基于公眾需求的政府信息公開(kāi)目錄分類體系改進(jìn)初探

劉嘉敏

摘 要：我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系由于發(fā)展時(shí)間短、未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、人才缺乏等因素，仍存在一系列問(wèn)題。本文初步調(diào)查了公民對(duì)政府信息的需求情況，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，基于服務(wù)對(duì)象視角對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系提出改進(jìn)建議，并提出以職業(yè)作為基本分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)一級(jí)目錄形式重新劃分。

關(guān)鍵詞：公眾需求；政府信息公開(kāi)目錄；信息分類體系；改進(jìn)建議

2007年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，標(biāo)志著我國(guó)正式步入政府信息公開(kāi)時(shí)代。政府信息公開(kāi)目錄是指根據(jù)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的要求，依法將對(duì)社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息按一定編排體系編制而成的信息條目的匯總[1]，它指導(dǎo)公眾更加快捷地獲取政府信息。我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄類目劃分主要使用主題分類、機(jī)構(gòu)分類、體裁分類及服務(wù)對(duì)象分類四種方法。基于公眾需求的政府信息公開(kāi)目錄分類體系存在一定問(wèn)題，由此必須對(duì)政府信息公開(kāi)目錄分類體系進(jìn)行改進(jìn)。

一、對(duì)我國(guó)公眾政府信息需求情況的調(diào)查分析

（一）公眾對(duì)政府信息的關(guān)注情況。調(diào)研主要為了解公眾獲取政府信息的情況、不同人群對(duì)政府信息的關(guān)注度及關(guān)注點(diǎn)、個(gè)人與團(tuán)體對(duì)政府信息關(guān)注點(diǎn)的差異三個(gè)問(wèn)題。過(guò)程中使用問(wèn)卷調(diào)查法對(duì)政府信息的服務(wù)對(duì)象即公眾進(jìn)行抽樣調(diào)查，同時(shí)采用訪談法選擇較為典型的組織群體進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。

問(wèn)卷涉及被調(diào)查者的基本信息（性別、年齡、職業(yè)）、對(duì)政府信息的關(guān)注頻率、獲取政府信息的主要途徑、主要關(guān)注的信息內(nèi)容和類別。其中，將年齡劃分為“17及以下”、“18-29”、“30-40”、“41-55”、“56及以上”五個(gè)年齡段；職業(yè)參考《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類大典》劃分為九個(gè)大類，包括“國(guó)家機(jī)關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人”、“專業(yè)技術(shù)人員”、“辦事人員和有關(guān)人員”、“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”、“農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員”、“生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員”、“軍人”、“學(xué)生”和“其他”；政府信息歸為“交通出行”、“家庭生活”、“社會(huì)保障”、“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”、“公共安全”、“生活服務(wù)”、“教育就業(yè)”、“文體”八個(gè)類別，每個(gè)類別下提供若干相關(guān)信息項(xiàng)供被調(diào)查者選擇，如“交通出行”所含信息項(xiàng)為“出入境”、“旅游”、“氣象”、“公共交通”、“車輛駕駛”。

將問(wèn)卷統(tǒng)一收集統(tǒng)計(jì)后，又從性別、年齡和職業(yè)這三個(gè)維度著手，分別與關(guān)注頻率、獲取渠道、被調(diào)查者各類政府信息需求取向進(jìn)行交叉分析，計(jì)算出各題中選擇各選項(xiàng)的公民占其所屬性別、年齡、職業(yè)的百分比，并選擇能很好表示變量離散程度的方差值作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)算其方差，結(jié)果如表1所示。

表1中職業(yè)列方差均值最高，且在多數(shù)情況下都高于性別與年齡的方差，是影響公眾政府信息取向的最重要因素。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，男性對(duì)政府信息的關(guān)注程度略高于女性，“至少每周了解一次”的概率分別為81%和75%。年齡方面，30-55歲人群對(duì)政府信息關(guān)注最頻繁，85%被調(diào)查者至少每周獲取一次政府信息；未成年人對(duì)其關(guān)注度最低；相較于年輕人，年長(zhǎng)者偏向選擇傳統(tǒng)媒體獲得資訊；17歲以下及56歲以上人群政府信息的取向往往與其他年齡段差異較大。

訪談對(duì)象涉及政府機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、公益團(tuán)體，主要為了獲知社會(huì)中各組織對(duì)于政府信息的關(guān)注點(diǎn)。政府機(jī)關(guān)對(duì)于政府信息的關(guān)注主要在國(guó)家出臺(tái)的惠民政策上，體現(xiàn)其“為人民服務(wù)”的本質(zhì)；而教育機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、公益團(tuán)體認(rèn)為政府信息對(duì)其發(fā)展及戰(zhàn)略制定有著重要的指導(dǎo)作用，偏向了解自身所涉領(lǐng)域的相關(guān)信息。

（二）對(duì)公民政府信息需求取向的分析。（1）職業(yè)不同對(duì)信息需求取向造成的影響較大。人對(duì)信息的需求也符合馬斯洛需求層次理論，首先要滿足與自己生存有關(guān)需求，達(dá)到穩(wěn)定生存的狀態(tài)后才會(huì)追求更高層需要，即去關(guān)注其他信息。因此工作薪資多少、社會(huì)地位高低會(huì)影響公民對(duì)政府信息的關(guān)注重點(diǎn)。不同職業(yè)的公民在工作中經(jīng)常關(guān)注的信息、技能知識(shí)、政策等具有定向化特點(diǎn)，大部分民眾在長(zhǎng)時(shí)間接觸后便逐漸會(huì)形成具有職業(yè)特色的信息需求。如公職人員對(duì)各類政府信息都抱持不低的關(guān)注度，并且其60%的被調(diào)查者每天都會(huì)關(guān)注政府信息，其他職業(yè)皆未達(dá)半數(shù)；而農(nóng)民、工人等基本只關(guān)注與切身利益相關(guān)的信息，在“交通出行”中他們對(duì)“出入境”的關(guān)注率遠(yuǎn)低于其他職業(yè)，僅為5%左右，但在“生活服務(wù)”中對(duì)“水電氣”的關(guān)注率卻高達(dá)58.5%。信息化時(shí)代，公民可用的信息來(lái)源很多，但真正可靠的信息來(lái)源卻太少。[2]政府需要全面考慮不同職業(yè)的公民對(duì)政府信息的需求取向，提高信息公開(kāi)的寬度與廣度，成為公民信賴的信息來(lái)源。（2）對(duì)特殊群體要特別關(guān)注。調(diào)查中，未成年人和老年人此類較為特殊的人群，其信息取向較之其他年齡段人群尤其不同，如對(duì)“住房”，其他年齡段對(duì)其抱持50%以上的關(guān)注率，“17歲以下”人群僅為17%；而“56歲以上”人群對(duì)“納稅”的關(guān)注率只有14%，為所有年齡段中最低，相差較大。還有一些特殊群體也應(yīng)受到特別關(guān)注：如外籍人員，他們對(duì)信息有需求，政府也對(duì)他們有特殊的政策或限制；殘障人士，國(guó)家對(duì)他們有特殊的保障政策；烈士遺屬、現(xiàn)役軍人等作為國(guó)家撫恤、優(yōu)待工作特定的保障對(duì)象，他們希望、應(yīng)該得知的信息也與常人有所不同；部分宗教信仰者、國(guó)家交界地區(qū)居民，因?yàn)槲幕⒔?jīng)濟(jì)、政治上的差異容易被主流忽視、排斥，但作為公民他們也享有政府信息知情權(quán)。政府關(guān)注特殊人群，不僅確保信息傳出的完整性、服務(wù)對(duì)象接受信息的全面和合理，還有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證全社會(huì)的和諧穩(wěn)定。（3）組織群體對(duì)政府信息的關(guān)注點(diǎn)與個(gè)人存在差異。組織群體對(duì)政府信息關(guān)注點(diǎn)的存在特殊化，它對(duì)政府信息或其他類型信息的需求實(shí)際上來(lái)源于內(nèi)部需求，而個(gè)人與組織在數(shù)量、性質(zhì)方面有明顯區(qū)別，相應(yīng)產(chǎn)生的信息需求在數(shù)量、性質(zhì)上也會(huì)有出入，進(jìn)一步導(dǎo)致關(guān)注點(diǎn)的差異。組織是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體或團(tuán)體，組織對(duì)政府信息的關(guān)注點(diǎn)和個(gè)人對(duì)政府信息關(guān)注點(diǎn)的差異由此引出。組織既然是以實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)為目的而存在，在關(guān)注政府信息時(shí)并不會(huì)單純地考慮某個(gè)人的需求，而是整合成員的需求并上升到與具體目標(biāo)相關(guān)的高度，以此為出發(fā)點(diǎn)去關(guān)注政府的信息。也就是說(shuō)，個(gè)人對(duì)政府信息的關(guān)注面只是與自身相關(guān)的狹窄面，而組織關(guān)注面更深遠(yuǎn)、廣大。以政府的社會(huì)保障信息為例，個(gè)人關(guān)注與自身相關(guān)的保障信息，而組織會(huì)關(guān)注作為組織成員身份的個(gè)體可以獲得的醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面的保障。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系存在的問(wèn)題及原因分析

（一）我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系存在的問(wèn)題。（1）類目設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)范。在瀏覽國(guó)內(nèi)各級(jí)行政地區(qū)政務(wù)網(wǎng)站的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)各網(wǎng)站的類目設(shè)置并不統(tǒng)一、表現(xiàn)方式各不相同，同時(shí)欠缺規(guī)范化的技術(shù)處理。類目設(shè)置的巨大差異使政府資源共享成為難題，影響各行政區(qū)之間信息交流的效率，降低政府辦公速度；此外，未經(jīng)統(tǒng)一的分類方式也為民眾查詢信息、利用資源帶來(lái)不便。（2）分類方法缺乏科學(xué)性。我國(guó)政府信息目錄分類缺乏科學(xué)性主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1）各分類法發(fā)展不均衡，分類方式單一。提供多維度的查詢途徑是信息目錄科學(xué)性的體現(xiàn)，但目前我國(guó)政府信息公開(kāi)分類目錄體系僅以主題分類法使用最為普遍、類目最為完善。截至2013年，我國(guó)50個(gè)政府部委級(jí)門戶網(wǎng)站中45個(gè)采用了主題分類法，其中18個(gè)只選擇了按主題進(jìn)行分類，采用機(jī)構(gòu)、體裁分類法的分別為29個(gè)、16個(gè)，只有國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委網(wǎng)站建立了服務(wù)對(duì)象分類。雖然我國(guó)政府現(xiàn)加強(qiáng)了對(duì)其他分類法的重視，但發(fā)展不均衡問(wèn)題依舊存在。2）類目體系劃分較粗略，還需深入細(xì)化。我國(guó)政府信息公開(kāi)向下展開(kāi)不夠深入，在《政府信息資源目錄體系》提出的基本主題分類表中，只劃分到二級(jí)類目。分類粗略導(dǎo)致目錄下設(shè)類別的信息覆蓋面過(guò)大，欠缺針對(duì)性，降低信息獲取效率，而一個(gè)完備、科學(xué)的目錄體系應(yīng)有足夠細(xì)致的多級(jí)類目，如政府信息公開(kāi)工作開(kāi)展較好的美國(guó)，其政務(wù)信息資源目錄目前已有三個(gè)分類層級(jí)，詳細(xì)地將政務(wù)信息資源全面覆蓋。3）部分類目設(shè)置欠合理，未經(jīng)仔細(xì)考慮。目錄劃分缺乏合理性主要表現(xiàn)類目意義模糊和類目覆蓋范圍交叉。如廣州市設(shè)置“人才”作為其服務(wù)對(duì)象的一個(gè)分類，但是政府對(duì)于“人才”并沒(méi)有鮮明界定，無(wú)法確定其內(nèi)涵，也與同級(jí)的“高校畢業(yè)生”一項(xiàng)在覆蓋范圍上有所交叉。類目的不合理劃分給用戶獲取信息帶來(lái)不便，而不友好的查詢體驗(yàn)會(huì)在一定程度上影響政府形象。

（二）我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系存在問(wèn)題的原因。

（1）我國(guó)政府信息公開(kāi)起步晚。時(shí)間是造成上述問(wèn)題的主要因素之一。我國(guó)政府信息公開(kāi)工作相對(duì)于國(guó)外許多國(guó)家起步較晚，正處于發(fā)展時(shí)期。早在18世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始了政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的研究，1966年美國(guó)便制定了《信息自由法案》，在其影響下英、德、日、韓等過(guò)也相繼步入政府信息公開(kāi)時(shí)代。而我國(guó)到1998年才將政府信息公開(kāi)作為研究機(jī)構(gòu)課題在國(guó)內(nèi)立項(xiàng)，其間差距可見(jiàn)一斑。（2）各級(jí)政府各自制定目錄標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)領(lǐng)土面積較大，人口眾多，各地實(shí)際情況差異較大，為了保證建立一個(gè)相對(duì)于地方而言較為穩(wěn)定的目錄分類體系，政府往往會(huì)在類目設(shè)置時(shí)融入本地實(shí)情，造成類目劃分及命名出現(xiàn)差異。如北京市政府門戶網(wǎng)站按主題將信息主要?jiǎng)澐譃槁糜巫∷蕖⑸鐓^(qū)家庭、醫(yī)療健康、餐飲消費(fèi)等10類；而上海市則為社保服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、交通服務(wù)、招商引資等13類。此做法雖然為地方政務(wù)管理帶來(lái)一定便利，但不利于全國(guó)政府信息資源連通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。（3）相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域人才匱乏。我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類在制定過(guò)程中與專業(yè)知識(shí)結(jié)合稍欠緊密，而專業(yè)人才方面的缺失使得其研究難以深入，造成最后問(wèn)題不斷、難以得到及時(shí)解決的局面。在制定分類的過(guò)程中，往往需要運(yùn)用檔案學(xué)、圖書館學(xué)、情報(bào)學(xué)相關(guān)知識(shí)，但國(guó)內(nèi)教育對(duì)此類缺少重視，發(fā)展緩慢。由于前景不受看好，許多高材生選擇轉(zhuǎn)行，同時(shí)部分從事相關(guān)行業(yè)的人員卻又無(wú)專業(yè)背景，導(dǎo)致了本行業(yè)專業(yè)人員的缺乏，加上受國(guó)外檔案學(xué)、圖書館等領(lǐng)域先進(jìn)研究吸引，我國(guó)此方面的專業(yè)人才流失嚴(yán)重。（4）與民眾的實(shí)際需求未真正契合。我國(guó)政府信息公開(kāi)工作已開(kāi)展多年，但是從政府信息公開(kāi)制度的設(shè)計(jì)理念來(lái)看，我國(guó)的政府信息公開(kāi)只是被視為一種政府辦事制度，目前也對(duì)此也以宣傳為主，未完全落到實(shí)處。我國(guó)目前信息公開(kāi)程度不高，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政府部門掌握社會(huì)信息資源的80%， 3000多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)， 但大部分還是“死庫(kù)”；筆者對(duì)多個(gè)行政區(qū)的政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行瀏覽，發(fā)現(xiàn)他們提供的部分類目只是空有其名，并無(wú)內(nèi)容。我國(guó)政府并沒(méi)有真正做到滿足人民群眾對(duì)政府信息資源的需要，未將目錄分類與民眾實(shí)際需求相契合，導(dǎo)致他們無(wú)法及時(shí)獲取政府信息。

三、對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類體系改進(jìn)的建議

（一）制定統(tǒng)一的政府信息分類標(biāo)準(zhǔn)。信息分類是政府信息公開(kāi)目錄體系的基礎(chǔ)及核心。統(tǒng)一的政府信息分欄體系可以實(shí)現(xiàn)目錄分類規(guī)范、編碼統(tǒng)一、分級(jí)管理、信息共享、歸檔便捷、方便使用、節(jié)約投資，易于檢測(cè)各級(jí)政府信息資源的作用，才可能從根本上保證未來(lái)建成全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府信息公開(kāi)目錄體系，否則，又將形成一系列新的信息孤島。我國(guó)地廣人多的國(guó)情勢(shì)必會(huì)給政府信息分類標(biāo)準(zhǔn)的制定帶來(lái)困難，筆者認(rèn)為可以在保證一、二級(jí)類目確定的前提下，各級(jí)政府照各地實(shí)情對(duì)下級(jí)類目進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶砑踊騽h改。對(duì)于政府信息公開(kāi)目錄分類體系的建設(shè)，必須要有整體觀，不能割裂，其存在并遵循特定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以達(dá)到“物理分散，邏輯統(tǒng)一”。

（二）加強(qiáng)與圖書館、檔案館的合作，融合相關(guān)專業(yè)知識(shí)。作為從事信息資源組織與管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，圖書館在參與政府信息公開(kāi)目錄建設(shè)工作方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)： 擅長(zhǎng)信息資源的采集、加工和整合；熟悉信息標(biāo)引和編目工作；具有完善的信息分類體系和豐富的目錄分類經(jīng)驗(yàn)；擁有成熟的信息發(fā)布平臺(tái)和有力的技術(shù)支持；擁有專業(yè)的高質(zhì)信息服務(wù)人員，可以提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)支持和服務(wù)。因此，在以服務(wù)對(duì)象為主體進(jìn)行政府信息資源分類時(shí)，可以參考圖書、檔案管理領(lǐng)域中成熟的分類思想，如《杜威十進(jìn)制分類法》、《中國(guó)圖書館分類法》，提高對(duì)政府信息的有效組織和管理；也可在圖書館、檔案館提供政府信息查詢?nèi)肟?，讓其成為政府信息公開(kāi)的發(fā)布場(chǎng)所，增加訪問(wèn)路徑，幫助用戶快速查詢到有效的政務(wù)信息。

（三）推進(jìn)服務(wù)對(duì)象為主體的政府信息公開(kāi)目錄分類方法。筆者認(rèn)為，只有以服務(wù)對(duì)象為主體的分類方法才能最大程度地與公民需求契合。與其他分類法不同，它是根據(jù)受眾的需求量體裁衣而來(lái)，公民只需找準(zhǔn)自己的定位就能獲取想要的信息，不僅使政府信息資源得到更高效合理地利用，而且公民獲得良好的查詢體驗(yàn)后將對(duì)政府工作產(chǎn)生進(jìn)一步的信任，從而增強(qiáng)政府公信力，減小政府在群眾間推行政策、開(kāi)展工作的阻力。

通過(guò)對(duì)我國(guó)公民政府信息需求情況進(jìn)行調(diào)查，筆者認(rèn)為以職業(yè)作為基本分類標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行補(bǔ)充擴(kuò)展，是較為適合我國(guó)國(guó)情的基于服務(wù)對(duì)象主體的分類方法；同時(shí)，考慮到我國(guó)政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀及信息種類、分布情況，建議可以將一級(jí)目錄定為如下形式：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)、黨群組織、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及工作人員；（2）企業(yè)負(fù)責(zé)人及工作人員，商業(yè)人員；（3）農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員；（4）其他職業(yè)；（5）特殊人群；（6）外籍人員；（7）社會(huì)組織。其中，其他職業(yè)包含學(xué)生、無(wú)業(yè)者、退休人員等；特殊人群包含弱勢(shì)群體（含未成年人、老人、殘疾人及低保戶等）、優(yōu)撫對(duì)象（含現(xiàn)役軍人及其家屬、退役軍人及其家屬、烈士遺屬等）和邊緣人群；社會(huì)組織包含盈利組織（如：企業(yè)）及非盈利組織（如：公益團(tuán)體）。此外，將信息資源按照受眾的不同分割時(shí)，還可考慮與主題分類法結(jié)合，在下級(jí)類目中提供相應(yīng)的主題信息。

切實(shí)推進(jìn)以服務(wù)對(duì)象為主體的政府信息公開(kāi)目錄分類方法，是推動(dòng)政府信息公開(kāi)發(fā)展的一種有效措施；使用服務(wù)對(duì)象分類法對(duì)政府信息資源進(jìn)行分類，是對(duì)新時(shí)代國(guó)家政府機(jī)關(guān)落實(shí)“以民為本”宗旨最合理的手段。今后，我國(guó)政府信息公開(kāi)勢(shì)必要逐漸走向服務(wù)為主、宣傳為輔的道路，發(fā)展以服務(wù)對(duì)象為主體的政府信息公開(kāi)目錄分類標(biāo)準(zhǔn)會(huì)是大勢(shì)所趨，同時(shí)也將成為改革我國(guó)政府信息公開(kāi)分類目錄體系的里程碑式之舉。

（四）學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)政府信息公開(kāi)目錄分類存在許多不足，與其發(fā)展時(shí)間短密切相關(guān)。雖然缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，但是在該領(lǐng)域有先行者可以供我們?nèi)￠L(zhǎng)補(bǔ)短。如英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，較早就開(kāi)始了對(duì)政府信息公開(kāi)的研究，有不少可學(xué)習(xí)之處，比如分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、使用多個(gè)維度進(jìn)行分類、重視公民的知情權(quán)等。但對(duì)于國(guó)外政府信息公開(kāi)方面經(jīng)驗(yàn)，也必須堅(jiān)持“取其精華，去其糟粕”，因地制宜，設(shè)計(jì)出符合我國(guó)國(guó)情、科學(xué)、完善的目錄分類體系。人才短缺與專業(yè)知識(shí)匱乏問(wèn)題也可以通過(guò)加強(qiáng)與國(guó)外交流解決。國(guó)內(nèi)各高校可以學(xué)習(xí)國(guó)外人才培養(yǎng)模式，提高人才質(zhì)量，推動(dòng)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域研究進(jìn)步，也阻止人才外流現(xiàn)象加??；我國(guó)還可以邀請(qǐng)國(guó)外專家參與相關(guān)問(wèn)題討論。

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