權(quán)威解讀《中國制造2025》

韓永

“《2025》征求意見時，對‘戰(zhàn)略支撐與保障部分怎么把握，確實有一些不同意見。有些人認為，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟了，應該主要由市場自由發(fā)展推動制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府不應過多介入。但大多數(shù)人認為，作為強國建設的重大部署，在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時，政府也要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、政策制定和引導的作用?！?/p>

2015年5月，國務院頒發(fā)了《中國制造2025》（以下簡稱《2025》），引起國內(nèi)外的廣泛關注和討論。就《2025》出臺的背景、具體內(nèi)容和影響，《中國新聞周刊》采訪了《2025》規(guī)劃起草組組長、規(guī)劃編制負責人、時任工業(yè)和信息化部黨組副書記、副部長蘇波。在完成編制該規(guī)劃后，2015年3月，蘇波調(diào)任中紀委統(tǒng)戰(zhàn)部紀檢組組長。

從《2020》到《2025》

中國新聞周刊：《2025》在發(fā)布后引起了國內(nèi)外的很多關注。你領導了這一規(guī)劃編制的全過程，你對規(guī)劃怎么定位？

蘇波：編制《2025》，是黨中央、國務院從提升我國制造業(yè)國際競爭力、保障國家安全、應對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略高度做出的一項重大戰(zhàn)略決策。它立足于我國制造業(yè)60多年、尤其是改革開放30多年來快速發(fā)展形成的雄厚基礎和完整體系，提出力爭通過三個十年的奮斗，到新中國成立一百年時，把我國建設成為引領世界制造業(yè)發(fā)展的制造強國，為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢打下堅實基礎。

中國新聞周刊：編制《2025》的設想是如何提出的？經(jīng)歷了什么樣的決策過程？

蘇波：《2025》的編制源于一項重大課題研究。2013年初，為進一步理清國家四化目標中“2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化”的基本內(nèi)涵，加快新時期重大技術裝備的發(fā)展，工信部和中國工程院擬聯(lián)合開展課題研究。因研究中涉及產(chǎn)品質(zhì)量品牌建設和標準制定等，請國家質(zhì)檢總局也參與進來，組成了由中國工程院、工信部和國家質(zhì)檢總局共同研究的《制造強國戰(zhàn)略研究》課題組，周濟、朱高峰任組長，干勇、鄔賀銓、蘇波、柳百成、吳澄任副組長，動員了50多位院士和100多位專家參加。

當時專家組對問題的分析已經(jīng)比較透徹了，對我們工業(yè)發(fā)展的階段以及在國際上處于什么位置，有詳細的指標分析。作為課題組副組長，我自己參加了歷次中間成果討論，當時工信部也在研究應對全球金融危機后西方國家再工業(yè)化及新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革對我國工業(yè)的影響問題，我國制造業(yè)發(fā)展面對新機遇新挑戰(zhàn)，必須有新戰(zhàn)略、新思路，需要一個戰(zhàn)略規(guī)劃。制造業(yè)作為國民經(jīng)濟的主體，應該在這一過程中承擔重要角色。

因此，我們認為有必要編制一個《制造業(yè)強國規(guī)劃》，而三部門正在開展的課題研究，為制定這份規(guī)劃提供了重要參考。在中間成果討論會上，我代表工信部提出要在研究成果的基礎上，編制制造業(yè)強國發(fā)展規(guī)劃的建議，得到了院士、專家和工程院領導的一致贊成。

2013年11月，就《制造強國戰(zhàn)略研究》階段性研究成果，中國工程院向國務院上報了書面報告。在報告中，對編制《制造業(yè)強國發(fā)展規(guī)劃》和成立國務院領導小組提出了建議，李克強總理、張高麗副總理審閱了報告，馬凱副總理作了重要批示。

2014年1月7日，馬凱率相關部委領導赴中國工程院，聽取周濟代表三部門關于研究成果的匯報。在這次匯報中，馬凱決定：一、同意著手制定《2025》，明確由工信部牽頭，會同國家發(fā)改委、科技部、財政部、質(zhì)檢總局和工程院等部門共同完成;二、同意成立國務院制造強國建設領導小組，以統(tǒng)籌推進強國建設。

中國新聞周刊：《2025》的編制，從規(guī)劃編制到審定發(fā)布，主要經(jīng)歷了哪些過程？

蘇波：按照馬凱2014年1月7日的指示，工信部成立了以蘇波為組長，相關部委司局、工信部相關司局及院所人員組成的規(guī)劃起草組，啟動編制工作。馬凱始終關注規(guī)劃的制定。在2014年1月7日聽取工程院匯報時，他就建議把研究報告提出的第一階段目標年份由2020年改為2025年，為規(guī)劃名稱《2025》奠定了基礎。

2014年9月10日，馬凱聽取工信部關于規(guī)劃第四稿的匯報，他指出，規(guī)劃不是政治宣言，要有前瞻性、戰(zhàn)略性、指導性和可操作性，做到目標宏偉、任務明確、重點突出、抓手實在。他說：“發(fā)展中國制造業(yè)，重點是重大技術裝備。”并就原來五大部分的內(nèi)容修改提出明確意見。

在起草期間，工信部先后召開十余次座談會，分別聽取各省、市、區(qū)意見，兩次征求國家20多個有關部委意見，征求30多個地方工信部門、20多個協(xié)會學會、100多家中央和地方骨干企業(yè)、科研院所意見，兩次征求課題組50多位院士和100多位專家、學者的意見。2015年1月13日，馬凱在中南海召開國務院專題會議，聽取工信部關于《2025》第10稿匯報，國家發(fā)改委、科技部等23個部門的領導與會，并就規(guī)劃提出了修改意見。馬凱提出將原“戰(zhàn)略任務”和“重點發(fā)展領域”兩部分整合，規(guī)劃總體框架由五大部分合并為目前的四大部分。

按照馬凱的要求，我們又一次征求國務院各部門意見，對文稿進行全面調(diào)整、充實和修改，并按照國務院要求，請專家對《2025》進行評審。2月12日，全國人大常委會原副委員長路甬祥院士主持評審會，到會院士、專家對《2025》給予充分肯定。

3月12日，《2025》文本在會簽23個部委后正式上報國務院。3月25日，國務院召開常務會議審議《2025》，李克強、張高麗、劉延東、汪洋、馬凱等國務院領導及各部委對《2025》規(guī)劃給予高度肯定，國務院常務會議批準了《中國制造2025》規(guī)劃。

“三步走”

中國新聞周刊：在編制《2025》時，主要考慮了哪些背景？

蘇波：當時提出要編制強國建設規(guī)劃，主要基于以下三個方面的考慮：

一、這是應對新一輪工業(yè)革命和西方強國“再工業(yè)化”的戰(zhàn)略舉措。金融危機后，西方工業(yè)大國紛紛實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，以期保持在高端制造領域的優(yōu)勢地位。新一輪工業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)變革，以制造業(yè)的數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為核心，正在引發(fā)新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新模式的產(chǎn)生和加速更迭。中國作為制造業(yè)第一大國，必須緊緊抓住這一歷史機遇，不斷縮小與國際先進水平之間的差距。

二、這是實現(xiàn)中華民族偉大復興的強大支撐。西方工業(yè)化國家的發(fā)展歷程一再證明，沒有強大的制造業(yè)，就不可能成為世界強國。

三、我國已具備建設制造強國的基礎和條件。經(jīng)過60多年、尤其是改革開放30多年的快速發(fā)展，我國制造業(yè)已建成全球門類最為齊全的完整工業(yè)體系?！都~約時報》今年1月4日的調(diào)查稱，中國是世界上唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類（39個大類、191個中類、525個小類）中全部工業(yè)門類的國家，擁有世界上最完整的供應鏈條。多年的發(fā)展使我國制造業(yè)技術水平有了很大提升，軌道交通裝備、發(fā)電和輸變電裝備、航天裝備、通信裝備、工程機械等一批產(chǎn)品具有全球競爭優(yōu)勢。我國制造業(yè)的整體實力，已進入僅次于美國、德國、日本之后的第三陣營。

中國新聞周刊：《2025》這個名稱，跟傳統(tǒng)的規(guī)劃不太一樣，這個名稱的選擇有什么考慮？

蘇波：關于規(guī)劃的名稱，曾有不同考慮，但最終建議用《2025》，認為其不僅簡潔、明了、寓意清晰，還考慮了以下幾個因素：一、特殊性。本規(guī)劃不同于每個五年編制的許多常規(guī)性發(fā)展規(guī)劃，它不僅擔負著未來十年制造業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)性任務，還是制造業(yè)強國建設的總體藍圖。二、階段性。本規(guī)劃要分階段實施，2025是實現(xiàn)三步走戰(zhàn)略的第一步，定名《2025》體現(xiàn)本規(guī)劃的實施時段，與下一步的2035、2045形成階梯式發(fā)展。三、時代性。德國工業(yè)4.0提出了新時期工業(yè)發(fā)展的技術路線圖，而應對新一輪工業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)變革，是我國制造強國建設的重大任務，必須有清晰、全面、完整的發(fā)展戰(zhàn)略，《2025》體現(xiàn)了這一時代性要求。

中國新聞周刊：公眾現(xiàn)在也比較關注德國工業(yè)4.0?！?025》與其有什么不同？

蘇波：二者均是在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，針對制造業(yè)發(fā)展提出的一個戰(zhàn)略舉措。二者的不同主要表現(xiàn)為：一、發(fā)展階段不同。德國是工業(yè)強國，具有強大的技術基礎，所以它可以直接實施工業(yè)4.0，在兩化融合、“互聯(lián)網(wǎng)+”方面具有優(yōu)勢。我國是在工業(yè)2.0、3.0和4.0發(fā)展階段推動實施4.0，既要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，還要實現(xiàn)高端領域的跨越式發(fā)展，任務比德國實現(xiàn)工業(yè)4.0更加復雜，更加艱巨。二、規(guī)劃內(nèi)容不同。德國工業(yè)4.0就是瞄準新一輪科技革命制定的規(guī)劃，《2025》從始至終貫穿著應對科技革命、推動兩化深度融合的任務和措施，但它還要兼顧規(guī)模龐大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，由2.0、3.0向4.0邁進。三、規(guī)劃制定及實施體系不同。德國工業(yè)4.0主要由相關技術研究機構(gòu)、戰(zhàn)略咨詢機構(gòu)和企業(yè)研究人員發(fā)起并研究完成，主要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)界的意圖。《2025》是我國政府牽頭，會同產(chǎn)業(yè)界共同制定，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖。規(guī)劃的實施既要充分發(fā)揮市場決定性作用，也要發(fā)揮政府的組織、協(xié)調(diào)和必要的政策支持作用。

中國新聞周刊：《2025》是十年規(guī)劃，為什么要在目標中提出第二個十年和第三個十年的目標？

蘇波：建設制造強國是有力支撐實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略選擇，是制定《2025》的出發(fā)點和落腳點，而實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標需要三十年，有一個總體規(guī)劃和分步實施問題。目前，美國作為世界制造業(yè)強國，列第一陣營，德國、日本列世界制造強國第二陣營;中國、英國、法國、韓國等列第三陣營。按照三步走戰(zhàn)略，第一步，到2025年縮小差距，重點突破，進入第二陣營，邁入制造業(yè)強國行列;第二步，到2035年，鞏固地位，提升層次，站在世界制造強國第二陣營前列，制造業(yè)整體達到世界制造強國中等水平;第三步，到新中國成立一百年時，創(chuàng)新引領，實現(xiàn)跨越，綜合實力進入世界制造強國前列，建成全球領先的技術體系和產(chǎn)業(yè)體系。

《中國制造2025》是我國實施制造強國總體戰(zhàn)略的第一個十年行動綱領。但如果不描述三步走架構(gòu)和后兩個十年的目標，那就無法體現(xiàn)編制強國規(guī)劃的總體設想，《2025》作為總體規(guī)劃的第一步就缺乏依存的整體，因而就無法呈現(xiàn)強國戰(zhàn)略的完整藍圖，進而會削弱《2025》規(guī)劃的影響力和實施效力。

核心是裝備制造業(yè)

中國新聞周刊：中國制定了《2025》，一些制造業(yè)強國也出臺了相應的規(guī)劃，怎么能保證中國經(jīng)過30年發(fā)展，就能趕上世界最先進水平？

蘇波： 我國用六十年走過了工業(yè)發(fā)達國家二百多年的歷程，但我們?nèi)蕴幱谧汾s和跨越階段，如果說“入世”之前，我們與最先進水平之間的差距，可能有30步。這十年他們進了10步，但是我們進了20步，差距從原來的30步縮短到20步了。如果我們用三個十年，來縮短與發(fā)達國家這最后20步差距，我們就能在一些領域不斷接近甚至超越西方發(fā)達國家，走到世界前列，高鐵裝備、電力裝備領域就是例證。在這方面，我們有集中力量辦大事的優(yōu)勢。

中國新聞周刊：十大重點發(fā)展領域是如何確定的，為什么主要是重大技術裝備？

蘇波：對輕工、紡織、冶金、石化、建材、醫(yī)藥及普通機械制造等量大面廣、市場化程度高的領域，主要靠行業(yè)自身去競爭發(fā)展。而對一些重要領域，則需要在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時，動員全社會力量支持發(fā)展。這十大重點領域的確定，是工信部結(jié)合我國制造業(yè)發(fā)展水平及與國外差距，該產(chǎn)業(yè)對滿足我國重大工程建設需求的重要性、緊迫性，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展對我國相關產(chǎn)業(yè)的帶動性等因素提出的，同時也是在深入研究高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設制造強國指標充分銜接的基礎上提出來的。

比如，盡管我國已在通信裝備、航天裝備、軌道交通裝備、發(fā)電和輸變電設備等方面具有了較強國際競爭力，但與美、德、日等制造強國比，我國綜合實力仍然不強。又比如，高檔數(shù)控機床和機器人，我國均為第一制造和消費大國，但核心關鍵技術和零部件仍然受制于人。

至于十大重點領域為什么主要是重大技術裝備的問題，這是因為重大技術裝備是制造業(yè)中制造最為復雜，工藝、技術、材料要求最高，最能體現(xiàn)制造技術水平和國家實力的領域。一個國家工業(yè)實力的強大，核心是重大技術裝備實力的強大。馬凱副總理在聽取工信部關于《2025》匯報時，明確指出：“發(fā)展制造業(yè)，重大技術裝備是重點，裝備制造業(yè)的發(fā)展是科技創(chuàng)新等方面的綜合反映。”李克強總理在6月15日視察工信部時說：“我認為，《中國制造2025》的核心是做大做強中國裝備?！绷暯娇倳?月17日在吉林調(diào)研時也說：“要把裝備制造業(yè)做大做強?！?/p>

中國新聞周刊：實施《2025》這樣一個工程，需要各方面的支持和政策保障，在規(guī)劃制定中對此有些什么考慮？怎么處理政府與市場的關系？

蘇波：在《2025》征求意見時，對“戰(zhàn)略支撐與保障”部分怎么把握，確實有一些不同意見。有些人認為，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟了，應該主要由市場自由發(fā)展推動制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府不應過多介入。但大多數(shù)人認為，作為強國建設的重大部署，在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時，政府也要發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、政策制定和引導的作用。為此，規(guī)劃制定了深化體制機制改革、營造公平競爭市場環(huán)境、完善金融扶持政策等8個方面的保障措施，明確了23個部門的分工和責任。

國家制造強國建設領導小組已經(jīng)成立，國務院副總理馬凱任組長，國務院23個部門是小組成員。7月2日，馬凱副總理主持召開了第一次全體會議，對下一階段落實《中國制造2025》規(guī)劃工作作出了全面部署。工信部作為領導小組辦公室，承擔領導小組日常工作。規(guī)劃還明確設立制造強國建設戰(zhàn)略咨詢委員會，研究制造業(yè)發(fā)展的前瞻性、戰(zhàn)略性重大問題，對制造業(yè)重大決策提供咨詢評估。

中國新聞周刊：落實這個龐大的工程，有一些什么重要抓手？

蘇波：建設制造強國確實是一個巨大的系統(tǒng)工程，需要全社會的參與和推動?！?025》明確了目標、任務和重點，提出了保障措施，同時也要求按照“1+X”方式，圍繞《2025》制定若干專項規(guī)劃和重大工程實施方案來具體落實規(guī)劃任務。比如一個重要抓手就是集中力量，組織實施五大工程，即國家制造業(yè)創(chuàng)新中心建設工程、智能制造工程、工業(yè)強基工程、綠色制造工程、高端裝備創(chuàng)新工程等，目前有的工程已經(jīng)啟動，有的正在制定方案。國家將利用現(xiàn)有科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術改造等中央資金渠道和新增專項給予資金支持，也可以國家相關資金與社會資金組建專項基金公司支持重點領域發(fā)展。中國巨大的市場需求和技術升級的內(nèi)在動力，會吸引各方面的資金投入到制造業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展中，不斷深化的改革開放環(huán)境也將為強國建設提供強大動力。