城市街道辦事處職能履行存在的問(wèn)題及完善的建議——以中山門街道辦事處為例

荊婉君

（西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710005）

在我國(guó)的行政管理體系中，街道辦事處（以下稱街道辦）作為城市的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著城市的基礎(chǔ)行政管理職能，連接著政府和社區(qū)。從最初建制至今，街道辦的實(shí)際性質(zhì)、地位和職能都在隨著社會(huì)歷史條件的變化而不斷變化，一定程度上導(dǎo)致其在履行職能的過(guò)程中存在很多問(wèn)題。本文以新城區(qū)中山門街道辦事處為例，探討當(dāng)前西安市新城區(qū)街道辦事處職能履行中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議。

一、中山門街道辦事處概況

中山門街道地處西安市新城區(qū)西南部，是新城區(qū)三個(gè)城區(qū)街道辦事處之一，轄區(qū)東接環(huán)城東路護(hù)城河?xùn)|沿，南鄰東大街，西靠解放路，北至東五路（尚勤路以西）、東七路（尚勤路以東）。面積1.29平方公里，下轄11個(gè)社區(qū)，常住人口49516人，戶數(shù)17023戶，流動(dòng)人口4625人，屬典型的居民聚集區(qū)、棚戶改造區(qū)。街道辦現(xiàn)有編制人員67人，其中：機(jī)關(guān)干部30人，事業(yè)人員干部36人，事業(yè)工人1人。

二、職能履行中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）街道辦職能定位不明晰

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市社區(qū)也發(fā)生了很大的變化，社會(huì)公共事務(wù)逐年增加，而政府缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)來(lái)管理這些新增的基層公共事務(wù)，最終的擔(dān)子都落在了街道辦事處身上。而原有的于1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》已于2009年廢止，目前仍沒(méi)有有關(guān)城市街道辦事處工作的法律法規(guī)出臺(tái)。除了法律法規(guī)滯后之外，缺乏可操作性條例等也導(dǎo)致了街道辦事處的運(yùn)行存在著很多不確定性。據(jù)調(diào)研顯示，中山門街道辦事處目前履行職能所涉及的文件規(guī)定就有16大項(xiàng)、134小項(xiàng)之多，還承擔(dān)著大量的階段性、臨時(shí)性工作。

（二）依法行政能力不足

由于當(dāng)前相關(guān)法制不健全，在實(shí)際工作中，工作人員習(xí)慣于學(xué)習(xí)文件、請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)，而不是查閱相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)法律法規(guī)的了解較少，在遇到文件與法律相沖突的情況下常常是按照文件辦事。據(jù)筆者的觀察，當(dāng)前街道辦依法行政的制約因素及存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是受傳統(tǒng)思想影響，法治意識(shí)淡薄。一些地方甚至出現(xiàn)“黑頭”（國(guó)家法律文件）不如“紅頭”（地方政策文件）、“紅頭”不如“白頭”（領(lǐng)導(dǎo)批示）、“白頭”不如“口頭”（領(lǐng)導(dǎo)指示）的怪現(xiàn)象[1]，嚴(yán)格損害了法律的權(quán)威性，挫傷了街道辦事處進(jìn)行依法行政的積極性。二是街道辦行政執(zhí)法資格不明晰。我國(guó)絕大多數(shù)法律規(guī)定基層行政執(zhí)法主體是區(qū)縣級(jí)人民政府及職能部門，街道辦并不是法定的執(zhí)法主體。按照法律規(guī)定，街道辦事處的職責(zé)中有“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”[2]，但在實(shí)際工作中，上級(jí)交辦事項(xiàng)基本上成了街道辦的主要中心工作，街道辦成為了實(shí)際的執(zhí)法主體，由配角變成了主角。

（三）街道辦事處責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，與各職能部門本應(yīng)該是平等協(xié)作關(guān)系，而目前城市管理層次日漸增多，工商、稅務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等部門也把街道辦事處作為其實(shí)施管理的實(shí)現(xiàn)渠道。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，卻要負(fù)責(zé)管理轄區(qū)的正常社會(huì)秩序、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，使得許多工作落實(shí)困難。例如，新城區(qū)近年來(lái)將招商引資工作作為重中之重，街道辦事處承擔(dān)區(qū)政府下達(dá)的協(xié)稅護(hù)稅、招商引資和固定資產(chǎn)投資等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但是，由于街道辦事處沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利，在招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、鞏固稅源上舉步維艱，為了完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)任務(wù)，街道辦事處不得不耗費(fèi)大量的精力在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，導(dǎo)致其職能定位主次不分，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

（四）街道辦事處對(duì)社區(qū)管理過(guò)分干預(yù)

隨著城市管理重心的下移，街道辦事處的各項(xiàng)管理工作大量增加，僅靠自身力量無(wú)法完成，于是街道辦事處職能把大部分事務(wù)性工作再安排給社區(qū)居委會(huì)，把政府的管理職能延伸到社區(qū)[3]，這就使社區(qū)居委會(huì)偏離了自身應(yīng)有的自我管理、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾和化解社區(qū)糾紛的宗旨，由居民自治組織變成了實(shí)際上的行政機(jī)構(gòu)的延伸，從而致使現(xiàn)階段社區(qū)居委會(huì)管理呈現(xiàn)出以街道為核心的政府主導(dǎo)型管理。造成這種局面的原因有：

1.社區(qū)居委會(huì)換屆選舉“形式化”現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查顯示，在社區(qū)兩委班子候選人的確定上，街道辦事處權(quán)力極大。在中山門街道2013年的換屆選舉中，11個(gè)社區(qū)居委會(huì)中的10個(gè)社區(qū)主任為街道下派干部，只有1個(gè)為民選主任，這樣產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)班子會(huì)更加重視對(duì)上級(jí)部門，也就是街道辦負(fù)責(zé)，而不是對(duì)居民群眾負(fù)責(zé)。

2.社區(qū)居委會(huì)的財(cái)政依靠街道辦事處撥款?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)管理本居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！盵4]但筆者在對(duì)中山門街道辦的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)的固定辦公經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，社區(qū)居委會(huì)并沒(méi)有財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，社區(qū)居委會(huì)的財(cái)務(wù)由街道辦事處的財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。

三、職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策和措施

（一）加快推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)

通過(guò)立法進(jìn)一步明確街道辦事處工作的職能范圍，明確執(zhí)法主體、職責(zé)分工、執(zhí)法程序、處罰依據(jù)等，明確辦事處的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)。區(qū)級(jí)政府和各個(gè)主管部門應(yīng)該根據(jù)街道辦事處的實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的配套辦法或細(xì)則，明確辦事處的職責(zé)和權(quán)限，使辦事處在開(kāi)展各項(xiàng)工作時(shí)，能夠有法可依、有章可循。

（二）理順街道辦、職能部門和居委會(huì)之間的關(guān)系

一是理順街道與區(qū)級(jí)政府的關(guān)系。明確劃分各區(qū)、街兩級(jí)的事權(quán)和職權(quán)，區(qū)級(jí)政府職能部門不得以各種規(guī)定之外的名義向街道攤派任務(wù)。對(duì)確實(shí)需要街道辦參與協(xié)助完成的工作任務(wù)，要根據(jù)“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則賦予權(quán)力、劃撥經(jīng)費(fèi)，做到責(zé)、權(quán)、利一致。二是理順街道與居委會(huì)的關(guān)系。以“便民為民”為宗旨，相關(guān)職能部門和街道辦事處可將計(jì)劃生育、勞動(dòng)保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、戶籍遷移等行政管理事務(wù)的初審權(quán)、監(jiān)督權(quán)賦予社區(qū)居委會(huì)，強(qiáng)化社區(qū)功能，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，將所需工作經(jīng)費(fèi)納入年初區(qū)級(jí)預(yù)算。

（三）完善管理考核機(jī)制

注重考核時(shí)效，緊密結(jié)合群眾路線和黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，發(fā)揮群眾參與、民主管理的作用，逐步制定和完善街道工作考核體系。將創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)、群眾工作、和諧社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)等能使群眾直接受益的事項(xiàng)列為重點(diǎn)考核內(nèi)容，引導(dǎo)街道辦事處的工作轉(zhuǎn)向以服務(wù)民生為重點(diǎn)，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。建議組織政協(xié)委員、人大代表、群眾代表成立檢查考核組，代表區(qū)政府考核區(qū)級(jí)職能部門和街道辦事處，將居民滿意度作為重要的考核依據(jù)，使考核內(nèi)容由過(guò)去偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向以改善民生、服務(wù)居民為主。

[1]張小平.關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處依法行政工作的思考[EB/OL].http://www.sxzffz.gov.cn/News_View.asp?NewsID=2729，2010-12-15.

[2]饒常林，常健.我國(guó)城市街道辦事處管理體制變遷與制度完善[J].中國(guó)行政管理（地方政府），2011(02).

[3]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第8條[R].全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，1989.

[4]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第4條[R].全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，1989.