農(nóng)村氣象災害防御體系分割式困境與對策——基于整體性治理的理論視角

曾維和，楊星煒

(南京信息工程大學，南京 210044)

2010年，中央一號文件提出“健全農(nóng)業(yè)氣象服務體系和農(nóng)村氣象災害防御體系”的戰(zhàn)略舉措，2012年，黨的十八大報告再次提出“加強防災減災體系建設，提高氣象、地質(zhì)、地震災害防御能力”的指導方針，構(gòu)建農(nóng)村氣象災害防御體系成為災害應急管理的重要內(nèi)容之一。本文基于氣象災害防御相關的政策文本與具體實踐，引入整體性治理理論，從農(nóng)村氣象災害防御的現(xiàn)實困境出發(fā)，分析氣象災害問題的特性，從而構(gòu)建農(nóng)村氣象災害整體性防御體系，提高我國農(nóng)村氣象災害整體性防御能力，充分發(fā)揮氣象服務三農(nóng)的作用。

當前，學界關于氣象災害防御體系的研究主要從空間和內(nèi)容兩個維度展開。從空間維度看，學界對于氣象災害防御體系的研究主要包括農(nóng)村和城市兩個層面:農(nóng)村氣象災害防御體系研究得較多，城市氣象災害防御體系研究得較少。氣象災害防御體系的研究集中于地縣級行政區(qū)劃，具有兼顧農(nóng)村氣象災害防御的特征，這與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境脆弱、氣象災害頻發(fā)的現(xiàn)實相一致。因此，農(nóng)村氣象災害治理是氣象災害防御體系研究的重點。從內(nèi)容維度看，現(xiàn)有研究的焦點主要是在信息技術(shù)層面構(gòu)建一體化農(nóng)村氣象災害防御體系，具有較強的實踐應用性特征。相關研究主要結(jié)合氣象服務三農(nóng)的“兩個體系”建設展開，分析了農(nóng)村氣象災害防御體系的必要性、基本內(nèi)涵、主要內(nèi)容以及面臨的問題。如矯梅燕在《求是》雜志發(fā)文，提出了健全農(nóng)業(yè)氣象服務、建設農(nóng)村氣象災害防御體系的必要性。①矯梅燕:《健全農(nóng)業(yè)氣象服務和農(nóng)村氣象災害防御體系》，求是，2010年第6期，第56－57頁。朱明、李海鋒等結(jié)合新農(nóng)村建設，分析了農(nóng)村氣象災害防御體系的基本內(nèi)涵與主要內(nèi)容。②朱明:《在新農(nóng)村建設中加強氣象災害防御體系建設的思考》，江西農(nóng)業(yè)學報，2011年第6期，第201－206頁。李海鋒:《扶風縣農(nóng)業(yè)氣象服務體系和農(nóng)村氣象災害防御體系建設初探》，安徽農(nóng)學通報，2011年第2期，第56－57頁。齊軍岐等對農(nóng)業(yè)氣象服務體系和農(nóng)村氣象災害防御體系建設等問題進行了初步分析。③齊軍岐等:《農(nóng)業(yè)氣象服務體系和農(nóng)村氣象災害防御體系建設問題分析》，農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2012年第2期，第122頁。還有學者結(jié)合個案分析了農(nóng)村氣象災害防御體系建設的對策，如白先達等研究了廣西地區(qū)農(nóng)村氣象災害防御體系建設，④白先達等:《農(nóng)村氣象災害防御體系建設研究——以廣西地區(qū)為例》，農(nóng)業(yè)災害研究，2012年第1期，第36－38頁。劉詠梅和趙忠福分析了阿拉善盟農(nóng)村氣象災害防御體系建設的現(xiàn)狀與對策。⑤劉詠梅，趙忠福:《阿拉善盟農(nóng)村氣象災害防御體系建設現(xiàn)狀與對策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013年第10期，第299－300頁。還有學者對農(nóng)村氣象災害防御體系進行了理論思考，如成秀虎和王卓妮從防災理論出發(fā)，基于氣象災害致災因子，構(gòu)建了以工程防御和應急響應為核心措施的農(nóng)村氣象災害防御體系理論模型。⑥成秀虎，王卓妮:《農(nóng)村氣象災害防御體系理論模型初探》，災害學，2012年第4期，第117－121頁。

現(xiàn)有研究成果為我們提供了借鑒，而不足之處也很明顯，既缺乏具體理論指導下的氣象災害防御體系理論模型，也缺乏切實可行的實踐方案。具體而言，目前的氣象災害防御體系研究主要有三方面的不足。第一，對農(nóng)村氣象災害防御體系的優(yōu)勢描述過多，對其現(xiàn)實運行中的困境分析不足，因此難以提出有效的改進措施。第二，過于側(cè)重技術(shù)層面的設計。單純地在技術(shù)層面上進行氣象災害防御難以有效實現(xiàn)氣象災害綜合治理的目標，因為“隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，氣象災害造成的經(jīng)濟損失和社會影響越來越大，氣象災害的社會敏感性越來越高，氣象防災減災已經(jīng)不是簡單的專業(yè)技術(shù)性工作，而是成為牽動面不斷擴大的社會公共事務?！雹叱C梅燕:《加強氣象防災減災的科學管理》，學習時報，2011年8月22日。因此，必須從管理、經(jīng)濟、社會等多方面構(gòu)建農(nóng)村氣象災害防御體系。第三，缺乏綜合的理論分析框架及實施方案。已有研究主要從管理、政治、社會等視角致力于氣象災害的防御，缺乏對氣象災害管理體系的功能、主體結(jié)構(gòu)、外部關系等方面的研究，尚未形成系統(tǒng)的理論框架，也無法總結(jié)出有效的實施方案。

本文采用政策文本分析法和案例分析法，深入分析目前農(nóng)村氣象災害防御體系的困境，借鑒前沿的整體性治理理論，構(gòu)建農(nóng)村氣象災害防御體系，并提出相應的政策建議。

一、文本與實踐:氣象災害防御體系的分割式困境

按照職能劃分進行條塊管理是我國政府構(gòu)建的主要原則之一，最終形成了以碎片化為顯著特點的分割式管理模式。這種模式具體表現(xiàn)為行政業(yè)務之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分散與分割。有學者分析了分割式管理模式的主要弊端:分工過細導致部門林立，職責交叉重復，多頭指揮，無所適從;流程破碎，組織僵化，資源共享程度差;本位主義，整體效能低下，無人對整體負責;分工過細和專業(yè)化勞動導致行政人員技能單一，適應性差;分工過細還強化了管理驅(qū)動，注重局部效率與個體績效，導致對社會的服務意識不強，服務效能低下。①蔡立輝，龔鳴:《整體政府:分割模式的一場管理革命》，學術(shù)研究，2010年第5期，第33－34頁。

在這種分割式管理模式的影響下，當前的農(nóng)村氣象災害防御體系也具有顯著的分割式特征。我們將從政策文本與實踐案例兩個方面分析這種分割式特征。

(一)政策文本中的分割式特征

在國家層面，有關氣象災害防御體系的政策文本主要有《氣象災害防御條例》(2010)《中國氣象局關于加強農(nóng)村氣象災害防御體系建設的指導意見》(2010)和《中國氣象局關于加強農(nóng)業(yè)氣象服務體系建設的指導意見》(2010)。在地方層面，以江蘇省為例，主要分析《江蘇省氣象管理辦法》(2003)《江蘇省氣象災害防御條例》(2006)和《江蘇省氣象災害評估管理辦法》(2013)三個政策文本。研讀這些政策文本，不難發(fā)現(xiàn)，氣象災害防御體系的分割式特征突出地表現(xiàn)在氣象災害防御的主體架構(gòu)和部門行為兩個方面。

1.條狀的政府防御架構(gòu)

政府作為氣象災害防御的主體，缺乏有效調(diào)動社會組織、企業(yè)、公眾參與氣象災害防御的政策規(guī)定，導致了條狀分割氣象災害防御的特征。

《氣象災害防御條例》(以下簡稱《條例》)在總體上提出了一個條狀的氣象災害防御架構(gòu):“國務院氣象主管機構(gòu)和國務院有關部門應當按照職責分工，共同做好全國氣象災害防御工作。地方各級氣象主管機構(gòu)和縣級以上地方人民政府有關部門應當按照職責分工，共同做好本行政區(qū)域的氣象災害防御工作?！薄暗胤礁骷壢嗣裾⒂嘘P部門應當采取多種形式，向社會宣傳普及氣象災害防御知識，提高公眾的防災減災意識和能力。”這樣構(gòu)建了一個從中央政府到地方政府的線性指揮的氣象災害防御體系。

在這個總體架構(gòu)下，《條例》從氣象災害的預防、監(jiān)測、預報和預警、應急處置、法律責任等方面進一步細化了這種條狀的預防體系。第一，在氣象災害的預防方面，《條例》提出，“縣級以上地方人民政府應當組織氣象等有關部門對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的氣象災害的種類、次數(shù)、強度和造成的損失等情況開展氣象災害普查，建立氣象災害數(shù)據(jù)庫，按照氣象災害的種類進行氣象災害風險評估，并根據(jù)氣象災害分布情況和氣象災害風險評估結(jié)果，劃定氣象災害風險區(qū)域。”“國務院氣象主管機構(gòu)應當會同國務院有關部門，根據(jù)氣象災害風險評估結(jié)果和氣象災害風險區(qū)域，編制國家氣象災害防御規(guī)劃，報國務院批準后組織實施。”由此構(gòu)成一個自下而上的條狀上報、審批結(jié)構(gòu)。第二，在氣象災害的監(jiān)測、預報和預警方面，《條例》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當根據(jù)氣象災害防御的需要，建設應急移動氣象災害監(jiān)測設施，健全應急監(jiān)測隊伍，完善氣象災害監(jiān)測體系。”“各級氣象主管機構(gòu)及其所屬的氣象臺站應當完善災害性天氣的預報系統(tǒng)，提高災害性天氣預報、警報的準確率和時效性?！薄皻庀鬄暮︻A警信號的種類和級別，由國務院氣象主管機構(gòu)規(guī)定。”第三，在氣象災害的應急處置方面，《條例》提出，“各級氣象主管機構(gòu)所屬的氣象臺站應當及時向本級人民政府和有關部門報告災害性天氣預報、警報情況和氣象災害預警信息?！薄翱h級以上地方人民政府、有關部門應當根據(jù)災害性天氣警報、氣象災害預警信號和氣象災害應急預案啟動標準，及時作出啟動相應應急預案的決定，向社會公布，并報告上一級人民政府?！钡谒?，在氣象災害防御的責任方面，《條例》規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，地方各級人民政府、各級氣象主管機構(gòu)和其他有關部門及其工作人員，有下列行為之一的，由其上級機關或者監(jiān)察機關責令改正;情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”由此，構(gòu)成了一個下級政府負責、上級政府問責的條狀問責結(jié)構(gòu)。

與國家層面的《條例》類似，地方性的氣象災害防御條例也明顯具有條狀分割式特征，如《江蘇省氣象災害防御條例》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當加強對氣象災害防御工作的領導，將氣象災害防御工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將地方氣象事業(yè)基本建設投資和地方氣象事業(yè)所需經(jīng)費納入本級地方財政預算，加大對氣象事業(yè)的投入，并根據(jù)氣象防災減災的需要和有關規(guī)定增加資金的投入?！薄翱h級以上地方人民政府應當組織氣象主管機構(gòu)和有關部門加強氣象災害防御法律、法規(guī)和防災減災知識的宣傳，增強社會公眾防御氣象災害的意識，提高防災減災能力?！边@些規(guī)定勾勒出了一個上級地方政府領導下級地方政府的條狀領導式氣象災害防御體系?！督K省氣象災害評估管理辦法》也有類似的規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應當加強對氣象災害評估管理工作的組織、領導和協(xié)調(diào)?？h級以上氣象主管機構(gòu)(以下稱氣象主管機構(gòu))在上級氣象主管機構(gòu)和本級人民政府領導下，具體負責本行政區(qū)域內(nèi)氣象災害評估的組織和監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府發(fā)展改革、民政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、交通運輸、農(nóng)業(yè)、水利、安監(jiān)、海洋漁業(yè)等有關部門在各自職責范圍內(nèi)做好氣象災害評估的相關工作?！鄙霞壵畬ο录壵哂蓄I導作用，下級政府對上級政府負責，這一點在條狀的氣象災害防御體系中表現(xiàn)得尤為明顯，從而把政府、氣象部門與社會組織、企業(yè)組織分割開來。

2.“忙碌”的部門防御行為

氣象災害防御體系除了具有條狀分割的特征之外，還呈現(xiàn)出較強的“單部門作戰(zhàn)”的特征，呈現(xiàn)出“忙碌”的行為特征。這種行為特征在無形之中把氣象部門從氣象災害防御的相關部門如環(huán)保、交通、林業(yè)、水利、航空等部門中分割出來，形成了氣象部門的分割式氣象災害防御體系。

《中國氣象局關于加強農(nóng)村氣象災害防御體系建設的指導意見》(以下簡稱《意見》)是氣象部門構(gòu)建農(nóng)村氣象災害防御體系的專門性文件，主要目標就是構(gòu)建“精細化”的氣象災害防御體系，即“用3～5年的時間，形成精細化的農(nóng)村氣象災害監(jiān)測預報能力，建成覆蓋廣的農(nóng)村氣象預警信息發(fā)布網(wǎng)絡，構(gòu)建有效聯(lián)動的農(nóng)村應急減災組織體系，健全預防為主的農(nóng)村氣象災害防御機制，實現(xiàn)防御規(guī)劃到縣、組織機構(gòu)到鄉(xiāng)、精細預報到鄉(xiāng)、自動觀測到鄉(xiāng)、氣象服務站到鄉(xiāng)、應急預案到村、風險調(diào)查到村、科普宣傳進村、氣象信息員到村、預警信息發(fā)布到戶、災害防御責任到人、災情收集到人，發(fā)展適合我國農(nóng)村基本情況的氣象災害防御體系，全面提高農(nóng)村氣象災害防御的整體水平?！?/p>

這種“精細化”的工作目標和定位導致縱向的各級氣象部門和橫向的各職能機構(gòu)分工明確、職責繁多，氣象部門把原本可以由社會組織提供的災害防御職能統(tǒng)攬起來，形成了部門防御行為的“忙碌”狀態(tài)。這一點在《意見》的四大任務中表現(xiàn)得尤為突出(見表1)。

表1中的四大任務構(gòu)成了一個精細化的農(nóng)村氣象災害防御體系，防御主體以各級地方政府、各級氣象部門為主，除村委會這個行政化的自治組織之外，沒有任何社會組織、企業(yè)組織參與。只有在氣象災害信息發(fā)布過程中，利用了社會公共媒體和外部門的信息發(fā)布功能，并吸收農(nóng)村氣象信息員和村屯志愿者參與。這樣，在氣象災害防御體系中，氣象部門“異常忙碌”，社會組織、企業(yè)組織和廣大人民群眾卻無法參與。

表1 農(nóng)村氣象災害防御體系四大任務中“忙碌”的部門防御行為

《意見》首先提出了一個條狀的領導式的氣象災害服務體系:“加強組織領導。各級氣象部門要充分認識建立健全農(nóng)業(yè)氣象服務體系的重要性，推動農(nóng)業(yè)氣象服務體系納入農(nóng)村公共服務體系建設。各級氣象部門主要領導要加強組織協(xié)調(diào)，分管領導要直接負責、具體指導，抽選相關業(yè)務部門的工作骨干成立專門小組，及時研究解決農(nóng)業(yè)氣象服務體系建設中遇到的新情況和新問題，確保農(nóng)業(yè)氣象服務體系建設取得實效?！比缓筇岢?，由氣象部門牽頭負責四大塊狀任務:建設專業(yè)化的農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測預報技術(shù)系統(tǒng)，開展富有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象服務，強化保障糧食安全的氣象防災減災服務，加強農(nóng)業(yè)適應氣候變化的決策服務。這四大任務雖然把氣象災害防御置于氣象服務這個范圍較寬的領域中，但更強調(diào)了氣象災害防御的精細化水平，如“建立異常天氣氣候條件下糧食產(chǎn)量動態(tài)監(jiān)測和綜合評估的決策服務業(yè)務。發(fā)展與我國糧食進出口有關的國外主要糧食作物產(chǎn)量預報。強化國家、省級糧食作物產(chǎn)量預報，拓展產(chǎn)量預報的領域，有選擇地開展各地大宗作物、牧草產(chǎn)量與載畜量預報、農(nóng)業(yè)年景預報和地方特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量與品質(zhì)預報?！?/p>

(二)運行中的分割式問題

在分割式的政策導向下，氣象災害防御體系在實踐中或多或少地出現(xiàn)了分割式困境。

1.信息孤島現(xiàn)象:氣象災害防御能力不高

近年來，縣級氣象災害防御體系建設取得了長足的發(fā)展，氣象災害監(jiān)測網(wǎng)絡、氣象預警信息發(fā)布、氣象災害服務、氣象災害應急科普宣傳等都獲得了較好的發(fā)展。但是，分割式的氣象災害防御體系在運行中出現(xiàn)了信息孤島現(xiàn)象，部門合作與信息共享面臨困境，氣象災害綜合監(jiān)測能力、農(nóng)民防御氣象災害的能力都較為薄弱，亟待提高。以昌樂縣農(nóng)村氣象災害防御體系的現(xiàn)狀為例，就存在著這些問題。①張愛玲，馬英杰:《昌樂縣農(nóng)村氣象災害防御體系建設現(xiàn)狀及對策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2014年第3期，第261－265頁。第一，氣象災害防御的部門合作與信息共享有待加強。災害的應對往往涉及多個部門。突發(fā)事件發(fā)生時，各類信息以部門為單位逐級匯報，缺乏有效的整合，預警信息發(fā)布渠道分散，覆蓋的范圍遠不能滿足實際需要。再加上部門職能交叉，容易造成職責不明，由此可能失去最佳的搶險救災時機。因此，加強氣象預警信息發(fā)布的部門合作與信息共享顯得尤為重要。第二，氣象災害綜合監(jiān)測能力有待提高。受地形、地貌、局地氣候條件等因素的影響，目前，基本上每10到20公里設立1座自動氣象站，而氣象災害的敏感地段往往沒有自動氣象站，不能及時監(jiān)測到雷電、暴雨、冰雹、大風等災害性天氣，探測的精度、范圍、時空分辨率等尚不能滿足氣象防災減災的需求。此外，大多數(shù)區(qū)域的自動氣象站只能監(jiān)測雨量、溫度，無法滿足防災減災的需要。第三，農(nóng)民防御氣象災害的能力不強。一方面，農(nóng)民對氣象信息產(chǎn)品的理解有偏差，對氣象災害預警信號更是知之甚少，如果他們不能及時意識到災害天氣的嚴重性，往往會延誤防災抗災的最佳時機。另一方面，農(nóng)民缺乏氣象科普知識，運用氣象信息的能力不強，即使收到了準確的氣象信息，有時也會無所適從，達不到趨利避害、防災減災的目的。

2.空心化的機構(gòu):缺乏氣象災害防御的長效機制

當前，各級政府部門都成立了氣象防災減災機構(gòu)，但是在不少地區(qū)，專業(yè)人員較少，兼職人員居多，這些人員在氣象防災減災方面的專業(yè)化水平不高，出現(xiàn)“空心化的機構(gòu)”。同時，由于氣象防災減災組織保障體系不健全，投入機制不完善，氣象災害監(jiān)測、預警、評估水平不夠高，氣象災害防御的長效機制尚未形成。以防城港市的農(nóng)村氣象災害防御體系建設為例，上述問題主要表現(xiàn)在以下三方面。②游發(fā)毅:《論防城港市農(nóng)村氣象災害防御體系建設》，氣象研究與應用，2012年第12期，第97－98頁。第一，氣象防災減災隊伍松散。目前，雖然各級政府部門都成立了氣象防災減災機構(gòu)，明確了人員，但大多數(shù)為兼職人員，普遍存在著對該項工作不了解、基層工作經(jīng)驗少、知識匱乏等問題。在實際工作中，人員常常無法到位，即使人員到位也不能很好地投入工作，流于形式、敷衍應付，工作效率大打折扣。第二，氣象防災減災投入機制不完善。在氣象防災減災投入方面，存在不同程度的“等靠要”思想，沒有把氣象防災減災經(jīng)費列入政府年度財政預算，尚未形成穩(wěn)定完善的投入配套機制。因此，氣象防災減災設施的建設斷斷續(xù)續(xù)，無法有效地發(fā)揮作用。第三，氣象災害監(jiān)測、預警、評估水平有待提高。要做好氣象災害防御工作，重點在于災害天氣的監(jiān)測、預警預報。我國地域廣大，地形地貌差別很大，災害天氣的嚴重程度與造成的后果也不盡相同。整體而言，我國氣象預報的精細化水平不高，無法滿足社會在氣象災害預報方面的要求。

3.精細化失靈:氣象防災減災滿意度較低

一些地方氣象部門致力于加強氣象防災減災的精細化建設，在氣象服務隊伍建設、部門合作與區(qū)域聯(lián)防、氣象服務業(yè)務管理、氣象科技項目合作、預警信息發(fā)布渠道拓展、災害防御知識培訓與應急演練等方面取得了顯著的成績。但是，由于氣象防御體系建設屬于單部門運作，社會組織及廣大公眾參與較少，導致了“精細化失靈”的現(xiàn)象，“最后一公里”問題無法解決，農(nóng)村居民的滿意度不高。例如，阿拉善盟農(nóng)村氣象災害防御體系建設就突出地存在著這些問題。①劉詠梅，趙忠福:《阿拉善盟農(nóng)村氣象災害防御體系建設現(xiàn)狀與對策》，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013年第10期，第299－230頁。第一，天氣預報準確率和精細化程度尚未令農(nóng)牧民滿意。天氣預報和氣候預測的準確率是搞好氣象服務工作的前提，由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員，現(xiàn)代化業(yè)務水平不高，致使天氣預報和氣候預測的準確率不高;面臨災害性天氣，地方黨政領導和農(nóng)牧民很難做出明確的決斷，降低了災害防御能力。第二，農(nóng)牧民獲取氣象服務信息的渠道較少。農(nóng)牧區(qū)基礎條件差，通訊、網(wǎng)絡不暢通，氣象信息無法及時傳遞給農(nóng)牧民;遇到突發(fā)災害性天氣時，預警信息不能第一時間傳達到農(nóng)村、牧區(qū)的各個角落，不能幫助農(nóng)牧民有效降低災害損失。第三，農(nóng)村、牧區(qū)的氣象監(jiān)測站點少，不能滿足農(nóng)牧業(yè)的需求。

二、理論與問題:整體性治理引入契合性分析

(一)跨部門協(xié)同:整體性治理理論工具概述

整體性治理(holistic governance)理論是當代公共管理的前沿理論之一，是整體政府(holistic government)理論在治理層面的拓展和深化。1997年，布萊爾首先在英國實施整體政府理論，之后，該理論迅速被澳大利亞、新西蘭等國家采用。英國科學院院士Bogdanor教授在《整體政府》中對“整體政府”的實踐成果進行了系統(tǒng)地理論梳理。在美國，整體政府理論以協(xié)作公共管理為標簽，阿格拉諾夫在《協(xié)作性公共管理》中指出，協(xié)作性公共管理已成為美國地方政府治理的新戰(zhàn)略。Christoppher Pollit在綜合相關文獻的基礎上揭示了整體政府的深刻內(nèi)涵:整體政府是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動實現(xiàn)預期利益的政府改革模式，包括四個方面的內(nèi)容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務。②曾維和:《“整體政府”論——西方政府改革的新趨向》，國外社會科學，2009年第2期，第106－112頁。

?？怂惯M一步拓展了整體政府理論，從宏觀上研究跨部門協(xié)同問題，把政府與非政府組織、私人組織的協(xié)同包含在一起，形成了整體治理理論。整體治理是整體政府理論在全球?qū)用娴臄U展，針對的不是專業(yè)主義，而是20世紀70年代末新公共管理改革以來逐漸凸顯的碎片化治理問題。碎片化治理的主要缺陷在于缺乏良好的沖突管理，存在不充分的專業(yè)化結(jié)構(gòu)關系。希克斯歸納了碎片化治理的八大問題:讓其他機構(gòu)承擔代價的轉(zhuǎn)嫁問題，沖突性項目，重復，沖突性目標，因缺乏溝通導致不同機構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當?shù)母深A或干預結(jié)果不理想，需求反應中的各自為戰(zhàn)，民眾服務的不可獲取性或?qū)Ψ諆?nèi)容的困惑，服務供給或干預中的遺漏或裂口。?？怂拐J為，碎片化治理主要是由治理戰(zhàn)略中意想不到的結(jié)果和治理系統(tǒng)中行動者的自利角色所導致的。?？怂怪赋觯w治理的挑戰(zhàn)就是如何在政策、規(guī)制、服務供給和監(jiān)督等層面上取得一致:政策層面包括政策的制定，政策內(nèi)容的形成，對政策執(zhí)行的監(jiān)督;規(guī)制層面包括對個人、私人組織和政府內(nèi)部的機構(gòu)在內(nèi)容和影響方面進行規(guī)制;服務供給層面包括服務供給的內(nèi)容、組織和影響;監(jiān)督層面包括對政策、規(guī)制、服務供給的評估與解釋，審計和評價。在這些層面上取得一致是邁向整體治理的關鍵。?？怂箽w納了識別和理解整體治理的層級整合、功能協(xié)調(diào)和部門整合的三個維度(見圖1)。①Perri 6，Leat D，Seltzer K，Stoker G，Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda，Basingstoke:Palgrave，2002，pp.29 －30.轉(zhuǎn)引自曾維和:《后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評?？怂沟恼w政府理論》，社會科學，2012年第5期，第36－47頁。

圖1 整體治理三個維度的整合

這三個維度表示三個方面的治理整合。第一個維度是對不同治理層級和同一層級的治理進行整合。這可以在地方政府內(nèi)部各部門，地方政府與中央政府之間，地方機構(gòu)與區(qū)域管理機構(gòu)(如歐盟總指導處等)的具體項目之間，制定地方貿(mào)易標準的官員、國家貿(mào)易的管制者、全球貿(mào)易機構(gòu)之間，全球環(huán)境保護政策制定者之間進行整合。這一個層面的整合屬于政府組織關系的整合。第二個維度是對功能內(nèi)部進行協(xié)調(diào)和整合。既可以在功能內(nèi)部進行協(xié)調(diào)，如促使海陸空三軍合作，促使國防部各部門協(xié)同工作，也可以在少數(shù)功能和許多功能之間進行協(xié)調(diào)，如保健和社會保障，城市重建涉及的諸多部門之間等等。這一層次的整合屬于部門間的合作。第三個維度是部門內(nèi)部的整合。既可以在公共部門內(nèi)部進行整合，也可以在政府部門與非營利組織之間或私人組織、控股公司之間進行整合。這一層次的整合屬于新生伙伴關系的整合。

(二)氣象災害問題的系統(tǒng)風險性

在全球變暖的大背景下，極端天氣、氣候事件不斷增多，氣象災害的發(fā)生頻率呈增長趨勢。氣象災害具有系統(tǒng)風險，清華大學公共管理學院薛瀾教授等具體分析了氣候變化風險與氣象災害的五個特征。②薛瀾等:《應對氣候變化的風險治理》，北京:科學出版社，2014年，第16－21頁。

1.影響后果具有嚴重性

隨著全球氣候變暖，各種氣象災害，如暴雨洪澇、干旱、熱帶氣旋、風雹、連陰雨、濃霧及沙塵暴等發(fā)生得更加頻繁，災害損失和影響后果不斷加重，對人們的生命財產(chǎn)安全帶來重大的影響，甚至引發(fā)諸多流行疾病，給人類的健康帶來重大威脅。氣象災害等極端氣候事件可能成為威脅未來人類生存的重大問題。

2.波及范圍具有廣泛性

氣象災害問題越來越呈現(xiàn)出跨地域擴散傳播的特征，無論是問題產(chǎn)生的原因，事態(tài)發(fā)展變化的過程，造成的影響，還是解決問題的途徑，都不再局限于一個地區(qū)、一個國家等特定的時空范圍內(nèi)。氣候變化及氣象災害的影響范圍極其廣泛，不僅對人類賴以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)會產(chǎn)生重大的影響，還會對一個國家的經(jīng)濟、政治、社會等方面產(chǎn)生重大的影響。有些氣象災害問題雖然是區(qū)域性的，但其后果與國際社會整體密切相關，已經(jīng)超出了國家的范圍，具有全球性的意義。

3.發(fā)生過程具有萌發(fā)性

各種災害與風險從事件特性上來劃分，可以分為突發(fā)性與萌發(fā)性兩大類。各種群體性事件、極端個體性事件屬于突發(fā)性的類型，氣象災害則屬于萌發(fā)性的類型。很多氣象災害及氣象風險都是逐步發(fā)生的，剛開始各種征兆或信息不明確，存在著信息不對稱的現(xiàn)象，后果的嚴重性在初期和短期并不會完全凸顯。決策者容易對災害做出錯誤的認識與判斷，很多小范圍的事件很可能會引發(fā)危機。因此，氣象災害事件屬于典型的萌發(fā)性危機事件。

4.時間跨度具有長期性

全球氣候變化帶來的風險屬于蠕變風險(creeping risk)，造成的影響隨著時間的推移而不斷加深，往往要經(jīng)歷一個由量變到質(zhì)變的過程，風險最終爆發(fā)為災害。氣候變化的發(fā)生、發(fā)展及后續(xù)影響是一個持續(xù)的過程，氣象災害對人類健康的影響也是一個持續(xù)深入的過程。因此，氣象災害是一種蠕變性、漸進性的自然災害，災害風險具有長期性的特征。

5.氣候事件具有政治性

當今的氣候變化問題不僅僅是一般意義上的氣候問題和環(huán)境問題，已經(jīng)逐漸演變成為一個國際性的政治、經(jīng)濟和外交問題。各國日益重視氣候外交，氣候談判正成為各國外交的重要組成部分。正如國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室發(fā)布的《全球氣候變化——人類面臨的挑戰(zhàn)》所指出的:“全球氣候變化一直是國際可持續(xù)發(fā)展領域的一個焦點問題，圍繞氣候變化的爭論和談判，表面上看是關于氣候變化原因的科學問題和減少溫室氣體排放的環(huán)境問題，但在本質(zhì)上是一個涉及各國社會、政治、經(jīng)濟和外交的國家利益問題?！雹賴覛夂蜃兓瘜Σ邊f(xié)調(diào)小組辦公室:《全球氣候變化——人類面臨的挑戰(zhàn)》，北京:商務印書館，2005年，第247頁。

總而言之，氣象災害具有系統(tǒng)風險特征，在重大氣象災害中表現(xiàn)得尤為顯著，例如舟山泥石流災害等。這些系統(tǒng)風險與整體性治理理論工具存在高度的契合性，因為氣象災害的系統(tǒng)風險特征使得傳統(tǒng)的科層組織及單目標組織出現(xiàn)了功能障礙和組織失靈的狀況。因此，有效應對氣象災害的系統(tǒng)風險，需要一種跨部門協(xié)同的理論模式。整體性治理理論在治理層級、組織功能和部門協(xié)同三個層面與這種系統(tǒng)性風險可以實現(xiàn)高度契合。

三、模型與對策:氣象災害整體性防御體系

學界結(jié)合具體的氣象災害防御實踐，發(fā)現(xiàn)氣象災害防御體系主要存在網(wǎng)絡化、信息化和社會化三種理論視角。借鑒這些理論視角，引入整體性治理理論，可構(gòu)建一個農(nóng)村氣象災害整體性防御體系。

(一)三種模型的理論探索

1.網(wǎng)絡化的氣象災害防御體系

網(wǎng)絡化氣象災害防御體系主要是從組織結(jié)構(gòu)層面建立上下聯(lián)動的氣象災害防御體系和網(wǎng)絡。有學者把“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務災害防御體系總結(jié)為網(wǎng)絡化的氣象災害防御體系。該體系主要通過綜合利用天基、空基、地基的各氣象觀測系統(tǒng)，溫室大棚小氣候自動觀測儀及高光譜航空遙感監(jiān)測系統(tǒng)三種途徑來整合、擴大農(nóng)業(yè)信息資源，完善信息保障體系建設(見圖2)。②王曉麗:《“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務示范區(qū)災害防御體系的網(wǎng)絡構(gòu)建》，農(nóng)業(yè)災害研究，2013年第6期，第35－37頁。

圖2 “百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務災害防御體系

從圖2可知，“百縣千鄉(xiāng)”氣象為農(nóng)服務災害防御體系是對氣象信息技術(shù)、氣象信息資源的充分整合，是一種網(wǎng)絡化的氣象災害防御體系，具有兩個方面的網(wǎng)絡化氣象災害防御功能。第一，氣象災害應急管理的總體網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。按照氣象災害防御示范區(qū)創(chuàng)建的“八有”標準，示范區(qū)網(wǎng)絡發(fā)布的總體結(jié)構(gòu)包括兩部分內(nèi)容，即氣象災害的監(jiān)測預報和覆蓋廣泛的氣象預警信息發(fā)布網(wǎng)絡，通過這兩部分內(nèi)容建立起完善的、上下聯(lián)動的災害防御應急保障體系。第二，氣象災害防御體系的功能。通過統(tǒng)一的預警信息發(fā)布系統(tǒng)迅速接收、處理自然災害預警信息，在最短的時間內(nèi)，向特定的區(qū)域、部門、人群發(fā)布預警信息，提供優(yōu)質(zhì)的防災減災服務，使服務范圍內(nèi)的部門和社會公眾能夠獲得及時的預警信息，從而采取相應措施，最大限度減少氣象災害導致的生命財產(chǎn)損失。

網(wǎng)絡化的氣象災害防御體系以氣象信息技術(shù)為基礎，是一種典型的技術(shù)型災害防御體系。這種防御體系的優(yōu)點是能夠充分運用現(xiàn)代氣象信息技術(shù)，缺點則是對氣象災害防御的組織主體關注不夠，難以發(fā)揮聯(lián)動作用。因為這種防御體系只見技術(shù)，缺乏制度設計。

2.信息化的氣象災害防御體系

信息化的氣象災害防御體系以信息技術(shù)為核心，以信息溝通為運行機制。該體系主要包括災害信息的監(jiān)測、綜合觀測資料的顯示、災害預警信息的發(fā)布、災害信息的接收及傳播、氣象協(xié)管員與氣象信息員的隊伍建設等內(nèi)容(見圖3)。①趙曉倩:《聊城市氣象災害防御體系建設介紹》，科技信息，2014年第11期，第296－299頁。

3.社會化的氣象災害防御體系

目前，社會化的氣象災害防御體系在實踐中尚不成熟，但是，一些領導者已經(jīng)開始了實踐與思考。例如，中國氣象局副局長矯梅燕在《加強氣象防災減災的科學管理》中認為，氣象災害的社會關聯(lián)度越來越高，應該充分認識氣象防災減災的社會屬性，加強氣象災害的風險管理，注重氣象防災減災的非工程性措施建設?！耙皇且匾暁庀鬄暮ΡO(jiān)測預警在防災減災中的基礎性和先導性作用，加強監(jiān)測預警能力建設，提高預報的準確性和預警信息發(fā)布的及時性，有效地發(fā)揮氣象預警‘消息樹’和‘信號槍’的作用。二是要加強氣象防災減災的應急體系建設，完善氣象災害應急預案及應急管理的機制、體制和法制建設。農(nóng)村和社區(qū)基層是氣象防災減災的第一線，應作為‘一案三制’建設的重點。三是要重視群測群防體系建設，將氣象災害監(jiān)測預警信息服務網(wǎng)絡和應急防御的組織網(wǎng)絡延伸到農(nóng)村和社區(qū)基層，構(gòu)建‘縱向到底’的防災減災組織體系。要將氣象防災減災科普教育作為群測群防體系的重要內(nèi)容，提高基層群眾的自我防范意識?！雹俪C梅燕:《加強氣象防災減災的科學管理》，學習時報，2011年8月22日。由此可見，社會化的氣象災害防御體系重視氣象災害的社會影響，在災害防御中注重風險管理和綜合治理。

圖3 信息溝通型的市級氣象災害防御體系

(二)農(nóng)村氣象災害整體性防御體系

氣象災害的三種理論視角在農(nóng)村氣象災害防御中各具優(yōu)勢，也各有不足，這為農(nóng)村氣象災害防御體系的構(gòu)建提供了一種整體性的思維，即構(gòu)建整體性防御體系。在上述三種理論視角的基礎上，結(jié)合氣象災害發(fā)生的三要素(災害源、災害載體和承災體)分析農(nóng)村氣象災害的發(fā)生機理，整合功能，協(xié)調(diào)關系，從而構(gòu)建科學的農(nóng)村氣象災害整體性防御體系的理論模型(見圖4)。

圖4 農(nóng)村氣象災害整體性防御體系

如圖4所示，農(nóng)村氣象災害整體性防御體系的主要內(nèi)容包括三大要件。首先，實質(zhì)性要件，即農(nóng)村氣象災害功能整合的體系創(chuàng)新與關系協(xié)調(diào)的機制構(gòu)建。其次，主體性要件，主要包括兩大組成部分。第一部分是對農(nóng)村氣象災害整體性防御體系的研究，如建立農(nóng)村氣象災害防御的政策法規(guī)體系、行政支撐體系和社會保障體系，實現(xiàn)法律、部門和制度的整合。第二部分是氣象災害防御的協(xié)同機制研究，建立以氣象部門為中心，多部門協(xié)作的農(nóng)村氣象災害監(jiān)測、預報和預警機制;建立整合農(nóng)村氣象災害防御規(guī)劃、工程設施和應急預案的一體化資源共享機制;建立政府主導、部門聯(lián)動、社會參與的農(nóng)村氣象防災減災長效合作機制。再次，目標性要件。通過體系創(chuàng)新和機制構(gòu)建，增強農(nóng)村氣象防災減災能力，發(fā)揮氣象服務三農(nóng)的功能。

在農(nóng)村氣象災害整體性防御體系的具體建設過程中，需要樹立戰(zhàn)略推進的思維。首先，提高政策協(xié)同能力，發(fā)揮政策協(xié)同效應。政策協(xié)同是西方發(fā)達國家“公共部門協(xié)作治理的新趨勢”。①孫迎春:《公共部門協(xié)作治理改革的新趨勢——以美國國家海洋政策協(xié)同框架為例》，中國行政管理，2011年第11期，第96頁。馬爾福德等把政策協(xié)調(diào)視為一個過程:“兩個以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應對相似的任務環(huán)境?！雹贛ulford C L，Rogers D L，Interorganizational coordination:theory，research，andimplementationl，Iowa:Iowa State University Press，pp.13 －14.國家到地方都需要構(gòu)建聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，并確定具體的、切實可行的聯(lián)動措施和政策保障。其次，實施整體性的推進步驟。針對近期的氣象災害，以風險管理為切入點，進一步完善氣象災害防御體系，強化應急管理的功能。針對中期的氣象災害事件，從風險管理向危機治理推進，推動氣象災害風險的政策調(diào)整與制度變革，提升風險治理過程中的政府形象。針對遠期的氣象安全事件，從災害風險治理向社會風險治理推進，優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，從根本上降低社會轉(zhuǎn)型中的不確定性。