王新華
摘 要:改革開放以來,隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行,行政改革和政治體制改革日益深入,政府職能結(jié)構(gòu)重心位移,統(tǒng)治型政府和管制型(或管理型)政府都不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展,構(gòu)建服務(wù)型政府日益成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求和必要途徑。
關(guān)鍵詞:服務(wù)型;倫理;責(zé)任
一、“服務(wù)型政府”的提出及其特征
關(guān)于“服務(wù)型政府”的提出,一般認(rèn)為,“服務(wù)型政府”是改革開放以來我國學(xué)術(shù)界和地方政府逐步明確提出,并在一些地方實(shí)行,而后被中央采納進(jìn)而在全國迅速推廣的一個(gè)全新概念。
上世紀(jì)末本世紀(jì)初,我國一些學(xué)者(如劉熙瑞、張康之等)正式提出“服務(wù)型政府”概念,同時(shí)一些地方政府(如成都市、焦作市、福州市、重慶市、南京市等地方政府)也提出這一概念并相繼開展服務(wù)型政府建設(shè)工作,很快引起中央政府的關(guān)注。2002年11月召開的中共十六大提出:“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批”,第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容。2004年2月21日,溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的口號(hào)。2004年3月8日溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議期間聽取陜西代表團(tuán)意見時(shí)提出:“管理就是服務(wù),我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府,為市場(chǎng)主體服務(wù),為社會(huì)服務(wù),最終為人民服務(wù)”。2006年10月,中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)通過《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。自此,服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告中強(qiáng)調(diào),“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”,以發(fā)展社會(huì)主義民主政治。2012年11月8日胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)的報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào),建設(shè)服務(wù)型政府,以深化行政體制改革、推進(jìn)政治體制改革。
習(xí)近平總書記對(duì)于服務(wù)型政府更是明確提倡,并有很多精辟闡述。早在福建省任省長時(shí),習(xí)近平就反復(fù)強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”,并在2002年“兩會(huì)”期間明確提出建設(shè)服務(wù)型政府,對(duì)政府職能作更科學(xué)的定位,以利于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求,并且已經(jīng)為此做了大量工作。2013年2月,上任不久的習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話,強(qiáng)調(diào)“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。2013年11月
12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為全國的共識(shí)。
二、構(gòu)建服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化必要途徑
改革開放以來,隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行,行政改革和政治體制改革日益深入,政府職能結(jié)構(gòu)重心位移,統(tǒng)治型政府和管制型(或管理型)政府都不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展,構(gòu)建服務(wù)型政府日益成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求和必要途徑。
改革開放之后,中國出現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,原先適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,很快,我國建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府模式,隨著西方的新公共管理理論的傳入,這種政府模式進(jìn)一步完善,有力推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但人們很快發(fā)現(xiàn),新公共管理理論的負(fù)面影響日益明顯,政府在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中忽視了對(duì)價(jià)值的關(guān)注,導(dǎo)致社會(huì)兩極分化、道德滑坡等問題,嚴(yán)重影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)的和諧等。因此,2001 年1 月 10 日江澤民在全國宣傳部長會(huì)議上的講話中提出了把法治建設(shè)與德治建設(shè)結(jié)合起來的思想,同年9月中共中央頒布了《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》,十六大明確提出進(jìn)行“行政管理體制改革”,等等。從十六大開始,中國的改革從原來的適應(yīng)性改革階段轉(zhuǎn)而進(jìn)入了創(chuàng)新性改革階段,西方既有的理論和經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的改革已經(jīng)沒有太大的借鑒意義,我國不得不進(jìn)一步探索新型政府模式,改革現(xiàn)行政府管理體制,以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展,解決伴隨經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡問題(如地區(qū)失衡、產(chǎn)業(yè)失衡、貧富失衡等)。因此,經(jīng)過摸索,我國學(xué)術(shù)界和地方政府在上世紀(jì)末本世紀(jì)初逐步明確提出“服務(wù)型政府”概念,很快被中央采用,成為我國行政改革的戰(zhàn)略性目標(biāo)。而且,隨著中國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,科學(xué)技術(shù)和信息化迅速發(fā)展,政府不再能夠壟斷信息,其主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn),最基層和最高層之間信息互動(dòng)已經(jīng)成為可能,民眾參與國家事務(wù)管理的熱情空前高漲,這些要求政府決策過程必須公開透明,自覺接受監(jiān)督,統(tǒng)治型政府和管理型政府不再適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和時(shí)代發(fā)展的要求,服務(wù)型政府的構(gòu)建成為必然。
我國的社會(huì)主義性質(zhì)和無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)性質(zhì)決定了我國的現(xiàn)代化建設(shè)必須堅(jiān)持中國化的馬克思主義人本思想,決定了現(xiàn)代化建設(shè)的目的就是謀求民眾的幸福和國家的富強(qiáng),進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)入繁榮和諧的發(fā)展階段。只有確立構(gòu)建服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo),才能夠體現(xiàn)我國社會(huì)的社會(huì)主義性質(zhì)和政權(quán)的無產(chǎn)階級(jí)性質(zhì),才能夠調(diào)動(dòng)起廣大人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,也才能夠引導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展,加速我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。因此,服務(wù)型政府的構(gòu)建也是我國現(xiàn)代化建設(shè)的必要途徑。
三、服務(wù)型政府的倫理屬性
(一)公共性(權(quán)力自我約束)。如前文所述,關(guān)于服務(wù)型政府的涵義,學(xué)者們尚無統(tǒng)一看法。綜合各種觀點(diǎn)和現(xiàn)有研究,筆者認(rèn)為,運(yùn)用跨學(xué)科方法來界定服務(wù)型政府相對(duì)科學(xué)合理,比較符合我國國情和服務(wù)型政府構(gòu)建的復(fù)雜情況。其中,筆者比較認(rèn)同汪自成提出的定義,即服務(wù)型政府是指“為謀求民眾福祉而經(jīng)由民主方式產(chǎn)生的、以服務(wù)為理念、以發(fā)展為手段、以制度為保障的現(xiàn)代政府”,這一定義只需稍加完善。
筆者認(rèn)為,服務(wù)型政府的構(gòu)建是我國現(xiàn)代化建設(shè)的要求和必要途徑,是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期要求我國政府職能和運(yùn)行機(jī)制根本轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。目前中國在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興,服務(wù)型政府的涵義必須體現(xiàn)這一時(shí)代特征,突出服務(wù)型政府構(gòu)建的目的即謀求民眾幸福和推動(dòng)國家富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng);而且,中國構(gòu)建服務(wù)型政府必須建立公民社會(huì),由于“公民”和“人民”是不同的概念,前者是法律概念,相對(duì)“國家”而言,后者是政治概念,相對(duì)“敵人”而言,因此,必須從法律上明確界定服務(wù)型政府是為“公民”服務(wù),而不僅僅是為“人民”服務(wù)。因此,筆者認(rèn)為,服務(wù)型政府可以這樣定義:服務(wù)型政府是為公民謀福祉和推動(dòng)國家富強(qiáng)而經(jīng)由民主方式產(chǎn)生的、以服務(wù)為理念、以發(fā)展為手段、以制度為保障的現(xiàn)代政府。
關(guān)于這一概念,需要明確的有以下幾點(diǎn):第一,建立服務(wù)型政府的目的,是為了適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的要求,為公民謀福祉,引導(dǎo)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)。服務(wù)型政府并非簡單的服務(wù),而是肩負(fù)著重大使命,科學(xué)地為公民服務(wù),不斷滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需求,贏得廣大民眾的信任和支持,共同努力實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。服務(wù)型政府是引導(dǎo)型的政府職能模式,其職能并不是像西方的新公共服務(wù)理論所認(rèn)為的那樣,完全撇開了“掌舵”和“劃槳”,只剩下“服務(wù)”。相反,中國的服務(wù)型政府,根本目的在于調(diào)動(dòng)廣大公民積極性,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)民眾的幸福和國家的富強(qiáng),政府在指引努力方向、營造良好社會(huì)風(fēng)氣、引導(dǎo)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面起著不可替代的作用。但政府不能因此蛻化成為脫離民眾和社會(huì)的高高在上的管理機(jī)構(gòu)和“異己力量”,為公民服務(wù)、謀求民眾幸福和國家富強(qiáng)始終是服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)和基本要求。第二,建立起服務(wù)型政府,須處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。服務(wù)型政府是有限政府,不是全能政府,政府在權(quán)力、職能、規(guī)模等方面都是有限的,市場(chǎng)而不是政府應(yīng)該在資源配置中發(fā)揮決定性作用,政府應(yīng)該為市場(chǎng)發(fā)揮正常作用提供必要的服務(wù),這既是尊重科學(xué)和客觀規(guī)律,也是構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。但也不能完全撇開政府,任由市場(chǎng)主導(dǎo)一切。市場(chǎng)不能做、不愿做或做不好的公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供。處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系對(duì)于服務(wù)型政府構(gòu)建至關(guān)重要,這一點(diǎn)已經(jīng)得到我國最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視,并成為目前改革的核心。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)指出,要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革,啟動(dòng)了深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革,改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系,讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮決定性作用。
(二)責(zé)任與信用約束性(民本性)。服務(wù)型政府是責(zé)任政府,具有責(zé)任與信用約束性的特征。服務(wù)型政府是為公民服務(wù)的政府,要求政府及其公職人員能夠忠實(shí)地履行公民賦予的責(zé)任和義務(wù),對(duì)行政和司法行為的后果負(fù)責(zé),其所作所為既對(duì)服務(wù)對(duì)象即公民負(fù)責(zé),又對(duì)自己提供的服務(wù)負(fù)責(zé)。服務(wù)型政府除了明確自己的權(quán)力和責(zé)任外,還要加強(qiáng)工作責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督制度,完善責(zé)任追究和監(jiān)督制度,以確保權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一,防止權(quán)力被濫用。沒有責(zé)任機(jī)制、不承擔(dān)責(zé)任、不接受責(zé)任監(jiān)督的政府,不可能是服務(wù)型政府。
(三)公正、廉潔高效。服務(wù)型政府是法治政府,必須公正、廉潔高效。1978年,黨的十一屆三中全會(huì)首次確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”社會(huì)主義法制的建設(shè)方針。在這十六字方針的指導(dǎo)下,中國的法治建設(shè)取得了長足進(jìn)步。但是,現(xiàn)實(shí)生活中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍然廣泛存在。從某種程度上可以說,目前法治建設(shè)的滯后已經(jīng)成為制約中國現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族復(fù)興的“瓶頸”,也是制約服務(wù)型政府建設(shè)的“瓶頸”,可以說,法治化是建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。因此,2012年黨的十八大報(bào)告和習(xí)近平總書記的一系列重要講話,首次提出和強(qiáng)調(diào)了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”,這是對(duì)原“十六字方針”的豐富和發(fā)展,體現(xiàn)了中國新時(shí)期推進(jìn)法治中國建設(shè)的迫切性。
(四)服務(wù)型政府須經(jīng)民主方式產(chǎn)生。目前學(xué)者們往往不注重這一點(diǎn),但其實(shí)這一點(diǎn)很重要。因?yàn)楦骷?jí)政府如果不是經(jīng)由民主方式產(chǎn)生,而是由上級(jí)部門指定、任命的話,那么,官員上任之后往往只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),而不會(huì)去關(guān)心民意民情,那樣的話就不可能有真正的為公民服務(wù)和服務(wù)型政府了。政府經(jīng)由民主方式產(chǎn)生是解決集權(quán)制與為公民服務(wù)之間矛盾的關(guān)鍵。這二者有一定矛盾,但并不根本沖突,因?yàn)榧瘷?quán)制并不是以領(lǐng)導(dǎo)為中心的,集權(quán)是為了提高效率,只是手段,為公民服務(wù)才是目標(biāo)。這二者是可以同時(shí)實(shí)行的,途徑是完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制,政府經(jīng)由民主方式產(chǎn)生,建立服務(wù)型政府,改變以領(lǐng)導(dǎo)為中心的思維習(xí)慣,改進(jìn)工作作風(fēng)等。服務(wù)型政府將使中國盛行了幾千年的中央集權(quán)制和精英統(tǒng)治,適應(yīng)全球化的當(dāng)今時(shí)代,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫⒔y(tǒng)治和公民參與相結(jié)合的統(tǒng)治,這種政府在為公民謀福祉、推動(dòng)中國現(xiàn)代化建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面仍然可以強(qiáng)大。
以上三重倫理屬性,服務(wù)目的是始終要貫徹的,有限政府、責(zé)任政府是基本要求,法治政府是關(guān)鍵,也是目前急需實(shí)現(xiàn)的,經(jīng)民主方式產(chǎn)生在目前則不是很迫切的,可以在建成法治政府之后逐步推行。
參考文獻(xiàn):
[1]蔡立輝:《政府部門的自我擴(kuò)張行為分析》,《人文雜志》1999年第6期。
[2]陳文龍:《服務(wù)型政府視野下的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)研究》,中央民族大學(xué)碩士論2010年。