受到諸多外部環(huán)境因素的影響，因而不可能超越社會環(huán)境而自成體系，需要隨環(huán)境的改變與時俱進。我國中小學(xué)校管理理念，帶有顯著的時代烙印，反思傳統(tǒng)的科層制管理，是樹立現(xiàn)代學(xué)校管理理念的重要前提。

一、科層制對傳統(tǒng)學(xué)校管理的影響

現(xiàn)代學(xué)校管理是指學(xué)校適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的要求，使學(xué)校教育與現(xiàn)代社會發(fā)展同步。從傳統(tǒng)管理邁向現(xiàn)代管理，要求學(xué)校管理者充分利用現(xiàn)代先進理論，對學(xué)校實施全面科學(xué)管理。在中國社會進入全面轉(zhuǎn)型的新歷史時期，學(xué)校作為實現(xiàn)各方教育改革理想的交匯點，面臨著巨大的生存和發(fā)展壓力，要求學(xué)校組織不斷變革和創(chuàng)新，以便在日益激烈的競爭環(huán)境中得以生存和發(fā)展，這首先需要對傳統(tǒng)學(xué)校管理體制的反思。

作為開放系統(tǒng)，變革學(xué)校管理體制是一項經(jīng)常性活動，是學(xué)校的基本生存方式。我國中小學(xué)管理體制經(jīng)歷了多次演變，雖然采取過多種管理形式，但總體上定格于校長負(fù)責(zé)制。盡管其內(nèi)涵一再變化，但多年來，人們公認(rèn)我國教育管理體制長期存在著政府“統(tǒng)得過死”的弊端，對學(xué)校管理體制反思的焦點之一是對科層制的批判。

科層制最初由馬克斯·韋伯提出，他認(rèn)為科層制是有意識的創(chuàng)造，是對工業(yè)社會中大型而復(fù)雜的組織進行行政管理的最有效手段，它是城市化、工業(yè)化和勞動分工的產(chǎn)物。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶根據(jù)韋伯理想類型的觀點，將科層制結(jié)構(gòu)的主要特征概括為：（1）把為實現(xiàn)組織目標(biāo)所必需的日常工作，作為正式的職責(zé)分配到每個工作崗位；（2）所有崗位的組織遵循等級制度原則，每個職員都受到高一級職員的控制和監(jiān)督；（3）組織活動是由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制的；（4）理想的官員要以嚴(yán)格排除私人感情的精神去處理公務(wù)；（5）在科層組織中就業(yè)的人員必須在技術(shù)素質(zhì)上合乎要求，而且不能被隨意解雇；（6）從純粹技術(shù)的觀點看，規(guī)范的科層化行政，可以使組織達(dá)到最高效率。

相對于新興資本主義制度，科層制是一種高效、理性的組織管理模式，符合社會化大生產(chǎn)要求。理論上說，科層制的組織形式能夠達(dá)到高度的效能，實踐上看，科層化也是現(xiàn)代化組織的必然選擇，在世界范圍內(nèi)各種經(jīng)濟、政治、社會組織中廣泛普及，科層化程度甚至成為衡量一個組織現(xiàn)代化水平的最重要根據(jù)。

20世紀(jì)60年代起，不少學(xué)校組織研究者和教育管理者開始運用科層制相關(guān)理論解釋學(xué)校管理中存在的問題，科層制廣泛地滲透到教育領(lǐng)域，學(xué)校管理越來越明顯地出現(xiàn)科層制特征?？茖庸芾韺W(xué)校管理產(chǎn)生了積極影響，利用科層制理論，人們在教育系統(tǒng)中建立起明確分工的管理體系，并以國家法律的形式賦予教育行政明確的職責(zé)和權(quán)力，通過在學(xué)校內(nèi)部建立完善的教育組織網(wǎng)絡(luò)，按一定標(biāo)準(zhǔn)使職能部門之間形成層次分明、分工明確的工作程序。

二、中小學(xué)?？茖又乒芾淼恼軐W(xué)反思

長期以來，強調(diào)政府作用是我國中小學(xué)管理體制運行的基礎(chǔ)，并由此逐步形成計劃集中于國家、政府直接行政的管理制度安排。這一管理體制下，國家以及教育行政主管部門是辦學(xué)主體，學(xué)校依照國家或教育主管部門的要求辦學(xué)行事。這一管理體制突出的是政府的行政約束作用，相對于其產(chǎn)生的時代適應(yīng)了我國在特定歷史時期經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的需求，有著一定的合理性。表現(xiàn)為：一、能在較短的時間內(nèi)，集中有限資源，加快社會主義建設(shè)，最大程度有效促進國家綜合實力快速增長；二、與時代背景相對應(yīng)，這種高度集中、層次清晰的管理體制，對于學(xué)校貫徹黨的教育方針，提高政策實施效率較為有利；三、區(qū)分嚴(yán)密的等級管理，可以有效保持上下一致，提高管理效率。總之，從純技術(shù)角度看，科層式教育管理模式是一種效率極高的管理形式，在專業(yè)化、制度化、精確性和任務(wù)明確性、紀(jì)律嚴(yán)格性、活動連續(xù)性等方面，都有利于學(xué)校管理功能和效率的提高。

但隨著社會進步、科技發(fā)展，學(xué)校組織環(huán)境發(fā)生急劇變化，為實現(xiàn)教育目標(biāo)，學(xué)校必須把握外部環(huán)境提供的機會。但是，全球化、知識信息化、經(jīng)濟全球化、文化多元化局面的形成，使得學(xué)校管理活動的“邊界條件”愈發(fā)模糊，以理性為根本信念和手段的科層制理論，對許多現(xiàn)象很難再有有效解釋，科層式學(xué)校管理對外部環(huán)境的急劇變化難以做出快速反應(yīng)，管理層與被管理層的對立現(xiàn)象時有出現(xiàn)；科層制的單向“命令——服從”關(guān)系阻礙學(xué)校成員主體精神的發(fā)揮；科層制所隱含的“程序至上”準(zhǔn)則抑制著教職工的創(chuàng)造性；官本位思想與泛行政化帶來的形式主義泛濫等，都說明科層制存在著不足。20世紀(jì)80年代以來，伴隨世界性的公共部門改革運動，人們對學(xué)?？茖又坪凸芾淼呐泻袈曇踩諠u高漲。

對我國學(xué)?？茖庸芾砟Ｊ降姆此紤?yīng)當(dāng)有一個理性、建設(shè)性的立場，必須反對因其存在的不足而簡單地對其做片面地、不合理判斷的立場。我們應(yīng)該看到，“我國正處于社會主義初級階段，這是市場化、工業(yè)化、民主化、法制化的發(fā)展階段，科層制的理性精神不是過多，而是太少。我們既不能盲目照搬西方科層制的做法，也不能簡單地對科層制加以全面否定批判，而必須依據(jù)我國的社會發(fā)展階段予以具體研究、分析，處理好補課與創(chuàng)新、繼承與超越的關(guān)系?！币虼?，在承認(rèn)我國學(xué)?？茖又茙斫M織的僵化、非人格化問題的同時，我們不能把學(xué)校管理中的一切問題都視為由科層制而來，甚至還要看到一些問題可能恰恰是科層制要素的缺失所造成的，否則我們對傳統(tǒng)的學(xué)科管理體制的反思就可能走入歧途，從而無助于樹立正確的現(xiàn)代科學(xué)管理理念。

三、現(xiàn)代學(xué)校管理理念的建構(gòu)

（一）現(xiàn)代學(xué)校管理理念的基本內(nèi)涵

管理理念是對管理的權(quán)力分配、管理職能的配置、權(quán)力主體的地位和作用的看法的總和。學(xué)校管理理念是對學(xué)校管理活動的理性認(rèn)識、理想追求及其所形成的管理思想觀念和管理哲學(xué)觀點，是學(xué)校管理主體在管理實踐、思維活動及文化積淀和交流中所形成的學(xué)校管理價值取向與追求，是一種具有相對穩(wěn)定性、延續(xù)性和指向性的學(xué)校管理認(rèn)識、理想的觀念體系?，F(xiàn)代學(xué)校管理概念是對學(xué)校管理本質(zhì)特征或概念的內(nèi)涵與外延的確切而簡明的說明，其內(nèi)容主要包含以下幾個方面。

1. 以人為本

人本觀念認(rèn)為管理的核心是能動的人，動力是人的主動性、積極性?？v觀學(xué)校管理理論發(fā)展歷史，學(xué)校管理理念雖幾經(jīng)變遷，但無不是建立在對人性假設(shè)之上，從初期的“經(jīng)濟人”假設(shè)，到目前的“以人為本”，深刻反映出學(xué)校管理的目的?！敖逃膶ο笫侨?，教育是培養(yǎng)人的活動，這是教育的本質(zhì)所在，教育之所以為教育，全賴乎于此。正是這一點，決定了人的問題是教育的中心問題，決定了人是教育最基本的著眼點。教育的直接目的是滿足人自身生存和發(fā)展的需要，促進人的自由、全面的發(fā)展是教育的最高目的”。學(xué)校管理應(yīng)當(dāng)促進學(xué)生的發(fā)展，使學(xué)生發(fā)展為合格的人、真正的人，現(xiàn)代學(xué)校管理也要服務(wù)于此。因此，理想的現(xiàn)代學(xué)校管理應(yīng)該是“使人成為人”，并能夠促進育人功能更好地得以實現(xiàn)。學(xué)校管理者要尊重人、信任人、理解人、關(guān)心人、愛護人，采用民主、平等、和諧的管理模式，創(chuàng)設(shè)一種和諧的學(xué)校氛圍，讓每一位教師都奮發(fā)向上，努力進取，從而獲得學(xué)校工作整體創(chuàng)新發(fā)展的合力。

2. 全員參與

讓教職工、家長和社區(qū)廣泛參與學(xué)校管理之中，是實現(xiàn)現(xiàn)代學(xué)校管理的關(guān)鍵。全員參與是對傳統(tǒng)學(xué)校管理體制弊端的否定，其作用在于：轉(zhuǎn)變新社會環(huán)境下仍然存在的“閉門辦學(xué)”的態(tài)度，走出校門，將學(xué)校與外界社會聯(lián)結(jié)起來，改變“教育孤島”現(xiàn)象；改變傳統(tǒng)的只注重校長和領(lǐng)導(dǎo)班子力量的單一管理主體現(xiàn)狀，充分發(fā)揮教師、學(xué)生、家長等的主體作用，將他們?nèi)谌雽W(xué)校管理的框架之中；轉(zhuǎn)變學(xué)校管理中僅重視自上而下的命令式的層級管理，充分調(diào)動管理者的積極性，激發(fā)其創(chuàng)造和創(chuàng)新的熱情、動力和思路；可有效解決學(xué)校管理效能低下問題，改變過去只注重硬件的投入，忽視“軟實力”建設(shè)和內(nèi)涵發(fā)展的做法，充分發(fā)揮教育資源的效益。

3. 校本管理

針對上級教育行政部門對學(xué)校管得過多過死情況，20世紀(jì)80年代一些西方國家大力推行的有關(guān)學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，即校本管理，目的是把一些本該由學(xué)校掌管的權(quán)力從上一級教育行政機構(gòu)回歸到學(xué)校手中。我國在近年來的教育改革過程中，政府和教育主管部門的外控式管理問題一直沒有能夠得到有效解決，自主辦學(xué)落實不力，校長辦學(xué)自主權(quán)受到限制，甚至形成校長無權(quán)決定學(xué)校課程、無權(quán)決定學(xué)校人員的任用等極端現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了學(xué)校自主辦學(xué)，阻礙了學(xué)校自主發(fā)展，影響了教育質(zhì)量的提高。為改變這一現(xiàn)象，校本管理以權(quán)力下放為中心，倡導(dǎo)以學(xué)校為本位或以學(xué)校為基礎(chǔ)，強調(diào)教育管理重心下移，希望教育行政部門給予學(xué)校更大的權(quán)利和自由，讓學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身的需要確定自己的發(fā)展目標(biāo)和方向，從而提高學(xué)校管理的有效性，創(chuàng)辦出更有效的學(xué)校。

4. 結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是對現(xiàn)代學(xué)校管理體制與運行機制的變革，核心是機構(gòu)與組織的創(chuàng)新，創(chuàng)新的目的在于優(yōu)化資源配置，調(diào)動利益相關(guān)者的積極性與創(chuàng)造性。管理創(chuàng)新是指管理的改革和創(chuàng)造，是新的構(gòu)想、新的觀念的產(chǎn)生到應(yīng)用的整個過程，它包括觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和業(yè)績創(chuàng)新等方面。有效管理是適度維持和適度創(chuàng)新的結(jié)合，但是，在兩者的結(jié)合中，創(chuàng)新是一切管理活動取得成功的第一要素。社會需求在不斷變化，現(xiàn)代學(xué)校管理如果不能適應(yīng)這一變化，以新方式為社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)，就無法應(yīng)對新挑戰(zhàn)。正因為如此，現(xiàn)代學(xué)校管理“服務(wù)觀念”的定位直接決定于質(zhì)量意識、經(jīng)營意識、競爭意識的引入和強化，并以此促進學(xué)校核心競爭能力的提高，是對傳統(tǒng)教育管理觀念的突破。

5. 公正價值觀

公正既是當(dāng)今社會的基本價值訴求，也是教育的重要功能與價值追求，也是學(xué)校教育所肩負(fù)的社會歷史史命，學(xué)校的社會角色決定了學(xué)校管理中幾乎所有問題都有其價值基礎(chǔ)。公正作為現(xiàn)代社會的基本價值追求，正如約翰·羅爾斯所指出的，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！鄙鐣啥喾矫鎯?nèi)容構(gòu)成，教育公正是其重要部分之一，受教育者能享受到何種教育權(quán)力，一定程度上講，取決于學(xué)校，取決于學(xué)校管理所遵循的價值觀。教育公正作為社會公正在教育領(lǐng)域的延伸，也是影響社會公正能否實現(xiàn)的重要因素與手段。學(xué)校是實施教育活動的基本單位，學(xué)校管理中所體現(xiàn)的公正原則，是現(xiàn)代學(xué)校管理的重要內(nèi)涵管理。

（二）現(xiàn)代學(xué)校管理理念的主要特征

從現(xiàn)代學(xué)校管理視角看，構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校管理理念，應(yīng)首先明確現(xiàn)代學(xué)校管理的主要特征：

1. 學(xué)校管理必須合乎教育目的

現(xiàn)代學(xué)校管理是管理者與被管理者為實現(xiàn)確定的教育目標(biāo)和管理目標(biāo)而展開的雙方共同活動過程。無論我們怎樣從傳統(tǒng)學(xué)校管理轉(zhuǎn)到現(xiàn)代學(xué)校管理，也不論學(xué)校管理如何創(chuàng)新，學(xué)校一切管理活動必須從屬于教育的目的，必須全面貫徹新時期黨的教育方針，密切注意社會轉(zhuǎn)型時期社會環(huán)境的復(fù)雜，結(jié)合本校教職工和學(xué)生思想狀況確定管理活動的實施。具體到各個學(xué)校，還要依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展趨向確定學(xué)校各項管理工作和措施，為地方經(jīng)濟與社會發(fā)展服務(wù)。

2. 對學(xué)校評價的綜合性

學(xué)校管理的終極任務(wù)是培養(yǎng)人，即為學(xué)生服務(wù)。學(xué)生因受教育而形成的特性、衡量學(xué)生受教育后所形成的品性、對學(xué)生的教育過程等，都有綜合、多方面的性質(zhì)。因此，現(xiàn)代學(xué)校管理中，實現(xiàn)學(xué)校管理職能的活動方式與手段、檢驗管理成效的手段與方式，很難用單一技術(shù)手段來實施。評價一個學(xué)校的管理水平，既要有定量分析與說明，也需要定性分析與說明，在綜合評價的背景下，學(xué)校管理必須有不同層面的專家學(xué)者參與到學(xué)校管理活動之中。

3. 學(xué)校管理強調(diào)團隊合作

所有學(xué)校都由不同部門、學(xué)科和各年級構(gòu)成，學(xué)生培養(yǎng)是各部門尤其是不同學(xué)科教師團隊共同努力的結(jié)果。因此，現(xiàn)代學(xué)校管理過程中，要高度重視學(xué)校教育體系建設(shè)，力圖以團隊力量影響每一個學(xué)生。學(xué)校管理的特殊性決定了教職工既是管理對象，又是管理主體，這就需要通過教職工代表大會等形式，調(diào)動教職工的積極性，提高學(xué)校教學(xué)和管理工作質(zhì)量與效率，依靠全體教職工開展學(xué)校工作管理。

4. 學(xué)校管理的開放性

學(xué)校是全部社會系統(tǒng)的構(gòu)成部分之一，學(xué)校管理具有社會性，學(xué)校管理工作應(yīng)該是開放式的。學(xué)校工作受到以社區(qū)為代表的社會影響，作為學(xué)校服務(wù)對象和教育者的一部分，社區(qū)既可以直接感受學(xué)校的教育活動，也可能直接參與到教育活動之中，積極聽取來自社區(qū)的意見或建議對學(xué)校來說是十分重要，容納社區(qū)可以使學(xué)校各項管理活動更加貼近現(xiàn)實，得到更多的社會認(rèn)同。開放性要求學(xué)校加強與社會的聯(lián)系，使學(xué)校教育對社會起到更好的服務(wù)作用。

四、現(xiàn)代學(xué)校管理理念建構(gòu)的主要舉措

依據(jù)學(xué)校管理體制的發(fā)展演進規(guī)律，從現(xiàn)代學(xué)校管理理念的內(nèi)容與特征出發(fā)，樹立現(xiàn)代學(xué)校管理理念，重點在于以下三個方面：

（一）充分利用現(xiàn)代科技手段，促進學(xué)校組織結(jié)構(gòu)向扁平化方向發(fā)展

層級結(jié)構(gòu)是傳統(tǒng)組織的特點，這種結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔狀的結(jié)構(gòu)，扁平化管理是相對于傳統(tǒng)的等級結(jié)構(gòu)管理模式而言。其特點是精練了管理層次，而使效率提高。樹立現(xiàn)代學(xué)校管理理念，重要舉措之一就是實現(xiàn)學(xué)校管理組織結(jié)構(gòu)的簡約化，為在學(xué)校推行現(xiàn)代管理提供組織保障。扁平化既是當(dāng)代管理發(fā)展的趨勢，也是技術(shù)發(fā)展的必然結(jié)果。通過擴大管理幅度，使學(xué)校管理達(dá)到扁平化，可以減少中間層次，從而有效保證決策與管理的執(zhí)行，使學(xué)校變得更為靈活、敏捷，更加適應(yīng)外部環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進步為扁平化管理提供了重要技術(shù)支撐，通過校園網(wǎng)的運行，學(xué)校內(nèi)部信息傳遞發(fā)生重大變化，最顯著的是傳統(tǒng)的學(xué)校信息傳輸鏈條上的中層管理者，不再顯得像過去那樣重要。

（二）堅持開放性，加強外部聯(lián)系

開放性是現(xiàn)代組織的重要特征，學(xué)校管理是具有社會性的組織，其管理工作理應(yīng)是開放的?，F(xiàn)代學(xué)校管理中堅持開放性，首先，就是要破除傳統(tǒng)的封閉狀態(tài)。傳統(tǒng)的科層制管理使學(xué)校陷入困境，堅持開放性，可以認(rèn)識、分析外部環(huán)境，使學(xué)校與外部環(huán)境建立良好的互動相容關(guān)系。其次，全球化趨勢的出現(xiàn)，加劇了全社會的競爭，教育競爭已經(jīng)從一國內(nèi)部競爭，走向世界，現(xiàn)代學(xué)校管理目光應(yīng)該是世界目光。再次，堅持開放性尤其要處理好學(xué)校與社區(qū)的關(guān)系。開放可使學(xué)校更多地被社區(qū)所了解，從而獲得社區(qū)的更多支持。

（三）樹立成本意識，推動多元辦學(xué)

隨著政府教育行政職能的進一步轉(zhuǎn)變，運用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、指導(dǎo)等手段對學(xué)校進行宏觀調(diào)控，將逐步取代傳統(tǒng)的政府對學(xué)校實施直接行政管理的模式，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到落實，成為真正擁有法人資格的辦學(xué)經(jīng)營實體。政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著傳統(tǒng)的“切蛋糕”式的財政撥款機制會發(fā)生變化，盡管學(xué)校通過教育財政撥款獲得資源的通道依然會存在，但由市場來配置教育資源將成為主流。作為非營利性組織，學(xué)校在資源獲得方式發(fā)生改變情況下，必須加強成本管理，提高資源利用效率和效益，以學(xué)校資源優(yōu)化配置、整合為基本途徑，力爭以有限教育資源實現(xiàn)最大辦學(xué)效益。應(yīng)對這一變化主要舉措是實現(xiàn)辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)模式多樣化，形成政府辦學(xué)為主、社會力量辦學(xué)和聯(lián)合辦學(xué)為輔的格局，保證學(xué)校最大限度地獲取資源。教育成本管理是現(xiàn)代學(xué)校管理的新課題，它不僅直接影響到學(xué)校辦學(xué)的水平和效益，而且會對現(xiàn)代學(xué)校管理制度變革帶來重大影響。

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