推廣PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域、問題及對(duì)策

綦魯明　許琳

目前，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式作為破解地方債務(wù)、扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)的重要抓手，受到了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

一、PPP重點(diǎn)領(lǐng)域

（一）2015年我國地方政府融資需求測算

展望2015年，制造業(yè)投資仍面臨繼續(xù)去產(chǎn)能問題；地產(chǎn)投資增速將不會(huì)太高；基礎(chǔ)設(shè)施仍將是2015年政策主要著力點(diǎn)。2014年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資達(dá)112174億元，若2015年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速按20%測算，2015年基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模將達(dá)到134608億元。

基礎(chǔ)設(shè)施屬公共品，其建設(shè)很大部分資金由地方政府融資提供。隨著2015年《中華人民共和國預(yù)算法》（2014）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）將全面實(shí)施，地方政府融資逐漸受限。近三年來，地方政府總的融資需求與當(dāng)年基建投資之比約為20%—30%。若以2015年新增地方政府融資需求與當(dāng)年基建之比為20%測算，2015年地方政府新增融資需求為26921.7億元。

（二）PPP重點(diǎn)領(lǐng)域分析

具體地，從水利工程看，目前，我國公共水利設(shè)施仍主要依靠財(cái)政投入。國家公共財(cái)政資金更好地結(jié)合社會(huì)資本共同解決水利問題，是未來發(fā)展的正確方向。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2011—2013年，全國財(cái)政水利資金從3619億元增加到5099億元，年均增長19%，3年累計(jì)投入13261億元，占同期全國財(cái)政支出的3%。盡管近幾年水利工程投入有較快增長，但仍存較大缺口。國務(wù)院提出集中力量有序推進(jìn)172項(xiàng)全局性、戰(zhàn)略性節(jié)水供水重大水利工程，水利部初步測算工程概算總投資1.7萬億元，其中預(yù)計(jì)中央投入9200億元，剩余7800億元的任務(wù)則要由地方政府想辦法承擔(dān)。根據(jù)國務(wù)院水利發(fā)展“十二五”中長期規(guī)劃以及其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃測算，2011—2020年全國水利年均需4000億元投資。

從高速鐵路建設(shè)看，近幾年是我國高速鐵路快速發(fā)展的時(shí)期。2014年下半年，國家發(fā)展改革委密集批復(fù)多個(gè)鐵路項(xiàng)目，投資總額達(dá)6974億元，其中高鐵投資額2151億元，動(dòng)車購置費(fèi)85.4億元。按照現(xiàn)在高鐵在建和規(guī)劃情況，“十三五”期間新增高鐵通車總里程達(dá)6318公里，投資總額達(dá)8592億元，平均每年有1700億元左右的資金缺口。

從地鐵投資看，根據(jù)國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)，到2015年我國軌道交通運(yùn)營里程將達(dá)3000多公里，“十三五”期間還要增加3000公里。2014年我國城市軌道交通投資將達(dá)到2200億元，比2013年增加400億元。預(yù)計(jì)2014—2020年，中國新建地鐵線路需要2.0—2.5萬億元的投資，年均3000—4000億元。

從城市地下管網(wǎng)看，2014年6月3日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》指出，力爭用5年時(shí)間完成城市地下老舊管網(wǎng)改造，用10年左右時(shí)間建成較為完善的城市地下管線體系。未來十年，地下管網(wǎng)體系建設(shè)將進(jìn)入黃金發(fā)展期。按照《全國城鎮(zhèn)供水設(shè)施改造與建設(shè)“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，“十二五”期間，管網(wǎng)改造投資835億元；新建管網(wǎng)投資1843億元，累計(jì)2678億元，年均535.6億元。根據(jù)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，“十二五”期間，完善和新建管網(wǎng)投資2443億元，年均488.6億元。地下管網(wǎng)中僅供水和污水處理管網(wǎng)兩項(xiàng)年均投資就達(dá)1024.2億元。同時(shí)，隨著地下管網(wǎng)智慧化成為一個(gè)大趨勢(shì)，地下管網(wǎng)智慧化將大大提高地下管網(wǎng)投資需求。

從養(yǎng)老事業(yè)看，目前，我國人口老齡化日趨加快，2015年，我國60歲以上的老年人將增加到2.21億。2013年底，中國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)42475個(gè)，床位數(shù)493.7萬張，老齡人口每千人平均床位數(shù)量僅有20張。發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每千人擁有的床位數(shù)在50-70張。比較而言，我國養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀很難適應(yīng)老齡人口快速增多的形勢(shì)。除了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老地產(chǎn)（住宅）、養(yǎng)老旅游度假區(qū)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（老年大學(xué)）、老年用品開發(fā)等都是養(yǎng)老事業(yè)的內(nèi)容。從需求規(guī)?？?，來自國家老齡委的數(shù)據(jù)顯示，2010年中國老年人的消費(fèi)需求已超過1萬億元，2020年，我國老年人市場消費(fèi)的年需求將達(dá)到2萬億元。從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給看，目前，僅有1000億元左右的實(shí)際供給。隨著中央政府對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的重視，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)每年都有上千億元投資缺口。

二、推進(jìn)PPP過程中存在的問題

（一）缺乏相關(guān)法規(guī)保障

PPP模式是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同開展的，是以雙方的契約精神為基礎(chǔ)的。一般說來，PPP項(xiàng)目期限較長，回報(bào)低。為了保證雙方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，獲得應(yīng)有收益，確保合同履行，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法規(guī)體系予以支撐。我國當(dāng)前缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作有關(guān)問題的通知》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等都是國務(wù)院及國家部委層面的文件，是對(duì)PPP模式的原則性、指導(dǎo)性安排，法律效力不高。PPP模式運(yùn)行中涉及政府、社會(huì)資本、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，如果沒有強(qiáng)有力的法律法規(guī)，各方利益將很難得到有力保障，社會(huì)資本更會(huì)望而卻步。雖然國家發(fā)展改革委已經(jīng)啟動(dòng)PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》起草工作，但由于仍存在較多爭議，遲遲沒有推出。

（二）相關(guān)部門間協(xié)調(diào)仍難達(dá)成一致

政府與社會(huì)資本合作必然涉及政府層面的各個(gè)職能部門。當(dāng)前，PPP模式的主管部門主要是國家發(fā)展改革委和財(cái)政部，雖然兩部門對(duì)PPP的理解大致相同，但在具體實(shí)踐過程中，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部對(duì)推動(dòng)PPP模式的制度安排如項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購依據(jù)、采購方式、儲(chǔ)備方式等方面有所不同，項(xiàng)目操作流程安排也有差別。目前，PPP運(yùn)行缺乏統(tǒng)一監(jiān)管部門。

（三）政府與社會(huì)資本的地位不平等

政府與社會(huì)資本是PPP模式的兩大主體。只有兩主體地位平等，權(quán)責(zé)相稱，才能建立良好的合作伙伴關(guān)系。但是，長期以來，我國政府在通過投資推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)高速增長的實(shí)踐中，占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)的地位，形成了政府主導(dǎo)投資的觀念。到目前，這種觀念仍根深蒂固地存在于各級(jí)政府官員的頭腦中，這將嚴(yán)重阻礙PPP模式的順利運(yùn)行。前些年我國PPP多以“建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓”（BOT）、“建設(shè)—移交”（BT）項(xiàng)目為主，政府在項(xiàng)目中是強(qiáng)勢(shì)一方，雙方地位不平等容易出現(xiàn)問題。

三、推進(jìn)PPP模式的建議

（一）建立PPP模式部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度

當(dāng)前推進(jìn)PPP模式，首先需要轉(zhuǎn)變政府觀念，按照契約精神，盡快完成建立政府與社會(huì)資本合作關(guān)系制度、財(cái)政資金參與制度、項(xiàng)目推薦與遴選、合同實(shí)施監(jiān)管等一系列工作，建議國務(wù)院建立包括國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國資委、審計(jì)局等部門在內(nèi)的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，抽調(diào)專人負(fù)責(zé)，盡快形成“我國實(shí)施政府與社會(huì)資本合作伙伴項(xiàng)目特別計(jì)劃”。

（二）有效發(fā)揮政府調(diào)控管理作用

首先，為了更好地引導(dǎo)私營部門參與城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)，國家需出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，從財(cái)政、稅收、金融、土地等多方面為私營部門參與PPP項(xiàng)目給予政策扶持，增加PPP項(xiàng)目吸引力。發(fā)揮市場機(jī)制作用，同等對(duì)待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。其次，PPP項(xiàng)目涉及利益實(shí)體多，時(shí)間跨度大，沒有嚴(yán)格的管理貫穿始終是難以奏效的。對(duì)PPP項(xiàng)目，要從橫向管理（合同管理、績效監(jiān)控和關(guān)系管理）和縱向管理（招標(biāo)籌備期、工程建設(shè)期、項(xiàng)目運(yùn)營期和項(xiàng)目交割期）兩個(gè)維度加強(qiáng)管理。

（三）以新型城鎮(zhèn)化為依托，重點(diǎn)選擇幾大領(lǐng)域突破

新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)期我國提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略。從我國實(shí)際情況看，農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)及新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)前教育、高等教育、職業(yè)教育領(lǐng)域，保障性住房建設(shè)，城鎮(zhèn)化連片開發(fā)，災(zāi)后重建，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公立醫(yī)院改革，現(xiàn)代養(yǎng)老，環(huán)境保護(hù)等九大領(lǐng)域是我國需要以PPP模式重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。

（四）在京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶和珠江三角洲等重點(diǎn)地區(qū)，選擇軌道交通、電力、健康環(huán)保服務(wù)等一批試點(diǎn)示范項(xiàng)目

基礎(chǔ)設(shè)施和混合公共服務(wù)是實(shí)施PPP模式的主要領(lǐng)域，通過重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，可以不斷完善PPP模式各項(xiàng)規(guī)則。通過公開試點(diǎn)示范，可以消除社會(huì)資本的顧慮，并對(duì)國際低成本資金形成吸引。

（五）完善PPP模式法律法規(guī)制度

應(yīng)關(guān)注并明確在公私合作主體之間的平等權(quán)利、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等三個(gè)層次的法律關(guān)系。其中，應(yīng)在法律上界定投資者僅是投入資本，合作項(xiàng)目由特殊目的公司進(jìn)行專業(yè)化管理。應(yīng)立法確立社會(huì)公眾作為群體消費(fèi)者，積極參與項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目期中評(píng)估和項(xiàng)目決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，保證絕大多數(shù)人選擇委托專業(yè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目監(jiān)督。

（綦魯明，1979年生，山東青島人，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員。研究方向：國民經(jīng)濟(jì)。許琳，1980年生，山東青島人，中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后。研究方向：環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境行政法學(xué)）