法治中國(guó)建設(shè)的新起點(diǎn)

金國(guó)坤

1997年，黨的十五大提出了建設(shè)社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)。到2010年底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。但“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！比绾卧谟蟹梢赖幕A(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，需要黨中央作出新的部署。十八屆四中全會(huì)第一次提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的新目標(biāo)，將依法治國(guó)推到新高度。社會(huì)主義法治體系，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五大組成部分。從“法律體系”到“法治體系”是一個(gè)質(zhì)的飛躍，是一個(gè)從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是一個(gè)從平面到立體的過(guò)程。法治中國(guó)建設(shè)從新的起點(diǎn)上再出發(fā)。

法律規(guī)范體系進(jìn)一步完備

在五大體系中，法律規(guī)范體系盡管已經(jīng)建成，但法律規(guī)范不是靜止不變的，需要隨著客觀(guān)形勢(shì)的變化及時(shí)作出修正。特別是在改革發(fā)展時(shí)期，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，實(shí)踐證明行之有效的改革措施，要及時(shí)上升為法律。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。在行政審批制度改革中，中央要求轉(zhuǎn)變政府職能、削減行政審批項(xiàng)目，但很多審批都是以法律、法規(guī)的形式規(guī)定的，盡管這些審批已經(jīng)不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，但地方也無(wú)權(quán)擅自停止執(zhí)行?！缎姓S可法》第21條規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，認(rèn)為通過(guò)本法第13條所列方式能夠解決的，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可。但對(duì)國(guó)家法律規(guī)定的行政許可項(xiàng)目，只能有賴(lài)于修改法律或授權(quán)。為此，《立法法》修正案擬增加規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。這就既保證了法制的統(tǒng)一，又為改革預(yù)留了空間。

按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的依法行政基本要求，應(yīng)當(dāng)完善行政組織和行政程序法律制度，制定《行政組織法》和《行政程序法》，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。只有通過(guò)立法明確各級(jí)政府及其職能部門(mén)的職能和權(quán)限，將“三定”規(guī)定法定化，才能真正確保在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)上是將法定權(quán)力列表匯總。也只有通過(guò)立法明確行政行為的程序規(guī)則，才能真正實(shí)現(xiàn)四中全會(huì)《決定》所要求的把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序?？偟膩?lái)說(shuō)，在國(guó)家法律規(guī)范體系中，刑法規(guī)范、民法規(guī)范相對(duì)已比較完備，民法規(guī)范主要是編纂成為民法典的問(wèn)題，而行政法規(guī)范還很不健全，完善行政法律規(guī)范體系，是形成完備的法律規(guī)范體系的重點(diǎn)，是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工程，也是以法治權(quán)、以法治官的有力保障。

同時(shí)形成法治監(jiān)督和保障體系

對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督保障，以前往往作為一個(gè)問(wèn)題論及，但四中全會(huì)提出了要同時(shí)形成法治監(jiān)督體系和法治保障體系。在監(jiān)督方面，首先要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度。讓?xiě)椃ㄗ呦律駢?，使廣大人民群眾認(rèn)識(shí)到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規(guī)范，而且是保障公民權(quán)利的法律武器。為完善憲法監(jiān)督制度，全國(guó)人大常委會(huì)需要建立起違憲審查機(jī)構(gòu)和審查程序。尤其需要加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)訴訟的法律監(jiān)督，完善人民監(jiān)督員制度等，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律。除了執(zhí)法者要自覺(jué)帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，也要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)。四中全會(huì)《決定》提出要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，一方面，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作；另一方面，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級(jí)組織部門(mén)要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件。

監(jiān)督需要與制約并行。我們的制約，不同于西方國(guó)家所說(shuō)的權(quán)力制約，不是三權(quán)分立、相互制衡，而是內(nèi)部權(quán)力制約，既包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約，也包括政府內(nèi)部權(quán)力的制約，如通過(guò)對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，實(shí)行分權(quán)制約，防止權(quán)力濫用。

為保障法律得到有效實(shí)施，需要建立有力的法治保障體系，這是四中全會(huì)《決定》的一個(gè)新亮點(diǎn)。保障體系包括體制機(jī)制保障、人財(cái)物的保障、法治環(huán)境和觀(guān)念的保障等，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)則是最根本的保障。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的法治保障還沒(méi)有形成體系，存在著很多問(wèn)題，損害了法治威信。同時(shí)，執(zhí)法司法保障的低職業(yè)化現(xiàn)象較為明顯。建設(shè)高素質(zhì)的法治工作隊(duì)伍，強(qiáng)化人民對(duì)法律的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，成為四中全會(huì)《決定》重點(diǎn)闡述的內(nèi)容之一，也為社會(huì)各界所普遍關(guān)注。

形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

四中全會(huì)《決定》提出的建設(shè)社會(huì)主義法治體系總目標(biāo)，除了要求形成上述四大體系外，還要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會(huì)主義法治體系范圍，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的延伸和發(fā)展，豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，為黨依法執(zhí)政提供了充足的法律依據(jù)，對(duì)全黨厲行法治提出了更高的要求。

黨有黨規(guī)，國(guó)有國(guó)法。長(zhǎng)期以來(lái)，人們一講到法，就是指國(guó)家的法律，不將黨規(guī)視為“法”，最多稱(chēng)為“軟法”。十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，突破了傳統(tǒng)意義上“法”的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國(guó)之“法”的視野中，明確了黨法也是法。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

在我國(guó)，普通法律是對(duì)公民的底線(xiàn)要求，黨規(guī)黨法則是對(duì)黨員的基本要求。對(duì)于黨員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，既要帶頭遵守法律，也要自覺(jué)在黨規(guī)黨法范圍內(nèi)活動(dòng)，不能用對(duì)于普通公民的要求對(duì)待黨員干部，更不能成為享有法外特權(quán)的特殊公民。有些對(duì)普通公民沒(méi)有明令禁止的行為，可以由道德規(guī)范約束，但對(duì)于黨員干部來(lái)說(shuō)，如果這些行為有損于人民群眾的根本利益，有損于執(zhí)政黨的威信，有損于國(guó)家主權(quán)和社會(huì)公平正義，也應(yīng)依法追究責(zé)任。在反腐敗行動(dòng)中，即使沒(méi)有觸犯刑律提交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的行為，如果違反黨紀(jì)，也要依黨內(nèi)法規(guī)追究責(zé)任，如大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機(jī)斂財(cái)?shù)男袨椋瑢儆凇吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》明令禁止的行為，對(duì)于黨員干部而言，是違法行為。

到2010年底，國(guó)家法律體系基本形成，黨的十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上提出了完善黨內(nèi)法規(guī)體系的任務(wù)。中紀(jì)委書(shū)記王岐山在十八屆中紀(jì)委四次全會(huì)上，提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)“時(shí)間表”：確保到建黨100周年也就是2021年時(shí)，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。作為法治體系的五大組成部分之一，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法治體系形成4+1的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)本身不屬于國(guó)家法律體系范疇，對(duì)全體人民沒(méi)有一體遵行的效力，而只是在黨內(nèi)起作用。人民群眾對(duì)黨員干部遵守黨內(nèi)法規(guī)有監(jiān)督的權(quán)利。

隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的成熟，以后也會(huì)更多地制定同時(shí)適用于黨政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)，《公務(wù)員法》將黨組織工作人員納入公務(wù)員管理就是一個(gè)典范。中國(guó)特色社會(huì)主義法律規(guī)范建設(shè)的立法主體走向多元化，它是一個(gè)以國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法為主體的，以黨內(nèi)法規(guī)為延伸的，包括軍法等在內(nèi)的黨法、國(guó)法、軍法形成的硬法體系，還可以包括鄉(xiāng)規(guī)民約、社會(huì)組織章程和習(xí)慣法等在內(nèi)的軟法規(guī)范。

（作者：中共北京市委黨校法學(xué)部主任、教授）

責(zé)任編輯：梁齊勇