河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范推進(jìn)與協(xié)同措施研究

宋喜龍

摘要：無論農(nóng)地資源的最優(yōu)配置，還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的最終實現(xiàn)，在既有制度安排下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營方式和農(nóng)地規(guī)模效益實現(xiàn)的重要途徑。雖然河南省已采取了一些促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段和措施，但從規(guī)范和系統(tǒng)的角度看還面臨著諸如農(nóng)地用途“異化”、農(nóng)地交易“失范”等問題，同時在此問題上還缺乏必要的制度配套與協(xié)同推進(jìn)措施。針對以上問題，從對“地”的規(guī)范管理和對“人”的保障政策兩個層面提出相應(yīng)的建議和對策。

關(guān)鍵詞：河南??；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)范

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）07004003

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要讓“承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上流轉(zhuǎn)”；2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了進(jìn)一步的安排和部署；2015年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)范；2015年2月中央“一號文件”再次鎖定“三農(nóng)”問題，其中明確要求繼續(xù)完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，這些都要求對農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行更深入的認(rèn)識和研究。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)勞動力的大量轉(zhuǎn)移使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為新形勢下河南建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和必然趨勢。

1農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省統(tǒng)計局地方經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查隊于2014年4月至7月對全省17個省轄市的40個縣（市、區(qū)）600個農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模近年來逐漸擴(kuò)大。調(diào)查樣本中2010年參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有97戶，流轉(zhuǎn)面積477.8畝，2014年達(dá)到379戶，流轉(zhuǎn)面積1993.5畝。其中70.7%流轉(zhuǎn)給了土地經(jīng)營大戶，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的占29.3%。流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出面積快速增加、對象相對特定、方式逐漸多樣等特點(diǎn)。

2農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的現(xiàn)實問題

雖然河南省已采取了一些促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段和措施，也取得了一定成績，但成績背后還隱藏著一些深層次的問題和矛盾，對這些問題發(fā)現(xiàn)和解決將加快河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2.1農(nóng)地用途“變異”

比較利益的巨大差異使得轉(zhuǎn)入方在如何使用流轉(zhuǎn)農(nóng)地的問題上很容易做出選擇。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)戶間小規(guī)模（20畝以下）流轉(zhuǎn)的農(nóng)地一般會保持原有用途，但發(fā)生在農(nóng)戶與企業(yè)、合作社、種植養(yǎng)殖大戶之間的流轉(zhuǎn)農(nóng)地有相當(dāng)部分被改變用途，用作養(yǎng)殖、花卉、特色水果、觀光農(nóng)業(yè)等，甚至有部分耕地被用作商業(yè)、建設(shè)用地，出現(xiàn)“非糧化”趨勢。由于對流轉(zhuǎn)行為的引導(dǎo)、監(jiān)管不力等原因，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，這與河南的糧食發(fā)展戰(zhàn)略及定位是相左的。

2.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)“失范”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)交易流程不夠科學(xué)、合理，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）流轉(zhuǎn)主體“不清”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要包含兩個層面，一個是誰有權(quán)轉(zhuǎn)出，一個是誰有權(quán)轉(zhuǎn)入。其中第一個問題是關(guān)鍵，這個問題的直接指向就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的問題，對這個問題認(rèn)識不清，就很容易導(dǎo)致“越俎代庖”，違背農(nóng)戶意愿，損害農(nóng)戶利益的事情，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這樣的事例不少；對于第二個問題目前爭議較少，隨著流轉(zhuǎn)模式的不同轉(zhuǎn)入方的主體也不相同。

（2）流轉(zhuǎn)價格“不明”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格可以根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同區(qū)位、規(guī)模及農(nóng)地質(zhì)量等因素有所區(qū)別，但現(xiàn)實中有兩個現(xiàn)象。一方面是地方經(jīng)濟(jì)組織為促成流轉(zhuǎn)交易人為“壓低”流轉(zhuǎn)價格，這種現(xiàn)象在“強(qiáng)制”流轉(zhuǎn)背景下極易發(fā)生；另一方面就是一些農(nóng)戶盲目趨利行為的存在阻礙了農(nóng)地的正常、合理流轉(zhuǎn)。如調(diào)查發(fā)現(xiàn)豫東某縣一個經(jīng)營大戶支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)高達(dá)1400元/畝，而河南規(guī)模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。濟(jì)源有兩個村大部分農(nóng)戶愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但以當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)價格，一直沒人愿意承接。

（3）流轉(zhuǎn)服務(wù)“不夠”。

對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)主要包括兩個方面，服務(wù)的組織平臺和融資平臺。調(diào)查結(jié)果顯示目前河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織或服務(wù)滯后。數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查樣本中41.3%的農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)赜修r(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，58.7%的農(nóng)戶表示沒有或不清楚是否有這樣的組織；而對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的融資方面，財政資金對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支持不夠，民間資本因市場、技術(shù)、風(fēng)險等因素?zé)o法或不愿投入到農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)中，銀行融資門檻相對較高，對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的貸款機(jī)制也不健全。

（4）流轉(zhuǎn)程序“不公”。

農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的不完善導(dǎo)致“公開、公平、公正”原則在部分重大事項上得不到真正的貫徹落實，致使違背“自愿有償”原則的現(xiàn)象在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中時有發(fā)生。如一些地方鄉(xiāng)村基層組織事前不征求農(nóng)戶意見，缺乏公開透明的流轉(zhuǎn)操作程序，損害農(nóng)戶利益的事情時有發(fā)生，這在一定程度上也消解了農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)的熱情。

（5）防范流轉(zhuǎn)風(fēng)險的意識“不足”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中潛在的風(fēng)險主要有自然災(zāi)害風(fēng)險、農(nóng)戶生存保障風(fēng)險、農(nóng)區(qū)貧富兩極分化風(fēng)險、糧食安全風(fēng)險以及流轉(zhuǎn)交易風(fēng)險等。以交易風(fēng)險為例，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)不簽訂流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象大量存在，在379個農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，37.2%的農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的，很少簽訂書面合同的，即使簽訂了書面合同，內(nèi)容也過于簡單，且沒有經(jīng)過相應(yīng)的公證程序。這至少對流轉(zhuǎn)雙方而言風(fēng)險是相當(dāng)大的，一方面說明農(nóng)戶的風(fēng)險防范意識不足，也透露出當(dāng)?shù)卣块T對流轉(zhuǎn)風(fēng)險的管控措施存在紕漏。

2.3農(nóng)地設(shè)施“薄弱”

農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱主要表現(xiàn)在交通條件落后、水利設(shè)施缺乏、生產(chǎn)生活設(shè)施不足，這些問題均不同程度的存在，使得有能力到農(nóng)村進(jìn)行投資的經(jīng)營者缺乏信心，農(nóng)地資源難以得到有效整合，一定程度上阻礙了農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)。

2.4農(nóng)戶保障“缺位”

表面看，對法規(guī)、政策不了解，有“戀土情結(jié)”，“兼業(yè)”情形等農(nóng)戶原因影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是基本的社會保障還沒能覆蓋到廣大農(nóng)村地區(qū)所致。在農(nóng)村社會保障水平有限的情況下大多農(nóng)戶至少在潛意識里還要把承包地作為各種保障的底線，加之農(nóng)區(qū)有限的就業(yè)渠道，因此對農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著后顧之憂。這也是客觀上造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的重要原因之一。

3規(guī)范河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議

3.1嚴(yán)格控制農(nóng)地用途

作為全國的糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南的糧食戰(zhàn)略在國家的地位舉足輕重。一定要貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，遏制農(nóng)地“非糧化”的趨勢。一方面要根據(jù)2014年11月國土資源部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》精神，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，謀劃、實施符合河南實際的農(nóng)地用途管制制度，加強(qiáng)對農(nóng)地用途的控制和監(jiān)管；另一方面，可依據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的身份要進(jìn)行嚴(yán)格限定，一般應(yīng)只允許長期進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)和個人參與。對于流轉(zhuǎn)后農(nóng)地所進(jìn)行的經(jīng)營品種項目，可通過特許經(jīng)營品種目錄加以規(guī)范，保證農(nóng)地用于糧食生產(chǎn)的比例。

3.2規(guī)范管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易

確權(quán)可以明確流轉(zhuǎn)交易的主體，但農(nóng)地區(qū)位的固定性決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場的特殊性質(zhì)，也就意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過程、交易行為甚至包括交易的結(jié)果還面臨著復(fù)雜性和不確定性，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易還需要從以下方面進(jìn)行規(guī)范。

（1）推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)程。

“確權(quán)賦能”在2011年已被國務(wù)院確定為農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作的基本原則，河南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作也于2011年11月全面啟動，2014年9月又發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的意見》，在2015年將有4000萬畝土地確權(quán)頒證，農(nóng)地確權(quán)工作在穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)地確權(quán)頒證的推進(jìn)和完成，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的確立，解決目前農(nóng)地“被流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，同時農(nóng)戶可以利用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，也可以讓農(nóng)戶放心進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

（2）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)制。

由熟悉農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格、具備相關(guān)業(yè)務(wù)知識的專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、區(qū)位、產(chǎn)出水平等因素評估農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，以供流轉(zhuǎn)主體參考；二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格監(jiān)測體系，定期公布流轉(zhuǎn)價格，避免盲目流轉(zhuǎn)，及時管控違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（3）打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺。

首先，利用各種設(shè)施（電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等）打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策、信息和科技服務(wù)平臺，并加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為流轉(zhuǎn)主體服務(wù)，暢通“想流轉(zhuǎn)”、“能流轉(zhuǎn)”、“會流轉(zhuǎn)”的網(wǎng)絡(luò)化渠道。

其次，健全資金服務(wù)平臺。河南省在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在很大的資金瓶頸，因此必須加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持?？梢詮囊韵氯齻€方面進(jìn)行配套。

第一，利用銀行機(jī)構(gòu)資金。農(nóng)村信用社、郵政儲蓄等金融機(jī)構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支持的重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；鼓勵建立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資金支持；探索建立農(nóng)村土地信托中心。

第二，利用財政資金。加大公共財政對糧食生產(chǎn)的投入，加強(qiáng)科技對糧食生產(chǎn)的支持。公共財政對糧食生產(chǎn)的投入和支持是糧食安全的重要財政保障。對于糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社、種糧大戶申請的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目應(yīng)優(yōu)先安排。另外，作為糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南還要繼續(xù)加強(qiáng)科技對糧食生產(chǎn)的支持力度，引導(dǎo)糧食種植戶走“科技興糧”之路，以便使有限的土地資源發(fā)揮最佳效益。此外，還可考慮利用財政資金建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持基金，對于全部轉(zhuǎn)出農(nóng)地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎勵；對于通過采取農(nóng)地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，并能切實帶動農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎。對連片流轉(zhuǎn)、形成規(guī)模經(jīng)營的地方，要優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，優(yōu)先建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

第三，完善糧食補(bǔ)貼制度。目前普惠制的糧食補(bǔ)貼制度惠及的對象是原農(nóng)地承包戶，而進(jìn)行糧食生產(chǎn)的農(nóng)地流入方基本不能獲得該項補(bǔ)貼，一定程度上既沒有產(chǎn)生政策應(yīng)有的效果，又抑制了農(nóng)地經(jīng)營的積極性。建議對糧食補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，改變原來的普惠制形式，只針對真正的種糧者發(fā)放補(bǔ)貼，以增加其收益，調(diào)動其種糧積極性。

最后，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處服務(wù)平臺。建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。對縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會定崗核編，落實工作經(jīng)費(fèi)，為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。

（4）規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)程序。

就河南省目前的情況而言，要盡快制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，從程序上保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的科學(xué)性和規(guī)范性?？稍凇蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》兩個文件的基礎(chǔ)上，研究制定符合本省實際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，將集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)，農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分置，促推農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的各環(huán)節(jié)程序化、公開化，透明、規(guī)范的流程將有力保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（5）完善流轉(zhuǎn)風(fēng)險的防范機(jī)制。

首先要對流轉(zhuǎn)可能帶來的潛在風(fēng)險有正確的認(rèn)識，這些風(fēng)險不單單是農(nóng)戶個人承擔(dān)的，還有相當(dāng)部分的社會風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險要由政府和經(jīng)營者承擔(dān)，因此，要建立各種風(fēng)險的防范措施。可建立各種風(fēng)險保證金制度、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)租金預(yù)付制度等；還要引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營大戶參加農(nóng)業(yè)保險，通過受讓方繳納、政府補(bǔ)貼等方式為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營購買保險，建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。在流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，以有約束力的契約保障農(nóng)戶權(quán)益，防范交易風(fēng)險。

3.3加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的整治力度

良好的外部環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施能夠吸引競爭力強(qiáng)、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，從而加快農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。重點(diǎn)抓好農(nóng)村交通、水利、環(huán)境建設(shè)，將河南省高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和中低產(chǎn)田改造、土地綜合整治以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)河南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的全面改善，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)奠定良好的外部基礎(chǔ)。

3.4構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的保障體系

一方面，以本輪戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，享受與城鎮(zhèn)居民同等的社保和公共服務(wù)，逐步完成“農(nóng)民”的“市民化”；另一方面，努力改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，完善和提高農(nóng)村社保水平，改善農(nóng)村基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，逐步消除城鄉(xiāng)差距，積極培育和壯大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體，特別是“職業(yè)農(nóng)民”的培育，使他們能夠充當(dāng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的生力軍。為流轉(zhuǎn)雙方主體構(gòu)建完善的保障體系，為農(nóng)地規(guī)范、科學(xué)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好制度環(huán)境。

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