對自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)貧困人口生計(jì)脆弱性現(xiàn)狀的思考

陳莉

摘 要：在黨的十八大的正確引導(dǎo)下、國務(wù)院下發(fā)關(guān)于《蘆山地震災(zāi)后重建總體規(guī)劃》的部署下，本文通過對自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)貧困人口生計(jì)脆弱性的調(diào)查，以雅安市天全縣始陽鎮(zhèn)新村為樣本進(jìn)行抽樣，采用數(shù)據(jù)分析和參考相關(guān)文獻(xiàn)的定量與定性分析法，以期用政治學(xué)與行政學(xué)的專業(yè)知識(shí)提出有建設(shè)性與針對性的建議，供有關(guān)部門參考，致力于改善和解決災(zāi)區(qū)貧困問題。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；人口；生計(jì)；貧困

1 地震災(zāi)區(qū)脆弱性含義及研究意義

1.1 地震災(zāi)區(qū)的脆弱性含義解析

在研究地震災(zāi)區(qū)人口生計(jì)之前，首先應(yīng)了解除了地震為災(zāi)區(qū)帶來的系類問題外，其自身的固有問題對災(zāi)區(qū)人口生計(jì)的影響。以較為全面與客觀的方式，對災(zāi)區(qū)重建進(jìn)行全方位的了解與探索。在結(jié)合多位學(xué)者對脆弱性的概念后，以研究最終要探尋重建方向?yàn)橹攸c(diǎn)，本文認(rèn)為“脆弱性是指由于系統(tǒng)（ 子系統(tǒng)、系統(tǒng)組分） 對系統(tǒng)內(nèi)外擾動(dòng)的敏感性以及缺乏應(yīng)對能力從而使系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能容易發(fā)生改變的一種屬性。它是源于系統(tǒng)內(nèi)部的、與生俱來的一種屬性， 只是當(dāng)系統(tǒng)遭受擾動(dòng)時(shí)這種屬性才表現(xiàn)出來。系統(tǒng)的內(nèi)部特征是系統(tǒng)脆弱性產(chǎn)生的主要、直接原因， 而擾動(dòng)與系統(tǒng)之間的相互作用使其脆弱性放大或縮小， 是系統(tǒng)脆弱性發(fā)生變化的驅(qū)動(dòng)因素， 但這種驅(qū)動(dòng)因素的用是通過影響該系統(tǒng)內(nèi)部特征而使系統(tǒng)的脆弱性發(fā)生改變， 并最終通過系統(tǒng)面對擾動(dòng)的敏感性以及應(yīng)對能力來體現(xiàn)?！盵1]

地震災(zāi)區(qū)由于其自身?xiàng)l件，如交通、資源、人力等原因本身所有的缺陷，在人民日常生活中較為隱形的存在貧困根源。然而由于地震原因，導(dǎo)致地震后多數(shù)貧困人群無力自救，最終在自然災(zāi)害中暴露其原有的脆弱性。因此可以這樣理解自然災(zāi)害貧乏區(qū)的人口生計(jì)脆弱性，即處于自然災(zāi)害貧乏區(qū)的人民，因其地理位

置的局限性，其交通的不便性，可被當(dāng)?shù)厝嗣窭诘馁Y源的局限性，以及當(dāng)?shù)亟逃降穆浜笮?，以及人民對外的開放性等局限，導(dǎo)致自身系統(tǒng)本身就有極大的不足性以及其發(fā)展的局限性。最終形成內(nèi)部系統(tǒng)的脆弱性。當(dāng)?shù)卣疬@一外部因素發(fā)生時(shí)，由于其內(nèi)在的脆弱性，無法解決這一外在災(zāi)害帶來的影響從而使其脆弱性更加明顯或助長其脆弱性的加重。

1.2 研究地震災(zāi)區(qū)貧困人口生計(jì)脆弱性的意義

所謂生計(jì)（livelihood），就是指謀生的辦法，或者說是指一個(gè)家庭為獲得維持家庭人口生存和發(fā)展所需的基本物質(zhì)資料而采取的活動(dòng)。參與式發(fā)展之Chambers andConway（1992）認(rèn)為，“生計(jì)是謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產(chǎn)（包括儲(chǔ)備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán)）和活動(dòng)的基礎(chǔ)之上。如果人們能應(yīng)對脅迫和沖擊，并從中恢復(fù)、維持和增加資產(chǎn)，保持和提高能力，并且為下一代的生存提供機(jī)會(huì)，在長期和短期內(nèi)以及在當(dāng)?shù)睾腿蚍秶鷥?nèi)為他人的生計(jì)帶來凈收益，同時(shí)又不損壞自然基礎(chǔ)，那么，該生計(jì)具有持續(xù)性”。 [2]

貧困人口問題是世界各國和國際社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)，改善貧困人口生計(jì)問題一直都是我國比較突出的重要事項(xiàng)。近年來，頻發(fā)的自然災(zāi)害給我國造成了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失，特別是在我國山區(qū)農(nóng)村，因?yàn)樽匀粸?zāi)害的頻繁發(fā)生，人口生計(jì)問題逐年突顯，貧困人口集中化現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重。在這樣的大背景下，研究自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)人口生計(jì)脆弱性是極具現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)效性的。

在黨的十八大中提出，到2020年要建成全面覆蓋的小康社會(huì)。在這一偉大的目標(biāo)激勵(lì)下，研究人口生計(jì)脆弱性就有其特殊的歷史意義。只有解決人民日益提高的物質(zhì)文化生活需要，才能夠讓社會(huì)發(fā)展的成果為人民所享。然而，自改革開放以來，鄧小平同志提出：讓一部分人先富起來。而另一部分人至今任然還在改革的死角，四川省雅安市天全縣則是這一改革尚未跟上步伐的隊(duì)伍。天全縣處于四川盆地的周山區(qū)西緣，二郎山東麓，靠著青衣江。雖說生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，但是山區(qū)的交通相當(dāng)不方便，造成其本地經(jīng)濟(jì)的滯后。

自2013年4月雅安蘆山地震后，與廬毗鄰的天全縣也遭到地震的嚴(yán)重?fù)p壞，人民自救能力不足，政府救濟(jì)能力有限，社會(huì)關(guān)注度不夠等原因，給當(dāng)?shù)厝嗣竦臑?zāi)后重建帶來相當(dāng)大困擾。現(xiàn)在研究地震災(zāi)區(qū)人口生計(jì)脆弱性問題，可以借地震這一毀壞性災(zāi)害帶來的全部重新開始之契機(jī)，針對災(zāi)區(qū)自身內(nèi)部系統(tǒng)的不合理，外界不良阻力，有針對性的開展經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化全面建設(shè)。為更好實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)以及建成全面覆蓋的小康社會(huì)貢獻(xiàn)力量，擴(kuò)寬小康建設(shè)范圍，更好實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)小康社會(huì)。

2 地震災(zāi)區(qū)貧困人口生計(jì)脆弱情況

2.1 地震災(zāi)區(qū)貧困人口生計(jì)脆弱的具體表現(xiàn)

貧困是因經(jīng)濟(jì)收入不足而不能達(dá)到最低生活或社會(huì)可接受的生活標(biāo)準(zhǔn)的狀況。[3]看病貴，上學(xué)貴，掙錢難是當(dāng)?shù)厝嗽瓉碡毨У闹饕憩F(xiàn)。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我們所調(diào)查的地區(qū)貧困原因相當(dāng)大一部分與人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)有關(guān)系。調(diào)查結(jié)果顯示，有57%的居民家人口都超過四口，并且大多數(shù)人口為六口，即一對老年夫妻，一對中年夫妻，一對子女。老年人多病，小孩子又要念書，兩個(gè)大人供養(yǎng)四個(gè)人。并且大多數(shù)年輕人都是以務(wù)工為主，占調(diào)查的46%，還有個(gè)別特殊情況，如父母身體不好，必須要人照顧，因此留家務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)的人口占調(diào)查的39%，月收入低于1000元占調(diào)查人口的53%。也就是說，一對夫妻省吃儉用一個(gè)月就兩千塊錢。除去孩子上學(xué)的學(xué)費(fèi)生活費(fèi)，老人的就醫(yī)費(fèi)，幾乎就沒有錢可用。

在我們對當(dāng)?shù)厝讼M(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收入用于衣食住行的占77%，主要用于醫(yī)療的占24%用于教育的僅占20%。當(dāng)?shù)鼐用裾f：“掙的錢很多時(shí)候勉強(qiáng)夠自己吃穿，都盼著不要生病，但是老年人哪有沒個(gè)小病小痛的，咋個(gè)都要花費(fèi)些錢來看醫(yī)生。娃兒我們都想他能讀書，沒有文憑掙不到錢，就是讀書太貴。作為大人的也只能想，他能讀多少我們就算貸款也要養(yǎng)，讀不走還是希望他出門打工，待到農(nóng)村掙不到錢?！崩先趿羰丶抑?，使得當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力不足無法發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部起，生活水平不僅無法提高，教育醫(yī)療條件一直停留在低水平狀態(tài)！

現(xiàn)在他們處于一個(gè)地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地理位置。此次4.20地震摧毀了大多數(shù)人的房屋。在我們的深入調(diào)查訪談下，了解到很多居民原本生活剛好可以滿足自己的花銷，地震一來，房子沒了，原本的生活節(jié)奏完全打破了。由于當(dāng)?shù)卣鋈娴囊?guī)劃，就算有一定積蓄的，也不能輕易開工。而反映最強(qiáng)烈的要數(shù)一些房屋受損嚴(yán)重的農(nóng)戶，政府資助政策主要用于那些已經(jīng)將受損房屋完全拆除的家庭，而那些想拆卻沒錢建的困難家庭感到相當(dāng)不滿意?；A(chǔ)設(shè)施的缺乏為人民今后發(fā)展留下極大顧慮。

2.2 自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的脆弱性根源

四川省地跨青藏高原、橫斷山脈、云貴高原、秦巴山地、四川盆地等幾大地貌單元， 地勢西高東低，由西北向東南傾斜。最高點(diǎn)是西部的大雪山主峰貢嘎山， 海拔高達(dá)7 556 m。地形復(fù)雜多樣。以龍門山-大涼山一線為界， 東部為四川盆地及盆緣山地， 西部為川西高山高原及川西南山地。山地、高原和丘陵約占全省土地面積的97.46%， 除四川盆地底部的平原和丘陵外， 大部分地區(qū)嶺谷高差均在500 m 以上。最低的東部接近長江三峽處， 海拔僅70 m， 與貢嘎山相差7 400 m 以上。地表起伏之懸殊， 在中國僅西藏、新疆可比。四川中部是一個(gè)盆地， 四面是山， 人口分布集中在川西、川東南的平原、丘陵地區(qū)。東、南、西北的山區(qū)地處偏遠(yuǎn)， 交通不便， 土地貧瘠， 生態(tài)環(huán)境惡化， 干旱、水災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害頻繁， 農(nóng)業(yè)靠天吃飯， 生存和生產(chǎn)條件很差。地震災(zāi)區(qū)的農(nóng)村人口主要分布在自然環(huán)境惡劣的山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)與革命老區(qū)，在這些地區(qū)中， 民族地區(qū)貧困程度最深， 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處于較低水平， 存在的制約性矛盾依然十分尖銳因而加深了地震災(zāi)區(qū)的貧困人口生計(jì)脆弱。[3]以下是調(diào)查分析得出的部分原因：

雖說如今是21世紀(jì)，中國的社會(huì)保障已經(jīng)取得相當(dāng)大成績，然而，在我們的調(diào)查中了解到依舊有很多農(nóng)村人口因?yàn)楦鞣N原因不愿參加新農(nóng)村合作醫(yī)療。有的是身體向來比較健康，認(rèn)為不需要花那份錢，然而，一旦有病，直接導(dǎo)致整個(gè)家庭致貧返貧。在我們的調(diào)查中也了解到，很多人尚未加入新農(nóng)保，由于其當(dāng)前生存問題都無法得到解決，因此也不愿意為今后儲(chǔ)存，一些到達(dá)年齡的老人，要求其子女參保才能領(lǐng)費(fèi)，也給大家造成一種不信任感。社會(huì)政策往往是好的，然而其施行卻會(huì)受到很大阻礙。計(jì)劃生育政策早在20實(shí)際8、90年代便開始推行，然而，農(nóng)村人民依舊有濃重的養(yǎng)兒防老思想，家庭供養(yǎng)人口多，也是導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)困難的原因之一。家庭經(jīng)濟(jì)困難直接導(dǎo)致孩子教育受限，教育受限，人口素質(zhì)不高，不能適應(yīng)現(xiàn)代化競爭，這導(dǎo)致的后續(xù)結(jié)果就是后代賺錢能力有限，最終變成惡性循環(huán)。

由于當(dāng)?shù)氐乩砦恢幂^為偏遠(yuǎn)，交通不便，與外界聯(lián)系不夠，天全縣雖說有較好的自然景觀，但開發(fā)能力弱，交通不通暢，較好的幾個(gè)景點(diǎn)由于人去的少都沒有修路，也沒有特定的交通工具運(yùn)輸旅客，從而使人們想要進(jìn)去旅游的愿望大打折扣，可利用的資源沒能良好利用，因此經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)。許多不能出門打工的人口還過著類似自給自足的生活，一旦生活有變遷，則自救能力幾乎為零。

在走訪中我們發(fā)現(xiàn)，雖說當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，卻也有占地問題存在，當(dāng)?shù)匚ㄒ灰粋€(gè)工廠，占了村民的地，村民只能依靠該廠生存，一旦遇到工廠效益不好，人民的生存能力大大減弱。且當(dāng)?shù)卮迕衲昀匣蚧疾r(shí)，連基本的土地供養(yǎng)自己日常生活的條件也失去了。這也是導(dǎo)致人口生計(jì)脆弱的原因之一。

3 地震災(zāi)害頻發(fā)區(qū)建設(shè)

3.1 地震災(zāi)害頻發(fā)區(qū)建設(shè)問題

地震發(fā)生后，最主要的是要最快速度恢復(fù)人民的正常生活。首先要給人民一個(gè)安身的地方。省政府辦發(fā)布了《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建城鄉(xiāng)住房建設(shè)等 11 個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的通知》明確指出：“務(wù)必堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)重建，嚴(yán)格遵循建設(shè)規(guī)律，科學(xué)有序有力推進(jìn)重建；務(wù)必堅(jiān)持以 人為本、民生優(yōu)先，始終將城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)放在優(yōu)先位置，切實(shí)把保障和改善民生落實(shí)到重建的每項(xiàng)工作中；務(wù)必堅(jiān)持尊重自然、安全第一，重建選址應(yīng)首先考慮安全，堅(jiān)決避開地震斷裂帶，避開泄洪通道，避開泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)；務(wù)必堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展、致富奔康，要通過重建使災(zāi)區(qū)人民群眾生活水平和生活質(zhì)量真正提高，不僅有好房子，還要過上好日子”在搞災(zāi)后重建的第一件事就是政府要盡快拿出具體方針政策。在走訪中我們了解到，有錢的想要重建，政府不讓動(dòng)工，要統(tǒng)一規(guī)劃。自零八年以來，全國發(fā)生多次大地震。汶川、青海玉樹等地震更是為災(zāi)后重建打下重要的基礎(chǔ)，有良好的示范帶頭作用。然而在蘆山地震后，政府卻遲遲不能拿出方案，具體存在以下幾個(gè)主要問題：

地區(qū)性問題。地質(zhì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，遺留地質(zhì)資料較少，二是政府行政效率不夠高，拿不定主意，拿定主意后下級政府執(zhí)行力又不夠，最主要是中國尚未建立起一個(gè)專門系統(tǒng)的對這種應(yīng)急事件進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。每發(fā)生一次事件，都要從頭探索一次解決方案。給今后的重建帶來很大的阻礙作用。

資金問題。在我們的調(diào)查中了解到，許多家庭都領(lǐng)著國家撥的低保金。拿低保的人要重建一座房子，想來也是比較困哪的。政府是有補(bǔ)助，一戶一萬八千塊。但是只補(bǔ)助那些拆了重建的人，許多農(nóng)民也想重建，畢竟自己的房屋已經(jīng)是危房了，但是這點(diǎn)補(bǔ)助金根本解決不了問題。政府也提出特別困難的農(nóng)民可以一定時(shí)間內(nèi)免息貸款，可是沒有收入來源的農(nóng)民一旦到了免息截止日期，是不是又得把房子抵押出去，自己恢復(fù)一無所有。而關(guān)于那些根本沒能力重建，放棄重建的家庭，一是領(lǐng)不到補(bǔ)助金，二是面對滿目瘡痍的危房過著膽戰(zhàn)心驚的生活。連家都沒有，怎么能夠安心工作，繼續(xù)生活，如何實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)。

材料運(yùn)輸問題。由于處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，很多必經(jīng)之路都是坑坑洼洼，稍微大點(diǎn)的車一過就是滿臉灰塵。如此落后的交通給重建也帶來很大困擾。鄉(xiāng)村公路沒有不說，連主干道都不是水泥做的，這種情況下，想要重建都比較困難。

3.2 地震災(zāi)害頻發(fā)區(qū)建設(shè)方向探索

從根本上說，可持續(xù)生計(jì)的恢復(fù)和重建，關(guān)鍵在于從微觀層面提升農(nóng)戶的生計(jì)資本存量，同時(shí)輔以宏觀層面的結(jié)構(gòu)和過程手段，使農(nóng)戶能夠在有利的制度、政策和文化環(huán)境下優(yōu)化生計(jì)資本組合，創(chuàng)新生計(jì)行動(dòng)，開拓生計(jì)空間，實(shí)現(xiàn)生計(jì)恢復(fù)。鑒于目前災(zāi)區(qū)貧困村農(nóng)戶生計(jì)資本存量不足、生計(jì)策略受限的狀況，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)，筆者認(rèn)為政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用：

政府應(yīng)該為農(nóng)戶的生計(jì)項(xiàng)目提供資金和金融支持。通過有計(jì)劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目整合多方面資源投入貧困村之中，同時(shí)在信貸政策方面給予貧困村農(nóng)戶適當(dāng)?shù)膬A斜。鄉(xiāng)村公路、通往景點(diǎn)的路，以及道路交通工具的配備，都是可以思考的解決辦法。修路的資金國家和政治牽頭，社會(huì)捐助可以補(bǔ)貼一部分，在由當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力來完成。一是合理分配了資金，二是將社會(huì)捐助用在了最迫切的地方，三可以以工代賑，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏降耐瑫r(shí)，也讓當(dāng)?shù)厝嗣駷樽约旱募亦l(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，更有歸屬感。

政府要積極為災(zāi)區(qū)農(nóng)戶開展有針對性、實(shí)效性的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和勞務(wù)培訓(xùn)服務(wù)。授人以魚不如授人以漁，在給予實(shí)質(zhì)性的物質(zhì)幫助時(shí)，也該考慮到當(dāng)?shù)亟窈蠼?jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。開展勞務(wù)培訓(xùn)，讓災(zāi)區(qū)貧困農(nóng)民自己掌握技術(shù)，長遠(yuǎn)發(fā)展。

政府要繼續(xù)鞏固通過災(zāi)后重建提升貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的成果，同時(shí)還應(yīng)加大對農(nóng)戶購買大中型生產(chǎn)性農(nóng)具和耐用消費(fèi)品的補(bǔ)貼力度。重建政策的考量性，在制定政策期間，多問問群眾的意見。能夠在考慮公平的同時(shí)，將資金發(fā)揮最大化優(yōu)勢。在頒布政策時(shí)應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，適合整體規(guī)劃的才規(guī)劃，不適合的就給予幫助，讓大家自己去規(guī)劃。

政府應(yīng)引導(dǎo)貧困村內(nèi)部專業(yè)合作社和協(xié)會(huì)的建立，以提高農(nóng)戶的組織化程度，同時(shí)還要為農(nóng)戶創(chuàng)造與外部市場接軌的有利條件，提高農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。只有這樣才能輔助性的解決災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建中農(nóng)民的生計(jì)脆弱性問題，增強(qiáng)農(nóng)民自救能力與抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事故的資本。

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