關(guān)于新環(huán)境保護(hù)法內(nèi)涵的研究

王薈清

一、前言

第十二屆中國人大常委會第八次會議審議通過了修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》深入貫徹了中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，結(jié)合了我國的實(shí)際情況，最大限度地吸納了來自各方面的意見和建議，是現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)方面最有力度的法律文件。隨著我國面臨的環(huán)境保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，人民群眾要求嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境行為和改善環(huán)境質(zhì)量的呼聲極高，新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺和實(shí)施將為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防止環(huán)境污染注入一劑強(qiáng)心針。

二、環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展歷程

改革開放初期階段，法治思想在中國的大環(huán)境也仍處于萌芽階段，1978年中國修訂了憲法，其中規(guī)定的“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害”，奠定了國家環(huán)境保護(hù)的憲法基礎(chǔ)。當(dāng)時的中國并沒有一部以環(huán)境保護(hù)為主體的部門法，只有1979年9月13日通過的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。

1989年12月頒布并實(shí)施了《環(huán)境保護(hù)法》，于內(nèi)頒布并實(shí)施了《海洋環(huán)境保護(hù)法》等重要法律、法規(guī)和規(guī)章。對外積極進(jìn)行環(huán)境外交，參加了《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》等重要國際環(huán)境公約和協(xié)定，還與日本等周邊國家簽署了《保護(hù)候鳥及其棲息環(huán)境協(xié)議》等雙邊環(huán)保協(xié)定。1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開，確認(rèn)了可持續(xù)發(fā)展的法律地位，會后，中國提出要建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系，自1999年《憲法》采納依法治國的基本方略，環(huán)境保護(hù)在立法方面多管齊下，頒布了多個綜合性立法文件與專門部門法，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境犯罪立法模式的重大突破。2011年年初，環(huán)保法的修訂被列入當(dāng)年的立法工作計劃中。2012年8月31日，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》公布。 2013年6月的草案第二稿公布，與第一稿相比環(huán)保法的修訂明顯進(jìn)入大修大改模式。2014年1月7日，環(huán)境保護(hù)部與全國31個?。▍^(qū)、市）簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動計劃》跨出了關(guān)鍵性的一步，具體包括明確分配了各地空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，明確考核PM2.5年均濃度下降指標(biāo)，還包括了《大氣污染防治行動計劃》中主要的任務(wù)措施。4月17日，環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，披露了歷時八年進(jìn)行的全國性土壤污染情況，直接揭示了各區(qū)域較為突出的土壤污染問題。而2014年最值得關(guān)注的環(huán)保問題事件之一，新環(huán)保法頒布。于2014年4月24日通過的《環(huán)保法修訂案》是我國環(huán)境領(lǐng)域“基本法”25年來的首次修訂，新法已經(jīng)于2015年1月1日施行。這部新法甫一出臺，就被評價為“史上最嚴(yán)環(huán)境法”，也被稱為是“長了牙齒的法律”。

三、新環(huán)境法的內(nèi)涵

（一）新建立了公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。新版《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了：國家建立及安全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。國家建立環(huán)境污染公共檢測預(yù)警的機(jī)制，縣級以上人民政府建立環(huán)境污染公共預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案，環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預(yù)警信息，啟動應(yīng)急措施。

（二）新劃定了生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。 “生態(tài)紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國家層面的“生命線”。劃定生態(tài)紅線的本質(zhì)含義首先是區(qū)域地理上的紅線，第二是環(huán)境質(zhì)量的紅線，第三是資源消耗的上限，最后一個是污染物排放量的最低限。

（三）擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體。對于環(huán)境公益訴訟的訴訟主體，尤其是起訴人，一直都有所爭議。起訴人是否能有直接利益相關(guān)性？起訴結(jié)果受惠益是否具有公共性？到底有哪些條件的個人或組織有法定的起訴權(quán)？國際上對訴訟主體的要求是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來決定的，要求起訴主體具有一定的專業(yè)能力和訴訟能力與較好的社會公信力，或是一些旨在專門致力于從事公益性環(huán)境保護(hù)工作，不謀求經(jīng)濟(jì)利益的社會組織，才具有提起公益訴訟的資格。新法開放了起訴限制，很好地回應(yīng)了全社會的熱切關(guān)注。

（四）設(shè)立按日計罰無上限。在中國現(xiàn)行的行政法規(guī)體系中，如此按日計罰無上限的罰款方式是一個創(chuàng)新性的行政處罰方式，針對的就是違規(guī)企業(yè)曾經(jīng)“取暴利舍小罰”的不法心理。按日計罰的目的首先在于消除違法帶來的非法收益，建立起正確地激勵導(dǎo)向，有利于促進(jìn)全社會首發(fā)氛圍的形成，其次維護(hù)了法律尊嚴(yán)，對違法行為的罰即是對守法行為的賞，實(shí)現(xiàn)了“賞罰平衡”，最后維護(hù)了公平的市場競爭秩序，可在保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)得到遵守的前提下創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。環(huán)保部門今后在決定罰款時，要考慮企業(yè)污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的危害后果及違法所得等因素，加大違法成本，才能從本質(zhì)層面上解決企業(yè)拒不改正超標(biāo)問題等較為常見的違法問題。

（五）明確政府管理的新職責(zé)。新法第二十四條與舊法相比，進(jìn)一步明確了政府對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)定了政府的權(quán)利與義務(wù)，第六十八條也針對履職缺位和不到位的官員，對于領(lǐng)導(dǎo)干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會引咎辭職。出現(xiàn)環(huán)境違法事件，造成嚴(yán)重后果的，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。新法不僅動員了公眾的力量，從根本上治理了違規(guī)企業(yè)，也從政府層面上加以約束，確立層層遞進(jìn)多重的監(jiān)督機(jī)制，明確了政府的保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，從官方的角度表明了立場，上下一心貫徹落實(shí)新法主旨，讓官方和民間站在同一立場上共同抗擊環(huán)境污染，讓手中有實(shí)權(quán)的人有權(quán)利有義務(wù)真正運(yùn)用實(shí)權(quán)，就能使環(huán)境污染的治理方案更有效率更有威懾力。

四、新環(huán)境法的實(shí)施過程中存在的問題

（一）環(huán)境法理論體系的完善。環(huán)保需要學(xué)者們的跨界研

究，不僅要精通自己領(lǐng)域的專業(yè)知識，還要廣泛涉獵，民法、商法、刑法等部門法一個都不能落下。而跨界的環(huán)保問題不僅帶給學(xué)者們對自己要求的提高，更在法律層面為他們出了一道難題，那就是如何使環(huán)境法跨界與其他法律相配套，以及完善環(huán)保專業(yè)法律體系和提高環(huán)保法地位。環(huán)保法中涉及到得環(huán)保問題，絕不可能只由這部法就能解決，大多數(shù)情況都與民法、商法、刑法等其他法律有交叉。要徹底貫徹落實(shí)環(huán)保法的法律法規(guī)，需要其他法律的理論支撐，要完全體會環(huán)保法的思維理念，也需要讓環(huán)保概念也融入到其他法律的理論中去。

（二）環(huán)境法的研究要面向社會面向?qū)嶋H。環(huán)境研究的是現(xiàn)實(shí)中真正存在的環(huán)境保護(hù)與改善的問題，那就必須立足于實(shí)際，在實(shí)踐中研究。環(huán)境法學(xué)研究的問題大致可以分為三個方面，理論制度研究、現(xiàn)實(shí)實(shí)地探究、理論與現(xiàn)實(shí)適配問題。要想真正推動環(huán)境法發(fā)展，就必須面向社會扎根實(shí)際，深入到作坊工廠之中，田野溝壑之間。

（三）環(huán)境的保護(hù)和治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。環(huán)境污染問題可以說是發(fā)展的副產(chǎn)品，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時環(huán)境卻在不斷惡化，2007年中共十七大后將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明、資源節(jié)約和環(huán)境友好成為衡量我國經(jīng)濟(jì)和社會是否科學(xué)發(fā)展、發(fā)展是否和諧的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境污染治理需要全社會的積極響應(yīng)，需要足夠的推動力，政府會對協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的保護(hù)和治理發(fā)布怎樣的政策，仍牽動著全社會的心。

總結(jié)：中國的環(huán)保問題，在有中國特色的同時，其實(shí)更是世界性的問題。一個國家在工業(yè)化的進(jìn)程中，難免都會碰到如環(huán)境污染這般副作用性質(zhì)的阻礙，這幾乎是不可能避免的?？上驳氖窃谌缃襁@個環(huán)境保護(hù)新時代，我們有著非常好的環(huán)境保護(hù)大氛圍，以新環(huán)境法作為指引，建立了公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，新劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體，設(shè)立了按日計罰無上限的處罰方式，明確了政府管理的新職責(zé)，從各方面入手強(qiáng)勢實(shí)行。而新法的實(shí)施總不是一帆風(fēng)順的，會遇到各種各樣的問題，理論研究、實(shí)踐落實(shí)都還有較大進(jìn)步空間，但有了政府的支持，政策的引導(dǎo)與民眾的大力支持，新環(huán)境法定能帶領(lǐng)人民走向新的環(huán)保時代。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王磊磊. 新環(huán)保法立法揭秘：2次征民意4次審議創(chuàng)記錄