美國金融監(jiān)管法案內(nèi)容及對中國啟示

謝平

近期，美國金融監(jiān)管改革法案作為法律正式生效，該法案的改革力度空前，引起了世界各國的廣泛關(guān)注。此次美國金融監(jiān)管改革法案內(nèi)容龐雜，條款眾多，本文將對法案的主要內(nèi)容進(jìn)行提煉概括，并就其影響以及對中國的借鑒意義和理論啟示進(jìn)行簡要評述。從該法案中可以看出，維護(hù)一國金融穩(wěn)定有三大支柱：一是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和資本充足率為主的外部監(jiān)管;二是市場約束，即金融機(jī)構(gòu)要遵循市場競爭的規(guī)律;三是公司治理。這三者相互依存，缺一不可。

此次美國金融監(jiān)管改革法案內(nèi)容龐雜，條款眾多，我主要擇其重點(diǎn)進(jìn)行分析。

首先，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。歷來各國金融監(jiān)管法案對此均不曾涉及，美國作為法律第一次正式提出，并給出了很詳盡的規(guī)定。

決定建立金融穩(wěn)定監(jiān)察委員會(huì)。該委員會(huì)委員包括財(cái)政部長、美聯(lián)儲(chǔ)主席及七家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高級官員，主要職責(zé)是找出威脅金融體系穩(wěn)定的因素和監(jiān)管上的漏洞，向各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出調(diào)整建議。比如，當(dāng)委員會(huì)認(rèn)為一些金融企業(yè)太大或太復(fù)雜而有可能威脅金融穩(wěn)定時(shí)，就會(huì)向美聯(lián)儲(chǔ)提出建議，對這些企業(yè)實(shí)施更嚴(yán)厲的監(jiān)管;經(jīng)委員會(huì)同意后，美聯(lián)儲(chǔ)可要求貸款機(jī)構(gòu)提高資本金，限制金融企業(yè)的合并和收購等擴(kuò)張活動(dòng)，并有權(quán)拆分那些被視為對金融市場穩(wěn)定存在威脅的企業(yè)。

實(shí)施“沃爾克規(guī)則”。總體來說“沃爾克規(guī)則”是對混業(yè)、分業(yè)經(jīng)營的一種糾正。其最主要的內(nèi)容就是將商業(yè)銀行和投資銀行的業(yè)務(wù)重新進(jìn)行分離，同時(shí)要求銀行對私募基金和對沖基金的投資額不能超過基金總資產(chǎn)的3%以及銀行自身核心資本的3%，以此限制銀行利用自有資本進(jìn)行自營交易;同時(shí)對銀行規(guī)模也進(jìn)行了限制，要求銀行進(jìn)行重組并購時(shí)，收購后的關(guān)聯(lián)負(fù)債不得超過所有金融機(jī)構(gòu)負(fù)債的10%?！拔譅柨艘?guī)則”目的是為了有效隔離銀行與自營交易中的風(fēng)險(xiǎn)，對我國金融監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防范具有很大的借鑒意義，但是也不無非議，因?yàn)槲譅柨吮救朔浅１Ｊ?，他曾斷言在所有金融?chuàng)新中只有ATM機(jī)是有用的，所以很多人認(rèn)為這一規(guī)則過于謹(jǐn)慎。此法案中的相關(guān)條款可視為是對沃爾克的保守做法采取了一種折中的妥協(xié)。

對金融衍生品監(jiān)管進(jìn)行改革。要求銀行剝離農(nóng)產(chǎn)品、股票、能源、金屬以及未清算的CDS交易，但可從事利率、外匯以及黃金和白銀的掉期交易;且絕大多數(shù)場外衍生品將通過第三方交易所和清算中心進(jìn)行，以便市場和監(jiān)管機(jī)構(gòu)更容易跟蹤這些交易;此外監(jiān)管機(jī)構(gòu)還將提高對擁有大額掉期頭寸的公司的資本要求，并有權(quán)對單一交易者所擁有的合約數(shù)量加以限制。其中，衍生產(chǎn)品要求集中交易、統(tǒng)一清算的規(guī)定，完全顛覆了理論界尤其是哈佛學(xué)派的觀點(diǎn)，對于衍生產(chǎn)品而言，場外交易就是它們的生命力，根據(jù)BIS的統(tǒng)計(jì)，2009年末全球衍生品合約面值有636.4萬億，僅3.4%是在交易所交易的。這條很難做到。

對此，在中國無需擔(dān)心。因?yàn)橹袊鴩鴥?nèi)的所有衍生品交易都不允許雙邊交易，基本上都是集中交易、統(tǒng)一清算。最早運(yùn)行這種模式的是中國外匯交易中心，起初由于我們尚未充分認(rèn)識到IT在交易過程中的作用，還遭到很多反對。事實(shí)證明，這種模式為后來的外匯體制改革奠定了一定的基礎(chǔ)。中國始終把監(jiān)管放在前、交易自由放在后的思路曾招致不少非議，但就此次金融監(jiān)管改革法案的內(nèi)容來看，美國也開始體現(xiàn)出這種傾向。

確立信用證券化產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)留存要求。信用證券化產(chǎn)品發(fā)行人需持有他們打包或出售的債務(wù)中至少5%的份額，即被迫保留一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。目的是將發(fā)行人的利益和投資者的利益捆綁在一起。這對投資者保護(hù)也是一種啟示。

提高銀行資本標(biāo)準(zhǔn)。要求銀行和具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融機(jī)構(gòu)在法案通過后18個(gè)月內(nèi)實(shí)施新的對資本充足率和杠桿比例的最低要求;對有系統(tǒng)重要性的銀行將實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的資本充足率和杠桿比率要求;對銀行控股公司提出了與商業(yè)銀行同樣的資本充足率要求，禁止大型銀行控股公司將信托優(yōu)先證券作為一級資本。

建立金融機(jī)構(gòu)的清算與破產(chǎn)機(jī)制。將美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（下稱FDIC）的清算職能擴(kuò)大到大型非銀行金融機(jī)構(gòu)，給予FDIC“清算授權(quán)”，要求其建立起安全有序的破產(chǎn)清算機(jī)制;在大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國經(jīng)濟(jì)的情況下，F(xiàn)DIC將利用這一機(jī)制接管、拆分或清算該機(jī)構(gòu);但不成立專門的問題機(jī)構(gòu)處置基金，財(cái)政部可為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算提供前期費(fèi)用，F(xiàn)DIC可對總資產(chǎn)超過500億美元的大型金融機(jī)構(gòu)收費(fèi)彌補(bǔ)破產(chǎn)損失。這一條款的很多思路來自于過去兩年學(xué)術(shù)界的研究，對于傳統(tǒng)監(jiān)管理念有較大的革新。

其次，消費(fèi)和投資者保護(hù)。

消費(fèi)和投資者保護(hù)這一理念貫穿于此次金融監(jiān)管改革法案之中。法案規(guī)定在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，以保護(hù)金融消費(fèi)者利益免受不公平的、欺詐性的金融交易損害，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行和金融服務(wù)業(yè)為消費(fèi)者提供的信用卡、按揭貸款等個(gè)人金融產(chǎn)品;在美國證監(jiān)會(huì)內(nèi)部設(shè)立投資者顧問委員會(huì)和投資者保護(hù)辦公室;對信用評級機(jī)構(gòu)，要求更完全的信息披露，包括評級公司的內(nèi)部運(yùn)作、評級方法、歷史表現(xiàn)等，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立新的信用評估標(biāo)準(zhǔn)，降低監(jiān)管者和投資者對評級公司的依賴。我們應(yīng)充分認(rèn)識到在金融行業(yè)中消費(fèi)者處于信息劣勢，而金融機(jī)構(gòu)具有天然的欺詐傾向，導(dǎo)致不少金融機(jī)構(gòu)的利潤并非來源于公允的市場競爭價(jià)格，而是來源于信息不對等和對客戶的隱含的欺詐收益。

再次，加強(qiáng)股東在公司治理和確定高管薪酬方面的作用。

法案規(guī)定美國證監(jiān)會(huì)有權(quán)賦予股東“代理參與”（Proxy access）權(quán)限，方便股東向董事會(huì)提名董事候選人;上市公司股東對公司高管薪酬和“黃金降落傘”等事宜擁有無約束力投票權(quán);董事會(huì)下屬薪酬委員會(huì)完全由獨(dú)立董事組成;允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)行中止金融機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)、不謹(jǐn)慎的薪酬方案，要求金融機(jī)構(gòu)披露薪酬結(jié)構(gòu)中所有的激勵(lì)要素;對上市公司基于錯(cuò)誤財(cái)務(wù)信息發(fā)放的高管薪酬，美國證監(jiān)會(huì)擁有追索權(quán)。

限制高管薪酬是此法案的又一重大理論突破。在此之前，證券市場和金融機(jī)構(gòu)一直認(rèn)為管理者的薪酬是其勞動(dòng)所得，應(yīng)由市場決定，不應(yīng)納入監(jiān)管內(nèi)容，如果對管理者薪酬進(jìn)行管制，有違經(jīng)濟(jì)學(xué)上的人力資本理論。但是現(xiàn)在不僅美國金融監(jiān)管法案對此提出了明確限制，英國也正在籌劃一項(xiàng)大方案，要對年薪逾50萬英鎊的高管薪酬全部限制。

最后，完善金融監(jiān)管體制。

重組銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署合并到貨幣監(jiān)理署中，其部分職能轉(zhuǎn)移到美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司;由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行控股公司和部分州注冊銀行，貨幣監(jiān)理署監(jiān)管聯(lián)邦注冊銀行，而聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)監(jiān)管州注冊銀行。這是一項(xiàng)很重要的改革。在此之前都是美聯(lián)儲(chǔ)和美國貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊銀行的，現(xiàn)在則減少了它們對各州注冊銀行的監(jiān)管權(quán)。中國監(jiān)管當(dāng)局比較關(guān)心的一點(diǎn)應(yīng)該是美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行控股公司，因?yàn)閷τ诮鹑诳毓晒練w誰監(jiān)管的問題，中國的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、央行一直存有爭議。

對美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，在擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍的同時(shí)也要求其增加透明度。國會(huì)審計(jì)辦公室要對美聯(lián)儲(chǔ)自金融危機(jī)以來發(fā)放的緊急救援貸款和其它行動(dòng)進(jìn)行一次性審計(jì)。同時(shí)，國會(huì)審計(jì)辦公室還擁有將來對美聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款、貼現(xiàn)窗口放款和公開市場操作進(jìn)行審計(jì)的權(quán)力，對美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)放緊急貸款的權(quán)力加以限制，要求緊急貸款的發(fā)放必須是出于系統(tǒng)性考慮，禁止利用緊急貸款對個(gè)別企業(yè)提供救助。

保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管方面，在財(cái)政部設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室來統(tǒng)一監(jiān)管保險(xiǎn)行業(yè)、協(xié)調(diào)國際保險(xiǎn)事務(wù)以及與各州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)商國家層面的保險(xiǎn)問題。

私募基金和對沖基金的監(jiān)管方面，要求大型對沖基金和私募基金在美國證監(jiān)會(huì)登記，接受強(qiáng)制性的聯(lián)邦監(jiān)管;對沖基金和私募基金將會(huì)被要求向美國證監(jiān)會(huì)報(bào)告交易和頭寸信息，以評估它們可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

這一規(guī)定令對沖基金的客戶非?？咕?，因?yàn)槟涿旧碛欣谑袌鼋灰?，尤其在詢價(jià)過程中是一個(gè)很重要的條件，而交易所的集中交易是非匿名的，所以客戶為避免暴露身份，才轉(zhuǎn)向?qū)_基金。雖然美國理論界如格林斯潘、薩默斯等再三證明對沖基金是不可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的，但美國還是把大型對沖基金監(jiān)管起來了。究竟將來會(huì)建立什么方式來跟蹤這些對沖基金交易，現(xiàn)在尚不可知，具體細(xì)則的制訂落實(shí)也有待時(shí)日。

中國如何借鑒

首先，進(jìn)一步理順金融監(jiān)管體制。堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式，審慎試點(diǎn)綜合經(jīng)營，

在分業(yè)監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面的職能。中央銀行可在監(jiān)管協(xié)調(diào)中起到牽頭作用，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和協(xié)作?？蓢L試設(shè)立由中央銀行、財(cái)政部、三個(gè)監(jiān)管當(dāng)局等領(lǐng)導(dǎo)組成的“金融穩(wěn)定委員會(huì)”，對涉及我國金融穩(wěn)定的重大事項(xiàng)實(shí)行票決機(jī)制，明確問責(zé)制，也可減少事事上報(bào)國務(wù)院的壓力。

其次，解決“大而不倒”問題。國有大型金融機(jī)構(gòu)的特殊地位使得“大而不倒”問題在中國更為突出和嚴(yán)重，應(yīng)適度控制大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模的增長速度，避免業(yè)務(wù)過度擴(kuò)張，要突出主業(yè)，控制非主業(yè)的子公司的設(shè)立，減少大額固定資本支出和境外兼并收購對資本的消耗。與此同時(shí)，國有商業(yè)銀行本身應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，減少核銷，并適當(dāng)降低分紅比率，可逐步實(shí)現(xiàn)銀行資本金補(bǔ)充以內(nèi)源融資為主。

再次，完善國有商業(yè)銀行資本金補(bǔ)充和約束機(jī)制。監(jiān)管當(dāng)局和國有控股股東對國有金融機(jī)構(gòu)要采取更為嚴(yán)格的要求和控制，要充分發(fā)揮監(jiān)管約束、國有出資人約束和銀行自身約束的合力，明確對國有控股金融企業(yè)的合理持股比例。進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展資產(chǎn)證券化，這一方面可借鑒美國金融監(jiān)管法案要求風(fēng)險(xiǎn)留存的做法。

然后，加強(qiáng)國有金融機(jī)構(gòu)公司治理。通過建立專門的國有金融資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確國有出資人代表的委托代理關(guān)系;堅(jiān)持并不斷完善專職股權(quán)董事制度，完善監(jiān)事會(huì)、紀(jì)委、監(jiān)察局等內(nèi)部監(jiān)督體系;進(jìn)一步完善國有金融企業(yè)高管人員薪酬管理體制。

最后，加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。我國的金融監(jiān)管更多重視對金融企業(yè)的保護(hù)而忽視對消費(fèi)者的保護(hù)，應(yīng)通過監(jiān)管提高金融機(jī)構(gòu)對金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、收益和成本等方面的信息披露，為消費(fèi)者提供更多簡單透明的金融產(chǎn)品，保障金融消費(fèi)者的信息知情權(quán)和選擇權(quán)，并提高三大金融監(jiān)管部門的公信力。

美國金融監(jiān)管改革法案的理論啟示

該法案可以體現(xiàn)出維護(hù)一國金融穩(wěn)定的三大支柱：一是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和資本充足率為主的外部監(jiān)管;二是市場約束，即金融機(jī)構(gòu)要遵循市場競爭的規(guī)律;三是公司治理（巴塞爾三大支柱沒有公司治理）。這三者相互依存，缺一不可。

此次監(jiān)管改革法案再次提示我們，商業(yè)銀行和投資銀行就其商業(yè)盈利模式、資金來源、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、文化方面有著本質(zhì)的區(qū)別。金融危機(jī)暴露出混業(yè)經(jīng)營模式的兩個(gè)突出問題：一是在存款保險(xiǎn)體制下，銀行可用低成本的存款作為高風(fēng)險(xiǎn)、高杠桿投資銀行業(yè)務(wù)的資金來源，相當(dāng)于存款保險(xiǎn)為投資銀行業(yè)務(wù)提供了補(bǔ)貼，有道德風(fēng)險(xiǎn);二是一旦投資銀行業(yè)務(wù)出問題危及了存款、匯款、支付清算等基礎(chǔ)性商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，可能動(dòng)搖金融體系基礎(chǔ)?！拔譅柨艘?guī)則”引入了對銀行投資對沖基金和私募基金、從事自營交易以及負(fù)債規(guī)模的限制，是對格拉斯·斯蒂格爾法案的部分恢復(fù)，對過度混業(yè)經(jīng)營的糾正。

金融危機(jī)中幾點(diǎn)觀察說明新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)和結(jié)論并不完全符合事實(shí)，如果以行為金融學(xué)的視角看，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)：個(gè)體行為可能是非理性的，即使個(gè)體理性，也不意味著集體理性;市場紀(jì)律不一定能控制有害的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為;既大又混業(yè)的問題金融機(jī)構(gòu)很難通過市場出清方式解決;金融創(chuàng)新不一定創(chuàng)造價(jià)值，有可能存在重大缺陷，等等。因此要理解個(gè)體行為的非理性和市場非有效性，應(yīng)在一定程度上借助行為金融學(xué)。

金融消費(fèi)中存在欺詐和非理性行為，金融機(jī)構(gòu)可能開發(fā)和推銷風(fēng)險(xiǎn)過高的產(chǎn)品，消費(fèi)者可能購買自己不理解的產(chǎn)品。傳統(tǒng)上認(rèn)為金融消費(fèi)者擁有充分信息，能做出理性決策?，F(xiàn)實(shí)表明，由于專業(yè)分工限制，金融消費(fèi)者對金融產(chǎn)品的成本、風(fēng)險(xiǎn)和收益的了解比不上金融機(jī)構(gòu)，有知識劣勢，也不可能支付這知識成本，后果是金融機(jī)構(gòu)掌握金融產(chǎn)品銷售和定價(jià)的主導(dǎo)權(quán)，具有天生的欺詐傾向。因此，金融機(jī)構(gòu)有部分利潤不是由公平的市場競爭得到，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要保護(hù)金融消費(fèi)者利益免受不公平的、欺詐性的金融交易損害，要求金融機(jī)構(gòu)把適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品賣給適當(dāng)?shù)南M(fèi)者。

單個(gè)金融主體安全和穩(wěn)定的監(jiān)管不足以確保整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。金融危機(jī)后，微觀審慎監(jiān)管的不足被認(rèn)識到，金融系統(tǒng)脆弱性以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制方面的研究得到廣泛重視，針對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管成為主要的監(jiān)管改革方向之一。這方面的理論基礎(chǔ)是Diamond（芝加哥大學(xué)）1983年的論文和Allen（沃頓商學(xué)院）2009年的論文。

貨幣政策與金融監(jiān)管都是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的組成部分。貨幣政策對資產(chǎn)價(jià)格、金融系統(tǒng)杠桿率以及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為有關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)把金融監(jiān)管作為既定前提是不對的，貨幣政策除了保持物價(jià)穩(wěn)定、促進(jìn)充分就業(yè)等傳統(tǒng)職能外，還要促進(jìn)金融穩(wěn)定。從美國法案看，中央銀行在金融監(jiān)管體系中承擔(dān)更多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職能，將可能成為一個(gè)全球趨勢。如果這一理念成立的話，我們過去教科書中好多基礎(chǔ)性的理論框架都會(huì)有所改變。因此有必要對貨幣政策和金融監(jiān)管的關(guān)系進(jìn)行重新探討。