縱向政治整合理論初探

潘雨

摘 要：政治是人類社會集體生活的特定方面，政治整合是維持人類集體生活的重要手段。在政治整合的諸多類型中，縱向政治整合比橫向政治整合有著更為重要的意義。與橫向政治整合相比，縱向政治整合的研究成果較少，理論尚未成熟完善。本文從縱向政治整合的涵義和理論范疇入手，通過分析縱向政治整合的主體、類型、手段和實踐意義，為當(dāng)今我國全面深化改革、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：政治整合；縱向；實踐意義

1 縱向政治整合的涵義及理論范疇

1.1 政治整合的涵義

政治是在特定社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其所表現(xiàn)的利益關(guān)系上，社會成員通過社會公共權(quán)力確認(rèn)和保障其權(quán)利并實現(xiàn)其利益的一種社會關(guān)系。整合是“通過整頓、協(xié)調(diào)重新組合”。當(dāng)社會成員之間的利益發(fā)生沖突對現(xiàn)有社會關(guān)系產(chǎn)生破壞時，特定主體可以選擇政治整合來協(xié)調(diào)分配利益、解決政治沖突，進(jìn)而維護(hù)政治統(tǒng)治、維持政治秩序。由此政治整合理論成為一項重要的政治學(xué)理論。

分析政治整合應(yīng)該以政治整體論為前提，即政治是一個完整的系統(tǒng)，在承認(rèn)政治系統(tǒng)是一個由各個不同要素按照特定關(guān)系結(jié)合起來的復(fù)雜的整體的前提下，才能準(zhǔn)確闡釋政治整合的涵義。據(jù)此我認(rèn)為，政治整合是占主導(dǎo)地位的政治權(quán)力主體在不影響自身政治統(tǒng)治前提下，為實現(xiàn)政治系統(tǒng)整體實力增強(qiáng)，對政治系統(tǒng)內(nèi)外各部分的利益分配格局和權(quán)力的劃分進(jìn)行的調(diào)整和分配，最終將其他社會政治力量納入統(tǒng)一的政治體的過程。

由政治整體論推出的政治整合論，其整合方式主要分為兩種：一種是自然整合，具有自然性，即各種社會主體在長期的歷史發(fā)展過程中逐步自愿進(jìn)行聯(lián)合而形成的整合，是一個自然的緩慢的過程，沒有一個主導(dǎo)性政治力量對其他政治社會力量進(jìn)行統(tǒng)合，這種情況本文不做研究；另一種是政府主導(dǎo)的政治整合，具有建構(gòu)性，主要是在政治權(quán)力的格局中占有統(tǒng)治地位的政府進(jìn)行的主動性的積極的整合，包括政府為確定政治邊界、塑造意識和建構(gòu)社會而主動采取集體行動的能力和特定手段。本文主要研究后者。

1.2 政治整合的類型

為了更深入地分析研究對象、準(zhǔn)確把握研究對象的本質(zhì)，我們一般會對研究對象進(jìn)行客觀分類，政治整合也不例外。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政治整合有許多不同的類型，主要分為宏觀和微觀兩個層次。

首先是宏觀層次的整合，按照政治整合的方向和范圍，可以將政治整合分為“橫向政治整合”（Horizontal Integration）與“縱向政治整合”（Vertical Integration）兩類。橫向政治整合主要指將不同的政治單位整合成一個松散的政治力量作為整體，以維護(hù)共同利益為目標(biāo)。將多個權(quán)力運行互相平行的小的政治單位整合成大的政治單位或共同體，但是沒有中心性的政治力量。縱向政治整合主要是已經(jīng)占有了主導(dǎo)地位的政治力量對其所控制的區(qū)域內(nèi)其他各種政治社會力量進(jìn)行整合的過程，主要研究在一個國家范圍內(nèi)，政府如何有效統(tǒng)合各種力量以增強(qiáng)自己的能力，實現(xiàn)既定政治目標(biāo)的過程。

微觀層次上看，按照政治整合的對象不同，可以分為：政府整合、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)整合、政黨整合、利益集團(tuán)整合、公民整合等。按照政治整合的內(nèi)容不同，可以分為政治權(quán)力整合、政治參與整合、政治發(fā)展整合、思想文化整合、機(jī)制整合、區(qū)域整合、機(jī)構(gòu)整合等。

與已經(jīng)形成了比較成熟的理論體系的橫向政治整合理論相比，縱向政治整合這一理論范疇的研究尚未深入。本文主要研究在一個國家范圍內(nèi)，政府如何有效統(tǒng)合各種力量以增強(qiáng)自己的能力，實現(xiàn)既定政治目標(biāo)的縱向政治整合過程。

2 縱向政治整合的主體

2.1 國家整合

國家作為政治力量的主體，在縱向政治整合的過程中具有基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著重要的作用。國家可以運用各種方式將處于分散、分裂、分離狀態(tài)的多元利益群體和各種社會力量統(tǒng)合進(jìn)一個統(tǒng)一的政治體系。國家整合在縱向政治整合的過程中扮演著不可替代的角色。多個互不統(tǒng)屬的政治體和利益主體在政治整合的過程中必須依靠一個凌駕于所有利益主體之上的政治權(quán)力主體，那就是國家。

2.2 政府整合

政府整合是在國家整合的基礎(chǔ)上對政治體系內(nèi)多元利益和力量格局進(jìn)行調(diào)整，也是在國家建立政治統(tǒng)治的框架之下采取的政治行為。政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系是推進(jìn)縱向政治整合的有效渠道，使政府在一個國家的政治體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。為了進(jìn)一步擴(kuò)大政府邊界、有意識地建構(gòu)社會，政府采取多種手段整合現(xiàn)有的政治資源來鞏固自己的主體地位。政府通過對所轄多個部門的職能調(diào)整、管理制度的不斷完善、政策法規(guī)的出臺來推進(jìn)縱向政治整合。針對反對力量，政府在縱向整合的過程中可以采取吸收、合并、打擊、消滅等方式來處理，并以合法暴力和國家強(qiáng)制力為后盾，增強(qiáng)政府主動建構(gòu)社會的能力。

2.3 政黨整合

政黨是不同利益團(tuán)體政治訴求的代表。實現(xiàn)不同政黨之間的整合是深化縱向政治整合的重要組成部分。政黨進(jìn)入政治過程有兩種基本方式：其一是政治革命或者軍事政變，其二是合法選舉程序。政黨整合包括黨內(nèi)整合和黨外整合兩種。黨內(nèi)整合就是政黨通過對黨內(nèi)各派的整合不斷凝聚力量，或者通過學(xué)習(xí)開會、進(jìn)行政治動員提高本黨的威望和影響力；黨外整合是政黨通過各種方式與其他政黨進(jìn)行互動，尋求共同利益，達(dá)到統(tǒng)一政見甚至兩黨合并為一黨的效果。由此可見，政黨整合也屬于典型的縱向政治整合。

2.4 民族整合

民族整合在多民族國家的縱向政治整合中是一項重要內(nèi)容。在多民族國家里，每個民族同時具有民族屬性和國家屬性。民族屬性具有多元性，國家屬性具有統(tǒng)一性，二者是對立統(tǒng)一關(guān)系。民族整合主要有兩種方式，一是以占主導(dǎo)地位的多數(shù)民族為主體對其他少數(shù)民族進(jìn)行整合，二是多個規(guī)模相當(dāng)?shù)拿褡逯g進(jìn)行整合。前者進(jìn)程相對較快，整合程度較高，有利于鞏固政治上的統(tǒng)一，但同時也要適當(dāng)照顧少數(shù)民族的正當(dāng)權(quán)利。后者速度相對較慢，需要逐漸從中發(fā)展出逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位的多數(shù)民族或者互相達(dá)成有約束力的協(xié)定來推進(jìn)民族整合的進(jìn)程。

3 縱向政治整合的手段

3.1 行政手段

行政手段是縱向政治整合的主要手段，是指政治權(quán)力主體通過垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政組織機(jī)構(gòu)采取行政命令、規(guī)定來整合不同的政治社會力量的過程。行政手段主要有三個特征：主體的權(quán)威性、系統(tǒng)的垂直性、手段的強(qiáng)制性。具體而言，其一，主體的權(quán)威性主要體現(xiàn)在縱向政治整合過程中，特定政治權(quán)力主體在整個政治系統(tǒng)中居于主導(dǎo)性地位，具有最高的權(quán)威性，其他政治力量必須接受和服從它的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)威性是行政手段有效性的前提。其二，系統(tǒng)的垂直型主要體現(xiàn)在縱向政治整合過程中執(zhí)行特定政治整合任務(wù)的各級行政機(jī)構(gòu)之間有明確的上下級隸屬關(guān)系，行政命令和規(guī)定是從政治系統(tǒng)的上層向下層垂直傳遞，體現(xiàn)出鮮明的的貫通性。其三，手段的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在行政手段具有很強(qiáng)的約束力，在行政系統(tǒng)內(nèi)部下級行政機(jī)構(gòu)和單位對上級的行政命令和規(guī)定必須服從和有效貫徹落實，否則會受到相應(yīng)的行政處分。

3.2 法律手段

法律手段是縱向政治整合的常用手段，是指占據(jù)主導(dǎo)地位的政治權(quán)力主體通過制定法律法規(guī)制度來規(guī)范約束其他政治社會力量，將政治整合劃入法制化軌道。法律手段有效實施需要具備四個條件：其一，有相當(dāng)數(shù)量的完備法律作為前提，完備的法律可以對政治生活各個方面做出有效的規(guī)范，為縱向政治整合提供堅實的前提條件。其二，有成熟的立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法作為基礎(chǔ)，立法機(jī)構(gòu)需要充分代表政治權(quán)力主體的意志，這樣制定的法律更有針對性，才能加快縱向政治整合的進(jìn)程。其三，有訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊伍保障法律的實施，法律的實施最終需要通過個體人來實現(xiàn)，一支高效精干的執(zhí)法隊伍對于建立法治社會，維護(hù)法律的權(quán)威是必不可少的。其四，有充裕的資金進(jìn)行財政支持，相當(dāng)數(shù)量的財政支持有利于促進(jìn)法律手段的有效實施。由于法律手段相較于行政手段更具穩(wěn)定性和常態(tài)化，所以更普遍被政治權(quán)力主體所使用。

3.3 文化手段

文化手段是縱向政治整合的重要手段。政治權(quán)力主體通過縱向政治整合所形成的政治秩序并不能單純依靠自身控制力所維護(hù)，它還需要借助文化等輔助手段進(jìn)行維護(hù)。政治權(quán)力主體需要建構(gòu)起一種能夠使所有政治力量共同認(rèn)同的文化，通過這種文化使整個政治系統(tǒng)形成凝聚力，促進(jìn)整合。文化手段的有效運用需要具備兩個方面，一方面選擇一種各方認(rèn)同的共同文化，這種文化符合各方政治社會力量的價值觀念和風(fēng)俗習(xí)慣，能夠作為精神紐帶將整合的政治和社會力量聯(lián)系在一起，逐步促進(jìn)共同心理認(rèn)同感的生成。另一方面對選定文化進(jìn)行充分宣傳，這是文化認(rèn)同感產(chǎn)生必不可少的環(huán)節(jié)，宣傳的途徑、方式直接影響到宣傳的效果，一般情況下政治權(quán)力主體會利用電視廣播、報刊書籍、網(wǎng)絡(luò)媒體等作為文化載體，長期進(jìn)行潛移默化的文化宣傳，使原本屬于不同文化的政治社會力量逐漸融入到一個擁有共同文化的政治系統(tǒng)中。

4 縱向政治整合的實踐意義

4.1 增強(qiáng)政治權(quán)力主體的政治實力

通過縱向政治整合，政治權(quán)力主體可以有效整合自身權(quán)力范圍下的各種政治力量，逐步發(fā)展壯大自身政治實力。政治實力主要包括三個方面：資源配置力、政治動員力和對危機(jī)沖突的控制力。其一，縱向政治整合可以使特定政治權(quán)力主體加強(qiáng)對所轄范圍內(nèi)各種資源的調(diào)配和使用，這種有效和有序的資源配置方式可以提高資源的利用率，鞏固特定政治權(quán)力主體存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。其二，縱向政治整合可以提高政治動員力，包括平時的政治動員和緊急狀況時的政治動員，能夠充分調(diào)動激發(fā)人的主觀能動性，從微觀層面提高政治參與，從而起到增強(qiáng)對政治權(quán)力主體的認(rèn)同。具體而言，政治動員包括由政治整合導(dǎo)致的以利益整合為源動力的政治動員、以宣傳教育形成的政治文化實現(xiàn)軟控制的政治動員和以組織控制實現(xiàn)硬控制的政治動員。其三，縱向政治整合能夠增強(qiáng)政治權(quán)力主體對于政治系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)的各種危機(jī)沖突的控制能力，在保持占據(jù)主導(dǎo)地位的前提下起到協(xié)調(diào)各方利益、化解矛盾沖突的作用。

4.2 確定并拓展政治權(quán)力主體的政治邊界

通過縱向政治整合，政治權(quán)力主體可以清晰確定并拓展自身行為的邊界。根據(jù)系統(tǒng)論理論，系統(tǒng)邊界是指系統(tǒng)組成部分之間的關(guān)系要比這些對象與系統(tǒng)以外其他對象的關(guān)系更為密切、頻繁和直接。邊界的標(biāo)志是系統(tǒng)內(nèi)部的互動大于系統(tǒng)內(nèi)部與外部的互動。這種政治邊界既是法律的邊界也是權(quán)力的邊界，即政治邊界兩邊分別實行不同法律，由不同權(quán)力主體占主導(dǎo)。實質(zhì)上政治邊界是系統(tǒng)之間的邊界。邊界兩邊分屬于不同的政治系統(tǒng)，代表不同的利益群體，由不同政治力量主導(dǎo)。在一個政治系統(tǒng)中，占主導(dǎo)的政治權(quán)力主體可以通過縱向政治整合確定自身的邊界。在鞏固既有政治邊界的基礎(chǔ)上還可以通過縱向政治整合進(jìn)一步擴(kuò)大政治邊界，邊界是利益延伸的體現(xiàn)。當(dāng)然，鞏固和拓展邊界是政治實力的外在表現(xiàn)，政治實力是政治邊界的內(nèi)在基礎(chǔ)。

4.3 建構(gòu)特定政治文化

政治權(quán)力主體在整治整合過程中可以有意識地建構(gòu)特定的政治文化。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德（Almond，Gabriel Abraham，1911-2002）認(rèn)為，“政治文化是指一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度活動進(jìn)程、信仰和感情，這個政治文化是由民族的歷史和社會經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程所形成的。”一般來說，建構(gòu)政治文化的核心是建構(gòu)政治意識形態(tài)。政治文化在實踐中主要有兩方面作用，一方面可以整合不同的政治價值，促進(jìn)政治認(rèn)同意識。特定政治權(quán)力主體可以控制主流文化的傳播使占主導(dǎo)的政治信念和價值取向與整個政治體系的信念價值保持基本一致，有利于不同政治力量形成政治共識。另一方面，政治文化能指導(dǎo)政治行為、凝聚政治力量。政治文化的建構(gòu)是保持政治穩(wěn)定不可缺少的環(huán)節(jié)，政治文化能夠使體系內(nèi)成員在政治活動中自愿參與，為政治體系運轉(zhuǎn)提供支持。

5研究總結(jié)

5.1 縱向政治整合的實質(zhì)是政治利益的重新調(diào)整和分配

縱向政治整合的核心是政治權(quán)力的縱向整合，即權(quán)力主體要保持政治權(quán)力在整個縱向垂直的政治系統(tǒng)中具有權(quán)威性、貫通性和有效性。而權(quán)力的整合一定涉及到權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，權(quán)力關(guān)系的調(diào)整實質(zhì)上是特定政治利益關(guān)系發(fā)生變化的反映，所以說縱向政治整合是不同政治力量重新分化組合的過程，實質(zhì)是利益的重新調(diào)整和分配過程。在馬克思主義利益觀中，馬克思認(rèn)為，“‘思想一旦離開‘利益，就一定會使自己出丑?！崩媸紫仁且粋€關(guān)系范疇，它反映的是人與人之間的社會關(guān)系，這種社會關(guān)系主要體現(xiàn)為人與人之間對需求對象的分配關(guān)系。追求利益既是人的一切社會活動的動因，又是推動社會發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。

在縱向政治整合過程中政治利益的調(diào)整主要體現(xiàn)在三個方面，首先是制定新的利益分配制度，在特定政治權(quán)力主體的主導(dǎo)下制定并實施新的利益分配方式，制度框架首先建立并使之合法化。第二是按照不同政治利益集團(tuán)在新的政治系統(tǒng)中的不同地位分配不同的權(quán)力，在此過程中，主導(dǎo)一方會溝通協(xié)調(diào)各利益群體，各利益團(tuán)體之間也會相互斗爭妥協(xié)。第三是在制度框架下對既有政治資源的重新配置，特定政治權(quán)力主體會盡量將政治資源進(jìn)行有效有序配置，為進(jìn)一步整合做物質(zhì)準(zhǔn)備。總之，縱向政治整合的結(jié)果實際上是構(gòu)建一種新的相對穩(wěn)定的利益關(guān)系格局。

5.2 縱向政治整合是一個主體多元、手段多樣的動態(tài)循環(huán)過程

縱向政治整合是一種典型的政治行為，實施這一政治行為的主體是多元的，包括國家、政府、政黨、民族等，各個主體在特定歷史時期所承擔(dān)的歷史任務(wù)和扮演的角色不同。在建立政權(quán)的過程中，國家所發(fā)揮的作用是其他主體無法取代的，這一階段的縱向整合主體就是國家。在政權(quán)建立后，國家各項職能的要充分發(fā)揮，在此階段離不開政府這一主體作用的發(fā)揮。同樣，縱向政治整合的手段也是多樣的，既包括高效快捷的行政手段，也包括穩(wěn)定可靠的法律手段。既有物質(zhì)性的手段直接實施整合，也不乏文化性的手段間接引導(dǎo)。軟硬兼?zhèn)涞恼鲜侄蜗嗷ヅ浜鲜褂?，體現(xiàn)了縱向政治整合的手段的靈活性。

實際上，縱向政治整合也是一個動態(tài)的循環(huán)過程，根據(jù)唯物辯證法原理，事物之間是在普遍聯(lián)系中矛盾著發(fā)展的，縱向政治整合也不例外。一個政治系統(tǒng)內(nèi)各種矛盾因素之間的互動形成政治沖突，沖突過程中各方分化組成促進(jìn)縱向政治整合，縱向政治整合后形成相對穩(wěn)定的政治秩序，再重新孕育矛盾沖突。在這個過程中，包含著“政治沖突-縱向政治整合-政治秩序-政治沖突”的動態(tài)循環(huán)過程，這不是簡單的重復(fù)，而是一個波浪式前進(jìn)和螺旋式上升的過程。所以說縱向政治整合是主體多元、手段多樣的動態(tài)循環(huán)過程。

5.3 縱向政治整合的最終目標(biāo)是建立組織化、規(guī)則化、有張力的政治秩序

在一個政治系統(tǒng)之中，安定有序的政治秩序是縱向政治整合不斷追求的理想境界。主導(dǎo)性政治力量會試圖采取一系列措施向理想的政治秩序邁進(jìn)，包括建立一整套法規(guī)制度、垂直管理的人事系統(tǒng)和構(gòu)建意識形態(tài)等。這樣的政治秩序一定是一個規(guī)則化管理、組織化控制和文化上引領(lǐng)的秩序。具體來講，規(guī)則化管理就是政治權(quán)力主體建立一個規(guī)則化路徑，使一些相沖突的政治力量的利益和要求得以表達(dá)，釋放政治系統(tǒng)內(nèi)潛在的沖突能量，推動形成穩(wěn)定的政治秩序和提高政權(quán)的合法性。組織化控制主要指政治權(quán)力主體建立一套自上而下、等級嚴(yán)密、垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政組織，深入政治系統(tǒng)的各個部分和要素，保持信息暢通、權(quán)力貫通，為有效地實施縱向整合建立組織基礎(chǔ)，為維護(hù)政治秩序動員力量。

有張力的政治秩序主要指縱向政治整合過程不僅能夠保持一種均勢平衡互相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，也能夠處理各種偏離平衡有序狀態(tài)的張力系統(tǒng)。在縱向整合過程中，張力能促進(jìn)各個政治力量互相順應(yīng)、遵守相同的制度機(jī)制達(dá)到團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)一致，形成一個均衡的體系。過度的矛盾沖突將導(dǎo)致政治系統(tǒng)中各政治力量失衡，使整個政治系統(tǒng)分崩離析、混亂不堪。而過度的縱向整合又會扼殺政治系統(tǒng)中的生機(jī)，使政治秩序的各要素受到過多約束，停滯不前。

綜上所述，縱向政治整合理論作為一個重要的政治理論，比橫向政治整合理論更具有實踐上的可行性。這不僅因為縱向政治整合具有權(quán)力主動性的含義，而且因為縱向政治整合能力決定著特定政治主體的生長能力和發(fā)展規(guī)模。在國家層面，從來都是那些具有高度縱向政治整合能力的政權(quán)，才能發(fā)展成為大國和強(qiáng)國。在當(dāng)前我國處于全面深化改革過程中也存在許多需要不斷調(diào)和的矛盾，縱向政治整合理論正是適應(yīng)了深化改革的總目標(biāo)的要求，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的提供一定的理論借鑒。

注釋

王浦劬，《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，2006年1月，第2版。

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