社保的窟窿，國資來填？

席志剛

近日，2015年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算公布。該預(yù)算顯示，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)“虧空”將超過三千億元?！疤澘铡钡目吡趺囱a(bǔ)，一時(shí)成為敏感且急迫的問題。

劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；鸬姆桨?，被視為為數(shù)不多的可選路徑。稍早前有媒體稱劃轉(zhuǎn)方案已經(jīng)實(shí)施，但財(cái)政部與人社部雙雙澄清說，何時(shí)劃撥以及劃撥多少尚無定論，具體方案及實(shí)施細(xì)則仍在研究中。

博弈15年

“社保資金存在缺口早有預(yù)警，只是人口老齡化來得太快，使得社保資金暴露出更多問題，不僅僅是存在缺口。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長劉福垣告訴《中國新聞周刊》，劃轉(zhuǎn)國資到社保基金是15年前就有的制度設(shè)計(jì)，現(xiàn)在只是舊事重提。

1997年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。以1997年為界，此前參加工作的人視同繳費(fèi)，他們的養(yǎng)老金由后來的繳費(fèi)者負(fù)擔(dān)。如此，便形成了規(guī)模龐大的“空賬”。

中央政府顯然很清楚視同繳費(fèi)群體造成的資金缺口，并在制度設(shè)計(jì)上作了安排。2000年，中國建立了全國社會(huì)保障基金，主要用于人口老齡化高峰時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障的補(bǔ)充調(diào)劑。

財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明說，社會(huì)保障基金是養(yǎng)老金的“預(yù)備隊(duì)”，一旦后者出現(xiàn)缺口，社?；鹁蜁?huì)頂上來。

社?；鹳Y金的主要來源，一是中央財(cái)政的撥款，二是國有股的減轉(zhuǎn)持，三是彩票公益金，還有投資收益等。其中國有股減轉(zhuǎn)持是大頭，但在實(shí)踐中執(zhí)行得并不好。在劉福垣看來，該制度設(shè)計(jì)在執(zhí)行過程中遭遇各方利益掣肘，始終在討論階段，原地踏步。

2001年6月12日，國務(wù)院正式發(fā)布《減持國有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》。其中第五條規(guī)定：凡國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股。但該方案僅施行了4個(gè)月，中國證監(jiān)會(huì)就緊急叫停了上述第五條規(guī)定。

中投公司副董事長、總經(jīng)理高西慶回憶說，社?；鸪闪⒑螅ㄟ^國有股減轉(zhuǎn)持用以充實(shí)社?；鹛崃撕芏嗄?，但響應(yīng)寥寥，遂被擱置起來。

直至2005年全國社會(huì)保障基金理事會(huì)成立5周年時(shí)，在時(shí)任中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長高尚全、國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)、財(cái)政部金融司副司長胡學(xué)好、社科院財(cái)貿(mào)所副所長高培勇、全國社保理事會(huì)理事長項(xiàng)懷誠等專家和官員的建議下，束之高閣的國資劃轉(zhuǎn)社?；鹪俣缺惶峒?，但后來亦不了了之。

2009年發(fā)布的《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》規(guī)定，今后，凡國家擁有股份的股份有限公司在境內(nèi)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均按照融資額的10%將國有股權(quán)劃撥給社?；鸪钟?。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年末，國有股份累計(jì)劃撥給全國社保基金理事會(huì)的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國企股份凈資產(chǎn)的1%，占國有上市股份的1.5%。

2012年11月底，時(shí)任中國證監(jiān)會(huì)主席的郭樹清在一次演講時(shí)建議， 劃撥30%～50%國有資產(chǎn)給社保基金。這項(xiàng)激進(jìn)的劃轉(zhuǎn)建議，一定程度上反映了補(bǔ)歷史欠賬的緊迫性，亦被視為其在履職山東省省長后劃轉(zhuǎn)30%省屬國有股到社?；鸬那罢住?/p>

對于目前劃轉(zhuǎn)方案仍在財(cái)政部、國資委、人社部、社保基金理事會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，劉福垣一點(diǎn)也不覺得意外?！胺彩怯蓮?qiáng)勢部門牽頭，成立部級(jí)協(xié)調(diào)小組推動(dòng)的事項(xiàng)，進(jìn)展均不會(huì)太快?！痹谒磥?，國資劃轉(zhuǎn)社?；饘?shí)際上是國企改革問題，各自的部門利益就夠糾扯一陣子了，改革的阻力可見一斑。

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。顯然高層在國資劃撥社保的問題上已達(dá)成共識(shí)，但具體什么時(shí)候劃撥以及劃撥多少，各部門尚在博弈。

民間對“保命錢”的敏感“倒逼”政府尋求籌措社保資金的渠道。現(xiàn)實(shí)中，國資劃轉(zhuǎn)社保基金同樣難度不小。攝影/Andy Wong 圖片編輯/董潔旭

劃轉(zhuǎn)困境

國資劃轉(zhuǎn)社保的必要性，一方面與財(cái)政的壓力有關(guān)，近幾年，財(cái)政收入增速出現(xiàn)下滑，而財(cái)政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加;另一方面，目前中國五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)之和，已經(jīng)相當(dāng)于工資水平的40%，有的地區(qū)甚至達(dá)到50%。繼續(xù)提高個(gè)人繳費(fèi)比例的竭澤而漁的方法，無疑會(huì)激起更多的不滿。

此前延遲退休引發(fā)的不滿尚未平息，民間對“保命錢”的敏感“倒逼”政府尋求籌措社保資金的渠道。但現(xiàn)實(shí)中，國資劃轉(zhuǎn)社?；鹜瑯酉萑肓酥T多困境。

首先，劃轉(zhuǎn)比例無法清晰厘定。社保專家及學(xué)者們認(rèn)為，劃轉(zhuǎn)多少才能兜底的前提，是先搞清楚社保資金缺口到底有多大。目前，除了官方公布的即期三千億元缺口外，社保資金缺口總量缺乏準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

據(jù)世界銀行測算，中國的養(yǎng)老金缺口約在8萬億至10萬億，而各類智庫給出的數(shù)據(jù)大多在萬億以上。多方數(shù)據(jù)交替出現(xiàn)，缺口總量更顯撲朔迷離。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院前院長董克用坦承，“中人”、老人、農(nóng)民工再加上機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人疊加，精準(zhǔn)測算出缺口規(guī)模難度很大，幾乎沒人說得清楚。

在2014年底召開的十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，國務(wù)院副總理馬凱作了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》。該報(bào)告認(rèn)為，如果體制不改、機(jī)制不變、政策不調(diào)整，缺口是必然的?！安皇且恍前朦c(diǎn)的缺口，而是巨大的缺口”。這意味著社保資金缺口已令政府高層擔(dān)憂。

與此同時(shí)，國資家底亦無準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年末，國有企業(yè)資產(chǎn)總額為1021187.8億元，但該數(shù)據(jù)不含國有金融類企業(yè)。

“數(shù)據(jù)不清晰，賬怎么算，劃轉(zhuǎn)多少方能覆蓋缺口一時(shí)無法確定?！眲⒏Ｔ嬖V《中國新聞周刊》，劃轉(zhuǎn)是個(gè)嚴(yán)肅的問題，對資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營都會(huì)產(chǎn)生不小的影響，豈可兒戲。

另外，究竟是劃轉(zhuǎn)國資股權(quán)還是上繳紅利抑或是變賣國有資產(chǎn)，各有說法。直接劃轉(zhuǎn)股權(quán)又面臨著選擇哪些企業(yè)的難題。按照社?；鸨Ｖ翟鲋档囊?，應(yīng)該選擇優(yōu)質(zhì)國企股權(quán)劃入。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，企業(yè)虧損引發(fā)的社?；鸪霈F(xiàn)新的虧空，又該如何解決？

國企紅利上繳亦被視為一種選項(xiàng)，其優(yōu)勢在于不影響企業(yè)經(jīng)營決策。但問題在于國有企業(yè)的盈利能力并不很強(qiáng)，利潤率大多在4%～5%之間。

變賣國有資產(chǎn)的呼聲也不低，但這似乎是迫不得已的最后選擇。

凡此種種，諸多兩難困境和不利因素困擾著決策者。正如國資委人士所言，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大的環(huán)境下，中央把穩(wěn)增長放到了更重要的位置上，而劃撥國資補(bǔ)充社保很可能會(huì)導(dǎo)致資本市場的劇烈波動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，所以，改革方案寧緩勿急。

山東樣本

盡管在國家層面劃轉(zhuǎn)國資到社?；鹬T多難題待解，但值得一提的是，山東在國資劃轉(zhuǎn)社?；鸱矫嫦刃辛艘徊?。該省將30%省屬企業(yè)的國有資本，劃轉(zhuǎn)到省社?；鹄硎聲?huì)。為此，山東專門設(shè)立了省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)，這在全國也是首創(chuàng)。

輿論普遍認(rèn)為，山東在落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出的“劃撥部分國有資產(chǎn)充實(shí)社保基金”這項(xiàng)改革上率先邁出了一大步。山東社會(huì)保障基金理事會(huì)作為中國第一家省級(jí)社保資金投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，它的設(shè)立將有助于打破全國社保資金理事會(huì)在社保投資領(lǐng)域內(nèi)的壟斷局面。在此之前，中國掌管社會(huì)保障資金投資的只有全國社保基金理事會(huì)一家。

山東成立省社?；?，外界將此解讀為帶有郭樹清的明顯印記。2012年11月底，時(shí)任中國證監(jiān)會(huì)主席的郭樹清曾建議劃撥30%～50%國有資產(chǎn)給社保基金。

2013年3月19日，郭樹清赴山東任省委副書記，并于3月29日擔(dān)任代省長，同年6月任山東省省長。郭樹清到山東之后，山東省國資、金融都進(jìn)行了大面積的改革。

2014年7月，山東省公布了《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》，其中第18條提出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)省社會(huì)保障基金。此間，成立省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)即在醞釀當(dāng)中。

熟悉山東政情的人士透露，山東國資運(yùn)行情況較好，具備劃轉(zhuǎn)條件。而此時(shí)國家層面的國資劃轉(zhuǎn)尚無動(dòng)作，設(shè)立省級(jí)社?；饡?huì)時(shí)也有諸多考慮，特別是在承接劃轉(zhuǎn)的省屬國有資本后，如何確保其保值增值，頗費(fèi)思量。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍認(rèn)為，由各省來管理其養(yǎng)老基金結(jié)余，更符合目前的現(xiàn)實(shí)。省級(jí)財(cái)政既然是這個(gè)制度的最后買單者，應(yīng)該擁有基金的管理權(quán)，不應(yīng)把義務(wù)和權(quán)利割裂。

但為避免省級(jí)社保基金理事會(huì)的自主投資行為刺激到全國社會(huì)保障基金理事會(huì)，山東與全國社會(huì)保障基金理事會(huì)簽署了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資運(yùn)營及投資合作協(xié)議，成為繼廣東之后全國社?；鹄硎聲?huì)掌管的第二個(gè)千億級(jí)養(yǎng)老金委托投資合作運(yùn)營項(xiàng)目。

4月20日，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長謝旭人在接受新華社專訪時(shí)，證實(shí)了上述委托投資管理合同。

社?；馃o論是統(tǒng)（全國社?；鹄硎聲?huì)）還是分（設(shè)立省級(jí)社?；鹄硎聲?huì)），山東的實(shí)踐，都有利于推動(dòng)國資劃撥社保的改革進(jìn)程。