農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)走向規(guī)范

伍振軍

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副研究員）

2014年12月,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)保值增值的需要，更為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供了制度保障。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為主要涉及交易品種、交易方式和交易主體?！兑庖?jiàn)》針對(duì)交易行為，一是規(guī)范了交易品種。近幾年來(lái)，四川、湖北、浙江、江蘇等多個(gè)地區(qū)相繼建立綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所，各個(gè)機(jī)構(gòu)可交易的產(chǎn)權(quán)品種多種多樣。涉及的產(chǎn)權(quán)從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)，到農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)，再到農(nóng)村房屋、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等各種產(chǎn)權(quán)。品種較少的重慶農(nóng)村土地交易所只有3種，而昆明泛亞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等都超過(guò)10種。但實(shí)際上，我國(guó)部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能是不完整的，比如農(nóng)村宅基地，《物權(quán)法》只賦予宅基地“占有權(quán)和使用權(quán)”，沒(méi)有“收益權(quán)”和“處置權(quán)”，一些重要權(quán)能如抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)沒(méi)有落實(shí)給農(nóng)民。同樣，大部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)只有收益權(quán)，還缺乏抵押、擔(dān)保、處分權(quán)能。過(guò)早地將這些權(quán)能不完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)推進(jìn)市場(chǎng)，必然會(huì)損害農(nóng)民利益，埋下隱患。針對(duì)這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》適時(shí)指出“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類(lèi)別較多，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，承載功能多樣，適用規(guī)則不同，應(yīng)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)”?！兑庖?jiàn)》對(duì)于交易品種只列舉了包括農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等8類(lèi)產(chǎn)權(quán)，并不包括現(xiàn)在一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)列為可交易的農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等品種。

二是規(guī)范了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)受讓方。大多數(shù)交易機(jī)構(gòu)都沒(méi)有對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的受讓方身份進(jìn)行限制，我國(guó)現(xiàn)行政策文件對(duì)非成員資格者使用農(nóng)村宅基地做了嚴(yán)格限制，大部分地區(qū)對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組

織成員購(gòu)買(mǎi)集體資產(chǎn)股權(quán)也作出限制，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)還不能在集體經(jīng)濟(jì)組織之外實(shí)現(xiàn)有償退出。《意見(jiàn)》明確指出：“除農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶(hù)持有的集體資產(chǎn)股權(quán)之外，流轉(zhuǎn)交易的受讓方原則上沒(méi)有資格限制。”可見(jiàn)，對(duì)宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的受讓方還是有限制的。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)

繼2008年10月成都市正式成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所后，近幾年全國(guó)各地陸續(xù)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，這些交易機(jī)構(gòu)大部分以營(yíng)利性為主。盡管農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)主導(dǎo)，但這需要嚴(yán)格的制度來(lái)保證交易的完整和順暢。這些至關(guān)重要的制度，包括政策法律支撐、政策法律信息咨詢(xún)、產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)核實(shí)變更登記、產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押、糾紛處理和仲裁等主要由政府和社會(huì)中介來(lái)完成。

但從目前來(lái)看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)普遍存在著定位模糊、市場(chǎng)定位不統(tǒng)一等問(wèn)題?，F(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位；有的設(shè)立在國(guó)土部門(mén)，有的在農(nóng)業(yè)部門(mén)；以致有人擔(dān)心企業(yè)法人的服務(wù)機(jī)構(gòu)為了賺錢(qián)會(huì)與農(nóng)民爭(zhēng)利，打擊農(nóng)民進(jìn)場(chǎng)規(guī)范交易的積極性。

針對(duì)這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》指出“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)‘三農(nóng)’的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，將其定位為基礎(chǔ)性、公益性工作。《意見(jiàn)》指出“實(shí)行市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，通過(guò)采取購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)或公益性崗位等措施，支持充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善服務(wù)功能和手段”，也進(jìn)一步厘清了市場(chǎng)與政府的邊界，明確了政府該做什么、該怎么做。

規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)行業(yè)建設(shè)

名稱(chēng) 交易種類(lèi) 交易品種 產(chǎn)權(quán)出讓體 受讓主體農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所（以溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為例）12類(lèi) ●農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)●林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和山林股權(quán)●水域、灘涂養(yǎng)殖權(quán)●農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)●農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)●依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)●依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)●農(nóng)業(yè)裝備所有權(quán)（包括漁業(yè)船舶所有權(quán)）●活體畜禽所有權(quán)●農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)●農(nóng)業(yè)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)●其他依法可以交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等對(duì)產(chǎn)權(quán)受讓主體身份（是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員等）無(wú)明確限制《意見(jiàn)》的規(guī)定8類(lèi) ●農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)●林權(quán)●“四荒”使用權(quán)●農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)●農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備●小型水利設(shè)施使用權(quán)●農(nóng)業(yè)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)●其他。農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商和轉(zhuǎn)讓等（不包括宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等）農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在村或村民小組范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅

目前多數(shù)地區(qū)流轉(zhuǎn)交易的主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)，但只有部分發(fā)生在場(chǎng)內(nèi)，即全國(guó)800多個(gè)縣（市）、13000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心內(nèi)；林權(quán)交易也只有部分發(fā)生在全國(guó)1200多家依托林業(yè)管理部門(mén)設(shè)立的林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年轉(zhuǎn)包（租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員）的土地流轉(zhuǎn)比重高達(dá)46.9%，另有6.2%的互換，5.0%的臨時(shí)代耕，還有一部分自發(fā)進(jìn)行的出租（租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的承租人），占比為31.7%?？梢?jiàn)，土地流轉(zhuǎn)大部分是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的。其主要原因是大部分土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)之間的熟人交易，加上單個(gè)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)的土地面積小、交易金額低，去場(chǎng)內(nèi)交易需要去交易所了解交易規(guī)則、熟悉交易過(guò)程，這些都需要時(shí)間和精力，大多數(shù)農(nóng)民不愿意去場(chǎng)內(nèi)交易?？梢灶A(yù)見(jiàn)，部分綜合交易機(jī)構(gòu)通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易取得的收益也十分有限，甚至難以維持下去。溫州市首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中介機(jī)構(gòu)——瑞安市中禾土地流轉(zhuǎn)信息咨詢(xún)有限公司僅僅存在了兩年多，就在2013申請(qǐng)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

為了解決這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確了政府對(duì)市場(chǎng)的指導(dǎo)和監(jiān)管責(zé)任，提出“設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，由當(dāng)?shù)卣畬徟?，有需求再建設(shè)。《意見(jiàn)》同時(shí)指出，各地要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)與更高層級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的關(guān)系，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的各類(lèi)交易市場(chǎng)來(lái)組建綜合性交易市場(chǎng)，為建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)找到現(xiàn)實(shí)依托。同時(shí)，《意見(jiàn)》也提出“探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮其推動(dòng)行業(yè)發(fā)展和行業(yè)自律的積極作用”，為整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行業(yè)健康發(fā)展指明了方向。