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    政府的“三張清單”

    2015-05-14 19:46:16姜明安
    前線 2015年5期
    關(guān)鍵詞:政府部門行使職責(zé)

    姜明安

    國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭中提出政府要建立“三張清單”(權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單)制度,用“清單”明確政府權(quán)責(zé),厘清政府與市場(chǎng)邊界。建立政府“清單”制度是我國(guó)當(dāng)下全面深化改革,特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。 “三張清單”正是通過(guò)制度約束政府,看住、管住和用好“看得見的手”,防止政府在國(guó)家和社會(huì)治理中錯(cuò)位、越位和缺位,以更好地發(fā)揮政府作用。

    “三張清單”之清

    政府為行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能,擁有廣泛的權(quán)力,包括決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)等。僅各級(jí)政府掌握的行政審批權(quán)就有數(shù)千項(xiàng)之多。政府部門將大量的精力耗費(fèi)在前置審批上,而事中事后監(jiān)管卻沒有跟上。一方面窒息了市場(chǎng)的活力,另一方面政府該管的卻沒有管住,導(dǎo)致市場(chǎng)失序。只有下大力削減政府審批權(quán)和其他窒息市場(chǎng)活力的權(quán)力,并用“清單”將之確定,將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“清單”的籠子里,才能營(yíng)造出公平競(jìng)爭(zhēng)的、有創(chuàng)造力有活力的市場(chǎng)環(huán)境,同時(shí)發(fā)揮好政府監(jiān)管市場(chǎng)的作用,維護(hù)好市場(chǎng)的秩序。

    “負(fù)面清單”宣示和明確的是“法無(wú)禁止皆可為”的法治社會(huì)原則?!柏?fù)面清單”是政府將法律、法規(guī)和政策不允許市場(chǎng)主體進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均以一張統(tǒng)一清單的形式公布。除了清單上列出的禁區(qū),其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均向市場(chǎng)主體開放,政府不得限制。這樣,對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō),“法無(wú)禁止皆可為”就具體明確化為“負(fù)面清單未列者均可為”。負(fù)面清單這一管理創(chuàng)新模式,讓市場(chǎng)主體明了可為和不可為的明確界限,會(huì)省去為每一市場(chǎng)準(zhǔn)入而到處托人、找關(guān)系、送禮等耗費(fèi)的大量的時(shí)間,并避免因時(shí)間的耽擱而失去許多可能的機(jī)會(huì)(市場(chǎng)的機(jī)會(huì)往往稍縱即逝)。很顯然,負(fù)面清單制度有利于看住、管住政府隨意干預(yù)市場(chǎng)的手,防止政府“看得見的手”任性。

    “權(quán)力清單”宣示和明確的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治政府原則。“權(quán)力清單”是政府將所有法律、法規(guī)授予政府和各政府部門的職權(quán)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單,向社會(huì)公布,接受社會(huì)監(jiān)督。凡是政府和政府部門依法可行使的權(quán)力均列在清單上,未列的權(quán)力,即法未授予的權(quán)力,政府和政府部門均不得行使,行使即構(gòu)成違法,行政相對(duì)人可請(qǐng)求用權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或者確認(rèn)其違法或無(wú)效。這樣,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),“法無(wú)授權(quán)不可為” 就具體明確化為“權(quán)力清單上未列者不可為”。很顯然,權(quán)力清單制度有利于推動(dòng)權(quán)力公開運(yùn)行、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。2014年,國(guó)務(wù)院要求各中央部門公開所有審批事項(xiàng),其審批權(quán)只限于公開的審批事項(xiàng),不得增加或變相增加。如財(cái)政部的權(quán)力清單公開了牽頭的18項(xiàng)審批項(xiàng)目;國(guó)土資源部公開了45項(xiàng)審批項(xiàng)目,主要在企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的建設(shè)用地審批與地質(zhì)勘探等方面。

    “責(zé)任清單”宣示和明確的是“法定職責(zé)必須為” 的法治政府原則。“責(zé)任清單”是政府將所有法律、法規(guī)賦予政府和各政府部門的職責(zé)統(tǒng)一整理、歸納為一張清單,向社會(huì)公布,接受社會(huì)監(jiān)督。“放權(quán)”并非“放任”,“簡(jiǎn)政”不是“減政”,簡(jiǎn)政放權(quán)減量不減質(zhì)。因此,必須以 “責(zé)任清單”明確政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)的職責(zé)。政府只有積極履責(zé),才能建立和維護(hù)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,激發(fā)企業(yè)動(dòng)力,鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會(huì)公平,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此,各級(jí)政府和政府部門對(duì)于責(zé)任清單上列出的法定職責(zé),必須認(rèn)真履行,不履行即構(gòu)成不作為,行政相對(duì)人可請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令其履行或者確認(rèn)其違法并承擔(dān)違法責(zé)任。這樣,對(duì)于政府來(lái)說(shuō),“法定職責(zé)必須為” 就具體明確化為“權(quán)力清單上所列職責(zé)必須為”。

    從政府“三張清單”的上述涵義和功能、作用可知,“負(fù)面清單”、“權(quán)力清單”主要是針對(duì)政府亂作為,要求政府用權(quán)不能任性,政府不得隨意干預(yù)市場(chǎng),不得行使法律沒有明確授予的權(quán)力,不得對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定和加予非法定義務(wù);“責(zé)任清單”則主要是針對(duì)政府不作為,要求政府依法積極履責(zé),政府和政府部門不得在履責(zé)上互相推諉、互相扯皮,政府官員不得為官不為。有了“負(fù)面清單”,市場(chǎng)主體就不用再查上百部法律、上千部法規(guī)、上萬(wàn)部規(guī)章和政策性文件,即知道自己不能做什么,哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)不能進(jìn)入,除了不能做的都可以大膽地、理直氣壯地去做,除了不能進(jìn)的領(lǐng)域、行業(yè)都可以大膽地、理直氣壯地進(jìn)入;有了“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”,政府和政府部門及其工作人員就不用再查上百部法律、上千部法規(guī)、上萬(wàn)部規(guī)章,就知道自己能做什么,不能做什么和應(yīng)該做什么,以不越位、不缺位;有了“三張清單”,我們老百姓遇事也就不用再去查千千萬(wàn)萬(wàn)的法條,就知道政府哪些事無(wú)權(quán)做,哪些事應(yīng)該做和必須做,它無(wú)權(quán)做的對(duì)我們做了,就是越權(quán),它應(yīng)該做和必須做的不做,甚至我們請(qǐng)求它做它還不做,就是失職,我們就可據(jù)此向法院告它,法院就可據(jù)此判它敗訴。

    “三張清單”之間

    “權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”可以認(rèn)為是“負(fù)面清單”的保障。只有“權(quán)力清單”將政府權(quán)力的范圍限定了,才能避免政府將權(quán)力之手伸向“負(fù)面清單”之外的事項(xiàng),隨意擴(kuò)大“負(fù)面清單”的范圍。只有“責(zé)任清單”將政府職責(zé)明確化了,才能保證政府對(duì)列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng)依法予以有效規(guī)制,管住管好,對(duì)未列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng),也依法進(jìn)行嚴(yán)格的事中事后監(jiān)管,保障市場(chǎng)主體依法運(yùn)作,以維護(hù)必要的市場(chǎng)秩序。未列入“負(fù)面清單”的事項(xiàng)只是法律免除市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入審批,而并非法律免除這些事項(xiàng)接受任何行政監(jiān)管。對(duì)于市場(chǎng)主體違法,違反和擾亂市場(chǎng)秩序的行為,無(wú)論屬于“負(fù)面清單”所列或未列事項(xiàng),政府均應(yīng)依“責(zé)任清單”所列之職責(zé),依法予以查處,追究相應(yīng)市場(chǎng)主體的責(zé)任。否則,整個(gè)市場(chǎng)將無(wú)法運(yùn)作。

    至于“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”的關(guān)系,二者更是密不可分。權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的,擁有多大的權(quán)力就要擔(dān)當(dāng)多大的責(zé)任,肩負(fù)多大的責(zé)任才賦予多大的權(quán)力。權(quán)力(職權(quán))是責(zé)任(職責(zé))實(shí)現(xiàn)的手段。法律、法規(guī)在賦予相應(yīng)政府和政府部門責(zé)任(職責(zé))時(shí),即同時(shí)授予其實(shí)現(xiàn)該責(zé)任(職責(zé))的權(quán)力(手段)。如法律、法規(guī)賦予公安機(jī)關(guān)維持社會(huì)治安,管理消防、城市道路交通、戶籍、特種行業(yè)、易燃易爆物品等職責(zé),即同時(shí)授予其審批、許可、監(jiān)管、處罰(罰款、沒收、拘留、吊扣證照),強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等相應(yīng)權(quán)力。國(guó)務(wù)院之所以要求政府在公布權(quán)力清單時(shí)必須同時(shí)公布責(zé)任清單,目的有二:其一,讓行政相對(duì)人方便、快捷了解法律、法規(guī)授予了各級(jí)政府和政府部門哪些權(quán)力,賦予了它們哪些責(zé)任,從而方便他們監(jiān)督政府和政府部門,隨時(shí)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)政府和政府部門是否行使了法律、法規(guī)未授予它們的權(quán)力,是否履行了法律、法規(guī)賦予它們應(yīng)履行的責(zé)任(職責(zé));其二,讓行政相對(duì)人方便、快捷了解各級(jí)政府和政府部門的權(quán)力是法律、法規(guī)為保證它們履行哪些相應(yīng)責(zé)任(職責(zé))而授予的,從而方便他們監(jiān)督相應(yīng)政府和政府部門,隨時(shí)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)政府和政府部門是否背離立法目的而濫用了權(quán)力。

    “責(zé)任清單”所列“責(zé)任”既可以指相對(duì)于政府職權(quán)(權(quán)力)的職責(zé),也可指政府超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)、違法履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,如撤銷相應(yīng)行政行為、確認(rèn)相應(yīng)行政行為違法或無(wú)效、責(zé)令限期履行職責(zé),賠償被侵權(quán)人損失、處分對(duì)之有過(guò)錯(cuò)的公職人員等。在推行“三張清單”的實(shí)踐中,責(zé)任清單所列“責(zé)任”一般應(yīng)指第一種責(zé)任,即政府和政府部門的職責(zé),而難于包括第二種責(zé)任,即政府和政府部門違法、濫權(quán)、不作為的法律責(zé)任。

    如果政府和政府部門將“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”混淆,在權(quán)力清單中不區(qū)分職責(zé)與職權(quán)(權(quán)力),可能導(dǎo)致很多弊端:政府和政府部門如果將權(quán)力視為職責(zé),就必然濫用權(quán)力。因?yàn)闄?quán)力只是履行職責(zé)的手段,應(yīng)視履行職責(zé)的需要而有選擇地行使。如打擊假冒偽劣商品是工商機(jī)關(guān)的職責(zé),為保證其履行該職責(zé),法律、法規(guī)授予其吊證、罰款、沒收、查封、扣押等權(quán)力。但工商機(jī)關(guān)在履行打擊某一假冒偽劣商品的職責(zé)時(shí),并不一定要同時(shí)行使上述所有這些權(quán)力。如不根據(jù)具體案情不加選擇地使用上述全部或部分權(quán)力,就是濫用職權(quán)。而職責(zé)是必須不加選擇地全部履行的。如果政府和政府部門將職責(zé)視為權(quán)力,有選擇性地履職,就必然導(dǎo)致相應(yīng)領(lǐng)域的失職,構(gòu)成不作為。因此,權(quán)力和責(zé)任要加以區(qū)分,要制定成兩份清單。如果合成一份清單,也應(yīng)將職責(zé)和權(quán)力加以區(qū)分。此種“權(quán)力清單”一般是指將職責(zé)和權(quán)力合成一份但對(duì)職責(zé)和權(quán)力加以區(qū)分的清單。

    “三張清單”之外

    對(duì)于政府依法行政來(lái)說(shuō),上述“三張清單”是必要的,但卻還不是充分的。為保證政府依法行政,政府和政府部門在上述“三張清單”的基礎(chǔ)上還應(yīng)增加一張清單:政府和政府部門行使權(quán)力履行職責(zé)的程序清單(簡(jiǎn)稱“程序清單”或“權(quán)力運(yùn)作流程清單”)。這一清單的意義不亞于前述“三張清單”。

    權(quán)力和職責(zé)是靜態(tài)的,而程序是動(dòng)態(tài)的,權(quán)力只有從動(dòng)態(tài)上控制、制約,才能真正有效地防止其濫用、腐敗。目前的權(quán)力清單主要集中在前端信息。但真正要約束政府權(quán)力的手,把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里,還需要向中端和后端延伸,把權(quán)力行使的過(guò)程動(dòng)態(tài)公開出來(lái),讓公共權(quán)力得到全方位的監(jiān)督制約。目前的權(quán)力清單主要包含了權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)和行使規(guī)則等前端信息,今后應(yīng)向權(quán)力運(yùn)行的后端延伸,即公開權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程。即政府行為的方式、過(guò)程和步驟,包括政府全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議審議、利害關(guān)系人聽證、專家論證、網(wǎng)上征求公眾意見等。唯有權(quán)、責(zé)和程序的整體公開,才能發(fā)揮“清單”制度對(duì)公權(quán)力有效的監(jiān)督制約作用。

    程序?qū)?quán)力的制約對(duì)于保障依法行政,建設(shè)法治政府是非常重要的。例如,權(quán)力清單確定城管有對(duì)攤販的罰款權(quán)而沒有拘留權(quán),只能制約城管不拘留攤販而不能制約它對(duì)攤販亂罰款,如果有程序清單確定其罰款必須履行說(shuō)明理由、依據(jù)、出示證據(jù)、聽取申辯等程序,較大數(shù)額罰款還必須履行聽證的程序,就可以在很大程度上制約其亂罰款、濫罰款。因此,各級(jí)政府和政府部門在制作了負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單之后,還應(yīng)制作一份權(quán)力運(yùn)作程序清單,將大量單行法律、法規(guī)分散規(guī)定的相應(yīng)政府和政府部門行使行政決策、行政立法、行政審批、行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等權(quán)力的程序整理、歸納成一張統(tǒng)一的清單,以方便政府和政府部門遵循,也方便行政相對(duì)人監(jiān)督。這樣,“權(quán)力運(yùn)作程序清單”就在 “法無(wú)授權(quán)不可為”與“法定職責(zé)必須為”的要求的基礎(chǔ)上對(duì)政府提出進(jìn)一步要求:“法定職權(quán)職責(zé)依法為”(即依法定方式和法定程序?yàn)椋?/p>

    (作者:北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授)

    責(zé)任編輯:杜梅萍

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