政府購買服務(wù)初期社會工作發(fā)展困境研究

于蕾

摘要：隨著政府購買服務(wù)的興起，社會工作領(lǐng)域的購買也掀起了熱潮。但是在實際購買過程中，并非像所說的那樣盡如人意。在政府部門參與的情況下，社工機構(gòu)的發(fā)展也多多少少帶有了行政色彩。本文根據(jù)筆者的親身體驗，在訪談的基礎(chǔ)上，對所收集的材料進行分析，通過分析對當(dāng)前政府購買服務(wù)背景下社工機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進行闡述，并在此基礎(chǔ)上，從機制、人才隊伍建設(shè)、實際服務(wù)提供等多方面重點分析社工機構(gòu)面臨的主要困境，以期通過對點的剖析發(fā)現(xiàn)面的問題，為今后社工機構(gòu)的發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);社工機構(gòu);困境

中圖分類號：D58 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1001-0475（2015）04-0047-02

一、政府購買社工服務(wù)的現(xiàn)狀研究

（一）政府購買社工服務(wù)的內(nèi)涵研究

通過文獻研究發(fā)現(xiàn)，社會工作的基本內(nèi)涵主要包括利他主義的價值理念、專業(yè)的社會工作手法與技能、完備的科學(xué)知識以及助人自助的最終目標(biāo)幾個大方面。在對社會工作服務(wù)的界定上，學(xué)者趙一紅指出，社會工作服務(wù)包含了“社會工作”和“服務(wù)”兩個層面，即專業(yè)社工以受助人的需要為導(dǎo)向，運用專業(yè)的社會工作方法與技巧，幫助受助人達到一定目標(biāo)的活動。在政府購買社工服務(wù)的界定上，代曦認(rèn)為，政府購買社工服務(wù)就是政府根據(jù)社會對社工服務(wù)的需求情況，使用政府財政撥款，向社會上具備相應(yīng)資格的社會組織購買相關(guān)服務(wù)的行為。[1]（P.58）本文認(rèn)為政府購買社會工作服務(wù)在本質(zhì)上屬于政府購買服務(wù)的一個方面，政府購買社會工作服務(wù)是指政府通過多種形式將原本由政府自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的社會組織、企事業(yè)單位來履行，目的是提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，更好地滿足公眾需求。

（二）政府購買社工服務(wù)的模式研究

在對北京等地的政府購買社工服務(wù)進行了研究的基礎(chǔ)上，代曦認(rèn)為社工服務(wù)的購買中較多采用兩種模式：一是崗位買斷，受聘社工在定向崗位上提供服務(wù)，二是綜合項目購買，即政府向符合項目要求并具有法人資格的民間組織購買項目制服務(wù)。[1]（P.59）顧江霞、羅觀翠認(rèn)為，社會工作實務(wù)發(fā)展逐漸形成兩種模式，分別為“民間團體社會化籌資發(fā)展模式”和“政府購買模式”。[2]（P.110）閆偉則論述了五種模式，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的服務(wù)機構(gòu)管理體制模式、授權(quán)委托模式、直接資助模式、服務(wù)合同模式以及補貼模式。[3]（P.8-9）還有學(xué)者根據(jù)不同地方的本土特色，提出了深圳模式、上海模式等別具特色的模式。

（三）政府購買社工服務(wù)的實踐研究

2000年，上海市盧灣區(qū)等6個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機構(gòu)開展居家養(yǎng)老的試點工作。至此，政府購買服務(wù)第一次進入我國的實踐領(lǐng)域，不過當(dāng)時政府購買服務(wù)的適用范圍也只限于養(yǎng)老服務(wù)。近幾年，隨著社會的發(fā)展，我國的政府購買服務(wù)也進入了飛速發(fā)展階段，很多學(xué)者對我國的政府購買社工服務(wù)進行了實踐研究。李建輝對廣東省的政府購買社工服務(wù)運作模式進行了闡述，深圳市委立項投入社會組織孵化基地以大力扶持培育社會組織、行業(yè)組織的成長;珠海市則建立起專項的財政制度，根據(jù)社會組織提供服務(wù)的實際情況，按照標(biāo)準(zhǔn)對社會組織提供的服務(wù)進行審核后，向其支付費用。[4]（P.27）李長麗對政府購買社工服務(wù)的發(fā)展趨勢和購買方式進行了分析，提出政府購買社工服務(wù)已經(jīng)由最初的東部沿海發(fā)達城市擴展到相對落后的中西部地區(qū)，呈現(xiàn)出從城市向農(nóng)村擴展的趨勢。另外，在購買方式上也發(fā)生了變化，最初是單純的購買崗位社工，隨后出現(xiàn)了購買項目的方式，現(xiàn)在大多數(shù)采用的是購買崗位和項目并重的方式，并在購買的過程中引入競爭機制。[5]（P.189）余冰、郭信偉在對政府購買社會工作服務(wù)的具體實踐過程的闡述中，以仁愛社會服務(wù)中心為例，對政府購買社工服務(wù)的背景、內(nèi)容等進行了闡述，并對仁愛社會服務(wù)中心與政府合作的具體內(nèi)容、流程等方面進行分析，同時也為其更好地發(fā)展提供了相關(guān)建議。[6]（P.47-49）黃瑞賢以廣州市番禺區(qū)為例，闡述了政府購買社工服務(wù)的具體流程、評估機制，分析了政府購買社工服務(wù)的困境，并對政府購買社工服務(wù)的發(fā)展提出相關(guān)建議。[7]（P.23-32）

二、社會工作的發(fā)展困境研究

在對社會工作的專業(yè)建設(shè)研究方面，陸士楨指出，從2007年開始，民辦社工服務(wù)機構(gòu)數(shù)量增長非常迅速，2009年民政部相關(guān)文件的出臺進一步加快了民辦社工機構(gòu)的發(fā)展步伐，涌現(xiàn)出了一大批優(yōu)秀的民辦社工服務(wù)機構(gòu)。楊書勝通過研究對近幾年社工機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r進行了統(tǒng)計比較：2010年社工機構(gòu)數(shù)目為500多家，2011年為600多家，2012年達到1 000多家。以廣東省為例，2013年其用于購買社工費用為5.7億元，比2012年翻了一番。北京市政府2011年投入資金達到1.12億用于購買社會服務(wù)。濟南自2009年以來連續(xù)數(shù)年推行政府購買社工服務(wù)，至2014年專業(yè)社工人數(shù)達到152人。

相對于發(fā)展如此迅速的社工機構(gòu)來講，社會工作的發(fā)展仍面臨很大的問題。林慧蓮等人在對紹興市 139名社會工作從業(yè)人員進行調(diào)查后，分析發(fā)現(xiàn)社會工作面臨以下三大問題，即社會工作人才數(shù)量和質(zhì)量存在問題、社會管理中介組織缺乏經(jīng)費且專業(yè)水平偏低、管理機構(gòu)和管理體制沒有理順等三大方面，繼而作者分析了導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的原因主要有認(rèn)識不足、政府職能沒有剝離、社會需求沒有滿足等三個方面，并在這些研究的基礎(chǔ)上提出四個方面的對策：加強組織領(lǐng)導(dǎo)、健全各項機制、培育民間組織、加強宣傳引導(dǎo)。王思斌認(rèn)為，在既有的權(quán)力體制下，社工在介入專業(yè)服務(wù)時往往都受到權(quán)力架構(gòu)的制約，而不是代替權(quán)力部門提供專業(yè)服務(wù)，整體上看，機構(gòu)與政府之間是一種嵌入關(guān)系而不是替代關(guān)系。徐小霞也認(rèn)為社工專業(yè)行動理念只是對政府的策略轉(zhuǎn)向和體制需求的回應(yīng)，是一種“情境迎合”。張霖主要從資源所有權(quán)進行研究，認(rèn)為政府購買服務(wù)背景下的社工機構(gòu)受到政府和機構(gòu)的雙重管理，但是二者在管理上有不同的傾向性，機構(gòu)本身往往只掌握確保組織正常運行的管理權(quán)力，而政府方面則掌握著經(jīng)費以及人員發(fā)展等核心層面的事務(wù)。由此看來，政府掌握著事關(guān)機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵性資源。朱建剛提出，由于政府權(quán)力滲透將導(dǎo)致社會工作服務(wù)項目的日益行政化，從而造成專業(yè)社會工作機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)、制度和文化價值觀念等也將發(fā)生變化。羅玉華通過研究指出，近幾年由于政府的大力支持和推動，社會工作得到了較大的發(fā)展。但是社會工作發(fā)展并沒有形成“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合的關(guān)系鏈，這種狀況導(dǎo)致了社會工作機構(gòu)“留人難”和社會工作專業(yè)的學(xué)生“就業(yè)難”兩難現(xiàn)象的出現(xiàn)，進而造成社會工作專業(yè)人才嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象。劉龍強也指出，政府是以管理為中心的運營機制，機構(gòu)是以服務(wù)為中心的運營機制，二者的側(cè)重點并不相同，但是在二者的博弈中政府更具優(yōu)勢，這無疑不利于專業(yè)的健康發(fā)展，可能最終也會導(dǎo)致專業(yè)價值理念的偏離。馬貴俠、葉士華明確指出制約社會工作發(fā)展的五大問題：公共服務(wù)領(lǐng)域采購法缺位、購買行為的邏輯困境與衍生問題、以評促管的行業(yè)監(jiān)管機制亟需完善、購買資金分批撥付的兩難抉擇以及靜態(tài)的購買標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置機制限制社工發(fā)展進程。

三、現(xiàn)有研究成果的不足

從以上的文獻中可以看出，目前學(xué)術(shù)界對政府購買公共服務(wù)以及社會工作機構(gòu)的發(fā)展情況做了很多相關(guān)闡述，在理論方面建立起了初步的框架，對進一步研究社會工作機構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r具有重要的幫助。但是，目前的研究還存在著以下幾個問題：

（1）研究政府購買服務(wù)的文獻相對較多，但是在我國，社會工作作為一門新興的行業(yè)，專門研究社會工作服務(wù)的文獻相對不足。尤其是研究政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)文獻則相對較少也相對零散，因此，總的來看，這方面的理論研究比較滯后，更是很難恰到好處地去指導(dǎo)具體的實踐工作。

（2）政府購買社會工作服務(wù)主要是在廣東、上海等經(jīng)濟較發(fā)達的、觀念較先進的地區(qū)展開，在研究上多數(shù)學(xué)者也是以這些地區(qū)為具體案例進行論述。而作為社會工作專業(yè)發(fā)展較慢的北方地區(qū)來說，政府購買社會工作起步較晚，在具體的實施過程中也可能由于南北差異導(dǎo)致同樣的服務(wù)產(chǎn)生不同的效果，所以對于政府購買服務(wù)初期社會工作發(fā)展?fàn)顩r進行研究，要照顧到地區(qū)的差異，目前以北方地區(qū)為案例的研究相對較少。

四、本研究的努力方向

本論文將對社會工作發(fā)展困境的研究放在政府購買公共服務(wù)這一大背景下，重點研究政府購買這一行為對專業(yè)的社會工作產(chǎn)生了什么樣的負(fù)面影響，以典型的北方城市J市某社工組織作為研究案例，通過深入的訪談收集相關(guān)資料，探討政府購買服務(wù)這一新形勢下社會工作的發(fā)展困境。

五、研究意義

（一）理論意義

社會工作在中國是一個新興的行業(yè)，目前理論界對社會工作發(fā)展困境的研究并不多。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府也開始由大包大攬轉(zhuǎn)型到購買服務(wù)。因此，在政府購買服務(wù)這一大背景下對社會工作發(fā)展困境進行研究，一定程度上能填補該課題在理論方面的不足，另外也可以為其他地方的政府采購社會工作服務(wù)提供理論依據(jù)、可行性政策分析，并盡可能將這種理論可行性進行推廣。

（二）實踐意義

在實踐上，通過研究社會工作行發(fā)展的現(xiàn)狀與存在的實際問題，有助于豐富人們對社會工作重要性的認(rèn)識，客觀評估社會工作服務(wù)的現(xiàn)狀及其功能，也可以為其他地區(qū)的政府購買社會工作服務(wù)提供借鑒，并有助于政府加強和改善當(dāng)前社會工作人才隊伍建設(shè)，不斷提升社會工作的功能與作用。

參考文獻：

[1]代曦.政府購買社工服務(wù)的模式選擇[J].今日中國論壇，2011，（7）.

[2]顧江霞，羅觀翠.試論政府購買社會服務(wù)項目的責(zé)信機制——基于H市政府購買社會服務(wù)項目實踐的經(jīng)驗[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（4）.

[3]閆偉.對于“政府購買社工服務(wù)模式”的構(gòu)想[J].社會工作，2007，（11）.

[4]李建輝.淺議政府向社會組織購買服務(wù)——以廣東省運作模式為例[J].觀察與思考，2010，（6）.

[5]李長麗.當(dāng)前中國政府購買社會工作的情況分析[J].東方企業(yè)文化，2013，（7）.

[6]余冰，郭偉信.政府購買服務(wù)的理論與實踐探討——以廣州仁愛社會服務(wù)中心的社工服務(wù)購買為例[J].廣州工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（1）.

[7]黃瑞賢.政府購買社工服務(wù)的實踐探索[D].吉林大學(xué)，2014.

[責(zé)任編輯：胡 悅]