農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題不容忽視

榮西武　鮑家偉

農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題不容忽視

——來(lái)自四川省閬中市的調(diào)查

文■榮西武 鮑家偉

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一些省份陸續(xù)出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒，長(zhǎng)此以往，輕則觸及耕地保護(hù)紅線，重則危及國(guó)家糧食安全。面對(duì)這一不爭(zhēng)的事實(shí)，有效疏解至關(guān)重要。我們近期走訪的四川省閬中市，耕地撂荒現(xiàn)象具有普遍代表性，在緩解撂荒上所做的嘗試，則體現(xiàn)了基層干部群眾的智慧。

一、基本情況

閬中位于四川盆地北部，距成都市329公里，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，也是勞務(wù)輸出大市。關(guān)于耕地撂荒問(wèn)題，我們?cè)陂佒腥?6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，選擇了17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查。這17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诩s26萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口23.8萬(wàn)，外出務(wù)工人口11.6萬(wàn)，約占農(nóng)業(yè)人口的48.7%，耕地總面積19.5萬(wàn)畝。據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和部分村民反映的情況估算，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)年撂荒耕地2.2萬(wàn)畝，約占耕地總量的11.3%。調(diào)查顯示，在一些偏遠(yuǎn)、地形條件較差的地區(qū)，耕地撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

飛鳳鎮(zhèn)瓦店村位于閬中市偏遠(yuǎn)地區(qū)，距鎮(zhèn)區(qū)3公里。全村轄5個(gè)社，392戶，總?cè)丝?252人。因地處深丘區(qū)域，3183畝耕地幾乎全是梯田和坡地。耕地撂荒現(xiàn)象在該村部分社尤為突出：有224人、耕地420畝的瓦店村1社，目前在家60人，以老年人為主體還有一定耕作能力的有42人，按較大耕作能力每人耕作4畝來(lái)算，全社僅能耕種168畝，必然撂荒252畝；有242人、耕地350畝的瓦店村4社，在家46人，基本能勞動(dòng)24人，按同一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算全社能耕種96畝，必然撂荒254畝。從走訪現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看，當(dāng)下正值春耕備播時(shí)節(jié)，依然有大片耕地蒿草叢生，處于撂荒狀態(tài)，基本能印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民反應(yīng)的情況。

我們了解到，在1991年之前，當(dāng)?shù)卮迕窕疽詣?wù)農(nóng)為主，精耕細(xì)作；1991—1998年之間，村民外出務(wù)工逐漸增多，耕地撂荒現(xiàn)象開始發(fā)生，但一般都有其他在家村民代為耕作；1998年之后，村民大規(guī)模外出務(wù)工，務(wù)農(nóng)收入相比務(wù)工收入甚微，耕地撂荒現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，也沒(méi)有多余的勞力進(jìn)行代耕。

二、耕地撂荒原因分析

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞力缺乏

非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增多，吸引了大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在農(nóng)村的人員多為老人、婦女和兒童，這些勞力不足以滿足生產(chǎn)需要，必然造成一些耕地的撂荒。2000—2013年，閬中市外出務(wù)工的農(nóng)村勞力就從5.8萬(wàn)人增加到29萬(wàn)人，2013年外出務(wù)工數(shù)已達(dá)該市農(nóng)村勞力總量38.4萬(wàn)的75.5%。在瓦店村4社，有近八成的人口外出務(wù)工，留守的46人中，可用勞力24人，最年輕的是46歲的該社社長(zhǎng)，也是因?yàn)樯眢w不好做過(guò)手術(shù)所以在家務(wù)農(nóng)，其余都是60歲以上的老人。全社350畝的耕地，全靠人力耕種，即使他們有心，也會(huì)無(wú)力。

（二）種糧比較效益低

在閬中，按一畝地種一季小麥或油菜、一季水稻的正常情況來(lái)算，扣除種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資成本，每畝地能有700—800元收益，但如果算進(jìn)勞力成本（大概20天工，目前80—120元一天），種地基本上是虧錢的。如果再考慮農(nóng)資成本的上漲、風(fēng)不調(diào)雨不順等情況，種地就更不劃算了。與其辛苦勞作一年，還不如種點(diǎn)懶莊稼、兩季改種一季甚至撂荒耕地，坐在家里等著領(lǐng)取國(guó)家按承包地面積所發(fā)放的糧食補(bǔ)貼劃算，農(nóng)民的這一普遍想法，使得耕地撂荒成為必然。“在家種田，不如外出掙錢”，在外出務(wù)工每天100—200元甚至更高收入面前，種糧收入顯得微不足道，農(nóng)民的種糧積極性也大大降低。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差

閬中市處于川中丘陵區(qū)向川北低山區(qū)過(guò)渡地帶，耕地多為梯田和坡地，且細(xì)碎、貧瘠，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模機(jī)耕，更多的需要借助人力。而地方財(cái)政長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村投入的不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。在瓦店村，全村7.5公里村道絕大多數(shù)是卵石、泥結(jié)路面；現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施大多是在上世紀(jì)六、七十年代修建，已經(jīng)嚴(yán)重老化，難以發(fā)揮作用。在這種條件下，耕作管理成為既費(fèi)力又費(fèi)時(shí)的勞苦活。道路兩旁、離水較近的耕地多在耕種，而盆谷中的耕地因離村遠(yuǎn)、道路差、灌溉難等原因，靠人力單槍匹馬很難應(yīng)付過(guò)來(lái)，久而久之就被荒棄，而這些地以前都是上佳的良田。

（四）農(nóng)民難以割舍土地

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，創(chuàng)造了許多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民得以離開土地在新的廣闊天地打拼和生活。如今，一些農(nóng)戶舉家在外務(wù)工，有的甚至在城市里立足，成為城鎮(zhèn)居民。然而他們清醒地認(rèn)知，所從事的是技術(shù)含量并不高的體力活，一旦工作機(jī)會(huì)減少或者工作要求提高，他們很可能無(wú)法勝任，但即使沒(méi)有工作，他們還能回家種田養(yǎng)活自己和家人。農(nóng)民的這種守土意識(shí)，使得他們從思想上無(wú)法割舍老家的宅基地和承包地。在瓦店村，就有好幾戶人家在外10多年都沒(méi)回來(lái)過(guò)，老宅是空著的，承包地也是荒著的。因長(zhǎng)期外出務(wù)工或棄農(nóng)，不愿放棄承包地又不能有效流轉(zhuǎn)而造成長(zhǎng)期撂荒的現(xiàn)象，在當(dāng)下農(nóng)村并不在少數(shù)。

三、緩解耕地撂荒的探索

依靠基層干部群眾的智慧和力量，飛鳳鎮(zhèn)在瓦店村實(shí)施的四步曲，使得撂荒耕地能集中、成規(guī)模、有人種、出效益。

（一）兩權(quán)分離，農(nóng)民放心托管

為解決耕種勞力缺乏的問(wèn)題，村委會(huì)想以村社的名義將撂荒耕地集中統(tǒng)一組織耕種，但外出農(nóng)民卻不愿將耕地托管給村社，他們普遍存在顧慮：擔(dān)心耕地長(zhǎng)期撂荒會(huì)被村社收回；擔(dān)心回來(lái)種地?zé)o法隨時(shí)要回耕地。因而要么托人代耕，而且是無(wú)償?shù)?，要么干脆撂荒，為的是確保對(duì)承包地的主動(dòng)權(quán)。

為消除外出農(nóng)民的心中顧慮，鎮(zhèn)里面明確：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，交由村社代管的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)歸農(nóng)戶，國(guó)家的種糧補(bǔ)貼政策依然享受，也保證他們隨時(shí)回來(lái)隨時(shí)能夠收回耕地。而外出戶與村上簽訂《農(nóng)戶承包田地代管協(xié)議》，鎮(zhèn)上成立土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行鑒證，這一舉措不僅讓耕地代管有了法律效力，也讓外出農(nóng)民吃上了定心丸。通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，大幅提高了外出農(nóng)民耕地托管意愿。

（二）土地互換，促進(jìn)規(guī)模成片

在家農(nóng)戶耕作的土地插花，導(dǎo)致外出農(nóng)戶托管的大量土地?zé)o法成片，不便于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也難于整體流轉(zhuǎn)。正當(dāng)飛鳳鎮(zhèn)干部為此無(wú)計(jì)可施之時(shí)，曾任瓦店村支部書記的王大林提議，可本著就近、整塊、成片的原則，由村社出面互換土地，先讓在家的農(nóng)戶每戶成片，這樣一來(lái)外出農(nóng)戶托管的土地最后也能成片。土地互換的提議得到了村民的普遍支持，插花問(wèn)題也就迎刃而解。

（三）干部帶頭，耕地能人來(lái)種

在家勞力嚴(yán)重短缺，短期也無(wú)法吸引外來(lái)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入，耕地誰(shuí)人來(lái)種，是個(gè)問(wèn)題。鎮(zhèn)里通過(guò)蹲點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，依靠村社干部，由干部帶頭，把他們率先培育成種糧大戶，建成家庭農(nóng)場(chǎng)是一條低成本、且切實(shí)可行的路子。通過(guò)群眾推薦和個(gè)人自薦，最后議定瓦店村新任紀(jì)檢員江浩流轉(zhuǎn)250畝，1社社長(zhǎng)楊承彥流轉(zhuǎn)150畝，4社社長(zhǎng)莫春許流轉(zhuǎn)100畝。在村民自治的環(huán)境下，由村民選出的村干部帶頭干事在一定程度上能起到較好的示范作用。

（四）多措并舉，保障生產(chǎn)開展

解決生產(chǎn)能力問(wèn)題，是3個(gè)帶頭村干部的首要訴求，為此，鎮(zhèn)里為他們配備了適合在丘陵地區(qū)耕作的兩臺(tái)55馬力的旋耕機(jī)，農(nóng)機(jī)購(gòu)置費(fèi)用除國(guó)家補(bǔ)貼外，政府全額補(bǔ)助；把上級(jí)農(nóng)業(yè)部門補(bǔ)貼的良種由原來(lái)的分散使用，變?yōu)閷?duì)種糧大戶的集中供給；在家農(nóng)戶耕作撂荒耕地，政府給予每畝100元肥料補(bǔ)貼，經(jīng)營(yíng)大戶耕作100畝以上，無(wú)償補(bǔ)貼全部良種；耕作撂荒農(nóng)地由村上組織機(jī)械打溝，費(fèi)用由村上負(fù)擔(dān)；土地流轉(zhuǎn)收益每三年確定一次，前三年鑒于開荒的因素，確定為零收益。除此之外，專門成立一個(gè)班子，全程指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)處理種糧大戶在耕作中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾。多措并舉，旨在保證耕地不再撂荒的同時(shí)，也能產(chǎn)出一定的經(jīng)濟(jì)效益。

四、政策建議

以小窺大，閬中市的耕地撂荒現(xiàn)象，折射出當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)普遍事實(shí)，是多種合力作用下所出現(xiàn)的必然。采取可行措施避免出現(xiàn)更大范圍和數(shù)量的耕地撂荒，實(shí)有必要。

（一）完善農(nóng)村土地承包政策

加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，做到確權(quán)確地到戶。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外出農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、置換、入股等多種方式依法對(duì)撂荒耕地進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。探索城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)移之后的承包地有償退出機(jī)制。

（二）積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，引導(dǎo)各類資本特別是社會(huì)資本向農(nóng)村傾斜，緩解農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)期欠賬問(wèn)題。以農(nóng)村土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等為抓手，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，開展田、水、路、林、村綜合整治，改善水利、道路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地力貧、道路差、灌溉難等難題。

（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)新

統(tǒng)籌解決撂荒與調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，區(qū)別對(duì)待撂荒耕地，宜耕則耕、宜林則林。積極組織代耕、統(tǒng)籌復(fù)耕、幫戶助耕。著力培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，開展適合丘陵山區(qū)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村勞力缺乏現(xiàn)狀，大力提倡免耕法等新型耕作制度，使用先進(jìn)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。

（四）強(qiáng)化農(nóng)民種糧經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

堅(jiān)持誰(shuí)種植誰(shuí)受益，誰(shuí)耕種補(bǔ)助誰(shuí)，改變當(dāng)前按承包地面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的撒胡椒面式補(bǔ)助方式。探索形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。對(duì)代耕撂荒地的，代耕收入歸代耕人所有，其糧食及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高。■

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)中心）