國(guó)內(nèi)外生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度研究綜述

李軍

摘 要：實(shí)行生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是生產(chǎn)實(shí)踐的迫切需求，是彌補(bǔ)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足的重要渠道，也是實(shí)施公益林體系建設(shè)的核心所在。文章借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)公益林效益補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)部分省份生態(tài)公益林效益補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行論述，以期為其他國(guó)家和地區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的建設(shè)和完善提供理論和實(shí)踐支持。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林 效益補(bǔ)償 研究綜述

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）12（a）-0151-02

目前，生態(tài)公益林效益補(bǔ)償既是世界林業(yè)發(fā)展和改革面臨的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，又是生態(tài)林補(bǔ)償體系研究的重點(diǎn)，雖然國(guó)內(nèi)外對(duì)生態(tài)公益林效益進(jìn)行了各種補(bǔ)償機(jī)制的研究，但至今仍未形成一個(gè)較為公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。文章綜合國(guó)內(nèi)外公益林的研究進(jìn)展情況，以期為其他國(guó)家和地區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度建設(shè)和完善提供理論和實(shí)踐支持。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)公益林效益補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

1.1 政府投入對(duì)林業(yè)的扶持

發(fā)達(dá)國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，常把公益林看作是公共資產(chǎn)。因此，部分國(guó)家實(shí)行由政府財(cái)政全額撥款、林業(yè)補(bǔ)貼、減免公益林相關(guān)稅收等優(yōu)惠扶持政策。如美國(guó)由“政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”進(jìn)而提高生態(tài)效益。英國(guó)、法國(guó)國(guó)有林收入不上繳國(guó)庫(kù)，而是統(tǒng)一作為培育林木的基金，資金不足部分由政府予以撥款或優(yōu)惠貸款。

1.2 對(duì)非國(guó)有林，政府通過(guò)對(duì)林業(yè)的補(bǔ)貼進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償

林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都重視對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的投入，政府對(duì)林業(yè)的補(bǔ)貼進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償。愛(ài)爾蘭從2007年起實(shí)行了造林補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)方案，農(nóng)民和非農(nóng)民都是造林補(bǔ)貼對(duì)象，75%的補(bǔ)貼于造林后支付，其余的則在造林4年后支付。法國(guó)設(shè)有國(guó)家森林基金，通過(guò)團(tuán)體直接投資、建立特別用途稅及發(fā)行專(zhuān)門(mén)債券等方式拓寬了林業(yè)資金來(lái)源渠道。芬蘭對(duì)營(yíng)林、森林道路建設(shè)及低產(chǎn)林改造提供低息貸款，由財(cái)政貼息。日本的“綠色羽毛基金”也為私有林建設(shè)提供資金支持。

1.3 減少森林的相關(guān)稅收

發(fā)達(dá)國(guó)家還在積極探索通過(guò)減、免、退等相關(guān)稅收政策，補(bǔ)償森林生態(tài)效益，增加林業(yè)投入，激勵(lì)林農(nóng)保護(hù)公益林。瑞典是最早征收生態(tài)稅的國(guó)家之一，規(guī)定對(duì)煤炭、天然氣、汽油、航空業(yè)等征收碳稅，對(duì)其他破壞生態(tài)的行為也實(shí)行征稅制度。哥斯達(dá)黎加則規(guī)定從化石燃料中上繳的全部稅收必須匯入生態(tài)效益補(bǔ)償資金。巴西通過(guò)生態(tài)增值稅實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，截至2012年，共有7個(gè)州貫徹了生態(tài)增值稅制度。

1.4 對(duì)森林生態(tài)效益直接受益的部門(mén)征收補(bǔ)償費(fèi)

為了實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境改善，需要對(duì)森林生態(tài)效益的部門(mén)征收補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品本身的價(jià)值。國(guó)外研究動(dòng)態(tài)對(duì)森林生態(tài)效益的部門(mén)征收補(bǔ)償費(fèi)，是改善日益惡化生態(tài)狀況的明智做法。在加拿大，森林公園、植物園、狩獵場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)等以森林為主體的旅游部門(mén)，必須在其門(mén)票收入中提取一定比例補(bǔ)償費(fèi)給育林部門(mén)，來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償。

1.5 實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償制度化、法律化

森林效益補(bǔ)償理論及制度起源于歐洲，隨后在世界范圍得到廣泛應(yīng)用，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)也是林業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，它們通過(guò)長(zhǎng)期立法實(shí)踐形成了相對(duì)較為成熟、完善的森林效益補(bǔ)償體制。日本在實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償方面在亞洲國(guó)家中是最早的。德國(guó)1975年頒布了《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》，確立了森林多效益永續(xù)利用的原則。在歐盟成員國(guó)中，政府與農(nóng)場(chǎng)主簽訂補(bǔ)償合同，通常為30（含）年以上。這樣，就把補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式等以法律的形式確定了下來(lái)，增強(qiáng)了政策的穩(wěn)定性和可操作性，進(jìn)而影響農(nóng)場(chǎng)主是種樹(shù)還是種莊稼的選擇。

1.6 引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償

國(guó)外積極引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償。如美國(guó)將市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入了退耕還林項(xiàng)目中，政府以購(gòu)買(mǎi)生態(tài)效益的方式，向那些參加退耕還林工程的農(nóng)民提供資金，以補(bǔ)償他們因放棄農(nóng)耕而所承擔(dān)的機(jī)會(huì)，成本約占農(nóng)民所需成本的50%～75%，合同期10～15年。芬蘭于2002年開(kāi)始實(shí)行了旨在多生物性?xún)r(jià)值給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆桨?。哥斯達(dá)黎加是森林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償較為成功的國(guó)家之一，除補(bǔ)償資金主要來(lái)自化石燃料稅收外，還通過(guò)與私有企業(yè)簽訂協(xié)議、碳補(bǔ)貿(mào)易、發(fā)行債券和票據(jù)等獲得補(bǔ)償資金。實(shí)踐證明，上述補(bǔ)償措施為生態(tài)公益林的建設(shè)提供了資金來(lái)源，促進(jìn)了生態(tài)公益林的發(fā)展，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的改善起到重要作用。

2 國(guó)內(nèi)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 國(guó)內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度發(fā)展歷程

第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示：全國(guó)森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億m3。其中，公益林面積1.16億公頃，占56%。森林資源總量繼續(xù)位居世界前列，森林面積位居世界第5位，森林蓄積位居世界第6位。2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)家林業(yè)局報(bào)送的《關(guān)于第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上做出重要批示。這也預(yù)示著，我國(guó)持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)將是長(zhǎng)期任務(wù)，擁有強(qiáng)大的內(nèi)外動(dòng)力。要全面深化林業(yè)改革，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，需要加快國(guó)家、地方生態(tài)補(bǔ)償條例的制定與實(shí)施，整合生態(tài)補(bǔ)償制度與措施，提升生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 不同省份的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度情況

江西省是我國(guó)南方重點(diǎn)林業(yè)省之一，2001年被列為森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)省份，截止到2013年4月，全省納入國(guó)家、省級(jí)補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林面積達(dá)340萬(wàn)公頃，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為17.5元/畝/年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央國(guó)有林、集體林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，江西省森林覆蓋率為60.01%，森林面積1 002萬(wàn)公頃，公益林占43.26%，面積為433.4萬(wàn)公頃。

福建省是全國(guó)最早提出生態(tài)省建設(shè)的省份之一，也是全國(guó)森林覆蓋率最高的省份，森林覆蓋率為65.95%，森林面積801萬(wàn)公頃，公益林占29.93%，面積為239.73萬(wàn)公頃。從2013年起，福建省級(jí)以上生態(tài)公益林補(bǔ)償金達(dá)7.3億元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至每年每畝17元。2014年，福州市森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)家下達(dá)每畝每年17元標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再增加2元，達(dá)到每畝每年19元。

2013年，國(guó)家下達(dá)貴州省中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金2.4億元，專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)償今年集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后的部分。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，權(quán)屬為集體和個(gè)人的國(guó)家級(jí)公益林的中央財(cái)政森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元，比原來(lái)提高5元；權(quán)屬為國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林仍為每年每畝5元。2014年，貴州省森林覆蓋率為37.09%，森林面積653萬(wàn)公頃，公益林占68.34%，面積達(dá)446.26萬(wàn)公頃。

廣東省林業(yè)廳于2014年6月4日發(fā)布的《2013年廣東省林業(yè)生態(tài)狀況公報(bào)》顯示，以生態(tài)景觀林帶、森林碳匯、森林進(jìn)城圍城、鄉(xiāng)村綠化美化四大重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程為重點(diǎn)的新一輪綠化廣東大行動(dòng)全面推進(jìn)，截至2013年底，全省森林面積達(dá)984.90萬(wàn)公頃，比上年增長(zhǎng)11.15萬(wàn)公頃；森林蓄積量達(dá)52 424.67萬(wàn)m3，比上年增長(zhǎng)3 220.59萬(wàn)m3；森林覆蓋率達(dá)58.2%，比上年增長(zhǎng)0.5%。林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)5 595億元，位居全國(guó)第一；生態(tài)效益總值為12 062.8億元；森林生態(tài)指數(shù)為0.768，全省森林狀況綜合指數(shù)為0.738 5，處于“中等偏上”水平。并于2014年6月5日首次提出構(gòu)建“一屏、一帶、兩廊、多核”的區(qū)域生態(tài)安全格局，率先建設(shè)珠三角森林城市群。

廣東省高度重視生態(tài)建設(shè)和林業(yè)工作，積極探索林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革之路，于1999年在全國(guó)率先實(shí)施了公益林效益補(bǔ)償制度。截至2014年6月17日，全省基本建立起了規(guī)范完善的生態(tài)公益林補(bǔ)償和建設(shè)體系，共界定國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林414.33萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土面積的23.08%，林業(yè)用地面積的37.8%，其中國(guó)家級(jí)公益林150萬(wàn)公頃。計(jì)劃于2015年前全省新增生態(tài)公益林66.67萬(wàn)公頃，達(dá)到481萬(wàn)公頃，2017年前達(dá)到533.33萬(wàn)公頃，屆時(shí)將達(dá)到占林地面積的50%左右。

廣州市一直高度重視生態(tài)公益林分類(lèi)補(bǔ)償工作，制定了《關(guān)于印發(fā)2012—2016年期間提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善管理機(jī)制工作方案的通知》，在全省率先實(shí)施了分類(lèi)補(bǔ)償制度，并完善了縣區(qū)的配套資金，如白云區(qū)對(duì)國(guó)家級(jí)森林公園、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)公益林（重點(diǎn)區(qū)位（Ⅰ級(jí)）），損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為80元∕畝/年，明顯高于全國(guó)水平。

3 結(jié)語(yǔ)

綜合國(guó)內(nèi)外情況，政府給予財(cái)政撥款和林業(yè)補(bǔ)貼是實(shí)施補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)；減免公益林相關(guān)稅收等優(yōu)惠扶持政策是實(shí)施補(bǔ)償?shù)挠辛χС?；向森林生態(tài)效益直接受益的部門(mén)征收補(bǔ)償費(fèi)是實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹刂兄?；建立健全生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系是實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹贫惹疤?；引入了市?chǎng)機(jī)制是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)挠辛ρa(bǔ)充。以上措施可以拓寬生態(tài)公益林資金的來(lái)源渠道，保證公益林體系建設(shè)，但因我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，國(guó)家財(cái)政對(duì)林業(yè)的投入有限，所以對(duì)資金補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)生態(tài)區(qū)位有所側(cè)重。同時(shí)，在國(guó)家財(cái)政允許的前提下提高對(duì)林業(yè)投資和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

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