遵義市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)模式與推進(jìn)對(duì)策研究

吳生寬

摘 要：通過實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)閱讀和外出考察學(xué)習(xí)，對(duì)四川安縣、瀘縣、貴州遵義縣農(nóng)村土地確權(quán)模式進(jìn)行研究，提出適合遵義市農(nóng)村土地確權(quán)的模式，并就遵義市當(dāng)前如何推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)提出八個(gè)方面的工作措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)；遵義市

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）10-0020-03

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)就是依據(jù)法律規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書，以進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。是進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更有保障的承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)的工作，開展此項(xiàng)工作意義重大。

一、開展農(nóng)村土地確權(quán)的意義

一是進(jìn)一步夯實(shí)黨的農(nóng)村基本政策的需要。2002年制定《農(nóng)村土地承包法》，2007年出臺(tái)《物權(quán)法》，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，政策目標(biāo)就是進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更有保障的承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。要落實(shí)長久不變，最重要的基礎(chǔ)工作就是把土地承包關(guān)系搞扎實(shí)，推動(dòng)黨在農(nóng)村政策的鞏固落實(shí)。

二是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的需要。開展農(nóng)村土地確權(quán)的目的，就是按照《物權(quán)法》的規(guī)定，落實(shí)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保護(hù)耕地。只有這樣，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益才能得到真正的保護(hù)，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性才能真正得到發(fā)揮。

三是落實(shí)黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度逐年加大，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策不斷出臺(tái)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。這些政策有一個(gè)重要的基礎(chǔ)，就是以土地承包面積作為實(shí)施依據(jù)。通過開展登記，把地塊、面積、位置搞清楚，既利于保護(hù)好耕地，也有利于國家有針對(duì)性地加大扶持力度。

四是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，土地糾紛呈逐年上升趨勢(shì)，成為影響農(nóng)村社會(huì)不和諧、不穩(wěn)定的一個(gè)突出問題。許多糾紛產(chǎn)生的原因，就是在承包的時(shí)候不規(guī)范。解決好農(nóng)村土地確權(quán)問題，就會(huì)創(chuàng)造出和諧穩(wěn)定的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，為廣大農(nóng)民安心發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)營造良好的氛圍。

五是直接推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度的建立健全。通過對(duì)農(nóng)戶所承包土地的全部信息的采集整理、準(zhǔn)確確權(quán)、嚴(yán)格登記并建立檔案，核發(fā)權(quán)證，最后建立電子化、網(wǎng)絡(luò)化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息記錄系統(tǒng)，可以從根本上穩(wěn)定和改善土地承包關(guān)系，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包的“農(nóng)用地”的用途管制[1]。

二、農(nóng)村土地確權(quán)的幾種模式

按照科學(xué)把握工作規(guī)程和方法，準(zhǔn)確把握政策界限妥善解決糾紛問題的導(dǎo)向考察研究了以下幾種模式。

1.四川瀘縣模式。三要點(diǎn)、四階段模式，簡稱“34”模式。三要點(diǎn)是：一是鎖定有關(guān)數(shù)據(jù)，制訂確權(quán)方案；二是精心組織安排，確保登記規(guī)范；三是充分發(fā)揮村民自治作用，確保農(nóng)民群眾滿意。四階段為：一是組織準(zhǔn)備階段，主要任務(wù)是成立機(jī)構(gòu)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、宣傳動(dòng)員、調(diào)查摸底；二是權(quán)屬調(diào)查及實(shí)測(cè)階段，主要任務(wù)是鎖定面積、鎖定人員、現(xiàn)場(chǎng)勘界、航空攝影相控測(cè)繪、形成圖斑、農(nóng)戶指界確認(rèn)、解決各種矛盾問題、公示，制定確權(quán)方案并報(bào)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)和縣級(jí)主管部門備案；三是登記發(fā)證階段，主要任務(wù)是簽訂承包合同、建立登記薄、登記發(fā)證、整理歸檔；四是總結(jié)驗(yàn)收階段，主要任務(wù)是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，文件資料整理歸檔。

2.四川安縣模式。安縣在土地確權(quán)過程中科學(xué)選擇“3+1”試點(diǎn)類型，即山區(qū)、丘陵、平壩各選1個(gè)村，另選擇1個(gè)“5·12”震后異地新建鎮(zhèn)，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記先期試點(diǎn)。具體工作模式為：一是宣傳和組織發(fā)動(dòng)；二是成立機(jī)構(gòu)和制訂方案?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村都成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)由村民推薦選舉3～5位村民代表組成村民小組工作組，具體承擔(dān)各村民小組試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)；三是收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。結(jié)合各農(nóng)戶現(xiàn)在實(shí)際承包的地塊，填寫摸底調(diào)查表，為登記試點(diǎn)工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；四是制作衛(wèi)星圖片資料。委托測(cè)繪單位購置1∶5 000農(nóng)村土地衛(wèi)星圖片和相關(guān)數(shù)據(jù)。根據(jù)衛(wèi)片劃分村組界線，并把試點(diǎn)村各個(gè)小組的農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀圖片分別裁出，為登記工作提供技術(shù)支撐。制作承包地塊標(biāo)簽（包括承包戶主姓名、地塊編號(hào)、面積等信息），把承包地塊標(biāo)簽粘貼到經(jīng)過數(shù)據(jù)處理的衛(wèi)星圖片上。利用衛(wèi)星圖片數(shù)據(jù)和微機(jī)分別對(duì)上圖的每一塊土地計(jì)算出實(shí)際面積。五是農(nóng)戶確認(rèn)承包地塊。由村組對(duì)農(nóng)戶承包土地花名冊(cè)、農(nóng)戶承包土地臺(tái)賬和農(nóng)戶承包地塊的衛(wèi)星圖片公示。公示期間對(duì)農(nóng)戶反映有異議的情況，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、處理和完善。最后由農(nóng)戶簽字確認(rèn)。六是建立權(quán)屬管理系統(tǒng)。七是歸檔保管[2]。

3.貴州遵義縣模式。遵義縣選擇龍坑鎮(zhèn)金鼓社區(qū)作先期試點(diǎn)，采取四要點(diǎn)、八步驟確權(quán)模式（簡稱“48”模式）。四要點(diǎn)為：一是強(qiáng)化組織、保障經(jīng)費(fèi)，做到縣、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)聯(lián)動(dòng)；二是強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)，做到家喻戶曉，人人皆知；三是突出“五個(gè)”方面，做到“五個(gè)”確保（突出技術(shù)保障，確保準(zhǔn)確性；突出細(xì)化各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，確?？刹僮餍?；突出人員培訓(xùn)，確保工作順利開展；突出矛盾糾紛化解，確保工作推進(jìn)；突出資料收集歸檔，確保完整性）；四是突出監(jiān)督檢查，強(qiáng)化調(diào)度督促。八步驟為：一是組建工作機(jī)構(gòu)和配備專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；二是組織人員培訓(xùn)；三是宣傳動(dòng)員；四是摸底清查；五是勘界確權(quán)、登記；六是及時(shí)處置工作中存在的問題；七是頒證；八是完善檔案。

三、遵義市農(nóng)村土地確權(quán)模式

遵義市土地確權(quán)模式是通過借鑒四川瀘縣、安縣、貴州遵義縣模式結(jié)合遵義市本地實(shí)際形成的。概括為“7639”模式，主要內(nèi)容是七原則、六任務(wù)、三階段、九步法。具體內(nèi)容是始終遵循七原則：一是確保穩(wěn)定的原則，二是實(shí)事求是的原則，三是尊重歷史的原則，四是依法規(guī)范的原則，五是公開、公平、公正的原則，六是堅(jiān)持先易后難、穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，七是民主協(xié)商的原則。落實(shí)六大任務(wù)：一是全面組織清理土地承包檔案，二是查清承包地塊面積和空間位置，三是土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷登記工作的開展，四是對(duì)其他承包方式開展確權(quán)登記頒證，五是土地承包經(jīng)營權(quán)登記文件材料歸檔，六是農(nóng)村土地承包管理信息化建設(shè)。分三階段實(shí)施：一是試點(diǎn)階段，完成成立機(jī)構(gòu)、制定方案、宣傳動(dòng)員、組織培訓(xùn)、資料準(zhǔn)備等前期準(zhǔn)備工作并完成20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權(quán)頒證試點(diǎn)任務(wù)；二是擴(kuò)大試點(diǎn)面實(shí)施階段，完成115個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)任務(wù)；三是全面實(shí)施階段，完成100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)任務(wù)。采用九步工作法，具體內(nèi)容是：第一步是資料搜集；第二步是基礎(chǔ)信息錄入；第三步是模底調(diào)查公示；第四步是方案公示；第五步是工作底圖制作；第六步是入戶實(shí)地調(diào)查；第七步是勘界確權(quán)公示；第八步是入戶簽字；第九步是登記發(fā)證公示。

整個(gè)確權(quán)工作管理上由農(nóng)經(jīng)管理者、鄉(xiāng)村干部、村民三者共同配合完成、技術(shù)上實(shí)地勘測(cè)和高分遙感、信息測(cè)繪技術(shù)相結(jié)合。

四、農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)問題主要表現(xiàn)在政策、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)保障、物權(quán)主體變化等方面的問題。

1.政策層面問題。如地塊面積爭議，合同面積與實(shí)測(cè)面積存在很大差異，以什么面積為準(zhǔn)；村或組集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)機(jī)和后期整塊復(fù)墾新增耕地的確權(quán)登記問題；由于開荒和復(fù)墾導(dǎo)致面積增減變動(dòng)的土地問題；公益事業(yè)抬糧抬稅被占地是否確權(quán)的問題；農(nóng)戶間私下買賣地怎么對(duì)待的問題等。

2.物權(quán)主體變化的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)是全體家庭成員的共同財(cái)產(chǎn)，物權(quán)主體的登記具有法律效力。由于歷史變遷，原共有人有死亡的或者分戶的，那么“共有人”的確定，是以二輪承包時(shí)分地人口來登記，還是把確權(quán)登記時(shí)實(shí)際家庭成員也進(jìn)行登記需要進(jìn)行研究。特殊群體登記問題，包括出嫁女（入贅男）、離婚女、大學(xué)生、公職人員、士兵等如何登記也是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。

3.經(jīng)費(fèi)保障問題。試點(diǎn)工作涉及面廣，工作量大，而土地確權(quán)經(jīng)費(fèi)不足，各級(jí)政府投入財(cái)力又有限，如何保障經(jīng)費(fèi)關(guān)系到試點(diǎn)工作順利開展。

4.技術(shù)層面上的土地承包信息化管理問題。農(nóng)村上地承包管理信息化程度低，包括部分地區(qū)沒有使用土地信息化管理軟件，以及地籍測(cè)量成果和土地信息化管理軟件的錄入對(duì)接問題等。

五、推進(jìn)措施

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，時(shí)間、經(jīng)費(fèi)耗用和矛盾糾紛調(diào)節(jié)史無前例，建議采取以下幾方面措施推進(jìn)工作。

1.積極思考，創(chuàng)新舉措，有效解決土地確權(quán)難點(diǎn)問題。建議工作組成立一個(gè)由相關(guān)部門組成的專門研究解決糾紛矛盾問題的聯(lián)席機(jī)構(gòu)，提供政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)幫助，解決諸如政策層面、物權(quán)主體變化等方面的問題。

2.積極爭取上級(jí)財(cái)政支持，做到經(jīng)費(fèi)早預(yù)算。在資金保障方面，積極爭取中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政支持。市縣兩級(jí)財(cái)政部門要把農(nóng)村土地確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算予以保證。

3.加強(qiáng)土地承包信息化管理。建立全省統(tǒng)一的登記信息管理系統(tǒng)，建立為地籍管理業(yè)務(wù)服務(wù)的計(jì)算機(jī)信息管理服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)登記信息實(shí)現(xiàn)共享。統(tǒng)一采用的軟件要解決與已有軟件信息系統(tǒng)的對(duì)接問題，要盡量避免系統(tǒng)不兼容的后果。

4.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，明確責(zé)任分工。隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力是工作開展的關(guān)鍵，明確的分工是工作有序開展的保證。只有加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)隊(duì)伍戰(zhàn)斗力和明確的職責(zé)分工才能確保工作順利開展。今后農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作要加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化明確市、縣、鄉(xiāng)、村的職責(zé)，加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)。

5.加強(qiáng)宣傳，營造確權(quán)氛圍。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作涉及千家萬戶，內(nèi)容多，程序多，需要廣大農(nóng)戶的積極參與，只有廣泛宣傳，讓群眾明白農(nóng)村土地確權(quán)的意義，激發(fā)群眾主動(dòng)參與的熱情，充分調(diào)動(dòng)了群眾參與積極性，才能推動(dòng)確權(quán)工作的順利開展。

6.加快出臺(tái)相關(guān)配套政策、推進(jìn)成果應(yīng)用。利用現(xiàn)代地籍信息系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，建立健全農(nóng)村土地檔案信息系統(tǒng)，為創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、金融抵押、融資評(píng)估等搭建平臺(tái)。為深化農(nóng)村改革，讓農(nóng)民獲得改革紅利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民增收，出臺(tái)相關(guān)配套政策措施，推進(jìn)成果應(yīng)用才是充分體現(xiàn)開展此項(xiàng)工作的意義。如承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款、融資擔(dān)保、入股經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)等激勵(lì)政策。

7.因地制宜選擇適合的主要技術(shù)方法，山區(qū)和平壩采取不同的技術(shù)措施，輔以必要其他方法是省事省費(fèi)的正確選擇[3]。

8.強(qiáng)化安全保密意識(shí)，切實(shí)做好登記保密工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記涉及的地理空間信息多、空間位置精度高，按照國家測(cè)繪、保密法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)登記過程中使用的基礎(chǔ)工作底圖、測(cè)量原始記錄，6平方公里以上的地籍草圖和相應(yīng)范圍的登記成果圖件均屬于國家保密范疇。要嚴(yán)格保密，強(qiáng)化信息安全保密意識(shí)，做到該保密的堅(jiān)決保密，該公開的及時(shí)公開。

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[責(zé)任編輯 吳高君]