政府監(jiān)管的制度分析＊
——一個結構、行為與績效的框架

李 偉

一、問題的提出及分析框架

政府監(jiān)管是在市場經(jīng)濟條件下，政府為了彌補市場缺陷，實現(xiàn)公共利益，對微觀經(jīng)濟主體所實施的監(jiān)督與管理行為。具體而言，主要是對特定產(chǎn)業(yè)及其微觀經(jīng)濟活動主體在市場準入、退出、價格以及涉及公眾健康與安全、環(huán)境保護等方面進行的監(jiān)管。改革開放三十多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步確立并不斷完善，政府與市場的關系不斷地調(diào)試，市場監(jiān)管機制逐步建立，特別是旨在保護公眾健康與安全的監(jiān)管不斷強化。但是在經(jīng)濟社會領域，價格壟斷、假冒偽劣、食品藥品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染等問題仍然不斷發(fā)生，從政府監(jiān)管不力與企業(yè)家道德缺失的角度，顯然不足以解釋與解決監(jiān)管失靈的問題，必須透過問題表象剖析深層次的原因。一是需要解釋政府監(jiān)管目標實現(xiàn)出現(xiàn)偏差的原因。從公共利益理論的視角看，政府監(jiān)管目標是明確的，即克服市場失靈、提高資源配置效率與保障公共利益。但在政府管理實踐中，目標的多樣性與沖突性，往往會影響到監(jiān)管目標的實現(xiàn)。規(guī)制俘獲理論認為從某種程度上講，監(jiān)管是應各種利益集團的需要產(chǎn)生的，監(jiān)管是利益集團俘獲的結果［1］（P35）。二是在既有政府監(jiān)管制度及其運行過程中，監(jiān)管權力的配置、行動者的互動對政府監(jiān)管績效的影響，也是需要重點研究的問題。通過對這兩個深層次問題的探究，可以從靜態(tài)層面的制度結構和動態(tài)層面的監(jiān)管過程來分析表現(xiàn)為結果的政府監(jiān)管績效。為此，本文以結構（Structure）－行為（Conduct）－績效（Performance）（簡稱SCP）的分析框架來研究政府監(jiān)管。

首先，制度表現(xiàn)為規(guī)則形式與關系結構。制度是社會組織的規(guī)則，它不僅包括政策、慣例、程序、習俗、角色，還包括信仰、符號、文化和日常生活中的知識等［2］（P22）。制度對個體與組織行為的限定與約束主要是通過一系列正式制度與非正式制度來實現(xiàn)的。制度在表現(xiàn)為規(guī)則形式的同時，還體現(xiàn)為在此基礎上所形成的關系結構。在正式制度與非正式制度的限定與約束下，不同行動者與制度所形成的復雜關系，這些行動者在關系結構中的位置與排列組合方式的不同，決定著制度的運行方式及績效。

其次，個體和組織行為形塑著制度。盡管制度能夠限定與約束個體與組織的行為，是外在于行動者客觀存在。制度主義認為，制度是有目標導向的個體行動者建構的客體［3］（P5），一方面，行動者對制度的認知，尤其是對制度的認可與支持，在很大程度上決定著制度的合法性；另一方面，不同類型的行動者通過在制度中扮演不同的角色并交互作用，從而表現(xiàn)制度并賦予制度以意義，進而影響制度的調(diào)整與變革。

圖1 結構－行為－績效的分析框架

最后，結構、行為與績效關聯(lián)緊密，交互影響。不同的制度結構提供了不同的激勵與約束機制，制度影響著行動者的行為方式與策略。與此同時，在制度運行過程中，不同類型行動者之間的交互作用，也形塑著制度結構，并進一步對制度起著建構的作用。制度與行動者的互動，決定了制度的績效。對制度績效追求的直接結果是制度結構的調(diào)整與變革，這勢必又為行動者提供新的激勵機制［4］。

政府監(jiān)管作為一種重要的制度供給，可以基于結構－行為－績效分析框架來研究政府監(jiān)管結構、監(jiān)管過程中的利益主體行為及監(jiān)管績效（見圖1）。

二、基于結構－行為－績效框架的政府監(jiān)管制度分析

政府與市場的關系，在很大程度上為政府監(jiān)管框定了邊界。綜觀西方經(jīng)濟學理論與政府改革實踐，政府與市場關系的調(diào)整貫穿始終。政府與市場關系如何正確處理，首先應該明確政府職能定位?！罢f能”和“市場萬能”的觀點是要摒棄的，承認市場作為“一只無形的手”在資源配置中的基礎性作用，但同時也必須認識到市場存在著壟斷、公平與分配失靈問題。在市場失靈的領域，需要政府適度的調(diào)節(jié)與干預，即在經(jīng)濟領域，政府的職能在于經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管。具體而言，在市場監(jiān)管領域，政府的職能在于三方面。一是市場秩序的供給。建立與維護統(tǒng)一、開放、競爭與有序的市場秩序，依法對市場主體進行監(jiān)管，保護與促進公平競爭，破除壟斷與不正當競爭。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，促成全國性市場的建立，促進各種要素的自由流動與優(yōu)化配置。二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，建立和完善產(chǎn)權市場、信息市場、技術市場與金融市場等全國性市場，促進各種要素自由流動和公平競爭。三是對生產(chǎn)、經(jīng)營、消費等活動中涉及的公眾健康與安全、環(huán)境保護、社會福利相關領域加強監(jiān)管。

（一）政府監(jiān)管結構影響監(jiān)管績效

政府監(jiān)管結構是個復雜的體系，包括監(jiān)管主體的地位、能力體系、權力配置等。作為監(jiān)管主體的政府，無疑會對被監(jiān)管企業(yè)、社會公眾等產(chǎn)生影響，并且很大程度上決定著監(jiān)管績效。

1．政府監(jiān)管主體的位置。位置體現(xiàn)了政府監(jiān)管機構的重要性與獨立性。重要性是指政府監(jiān)管機構在政府系統(tǒng)中的地位，衡量重要性的標準有監(jiān)管機構的權力大小、受重視程度、財政撥款、人員數(shù)量等。通過對政府監(jiān)管發(fā)展歷程的考察，我們發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管是與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的，因此監(jiān)管機構的地位是在不斷變化的。獨立性體現(xiàn)在兩個方面，一方面，政府監(jiān)管機構與其他政府部門相對獨立，避免政治與行政的不當與過度干預。這種獨立性，可以從法律地位、人事安排、財政來源、職權行使四個方面來保障。另一方面，政府監(jiān)管機構與被監(jiān)管對象之間的“距離”，二者之間應該遵循利益無涉的原則，如果存在著利益牽連，則直接影響著監(jiān)管效果。以我國環(huán)保部門的變化為例，自1978年以來從隸屬于國家部委，經(jīng)1987年改組為直屬國務院的環(huán)境保護局，到1998年升級為正部級的國家環(huán)境保護總局，直到2008年改名為環(huán)境保護部［5］。環(huán)保部門的地位變遷，反映了國家對環(huán)境保護的重視，環(huán)保部門在經(jīng)費支持、人員編制、機構能力建設等方面不斷加強。

2．政府監(jiān)管權力配置結構。監(jiān)管權力可以從縱向與橫向兩個維度來配置，可以劃分為集中監(jiān)管、分散監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管四種模式。

集中監(jiān)管與分散監(jiān)管主要涉及中央與地方的監(jiān)管權責劃分。集中監(jiān)管是在中央設立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，以行政區(qū)域或者經(jīng)濟區(qū)域設立派出或者分支機構，實行垂直一體化管理。該模式的優(yōu)勢在于監(jiān)管統(tǒng)一、專業(yè)、獨立與高效，但未能將地方政府主體責任納入監(jiān)管體系中來，勢必會影響到監(jiān)管目標的實現(xiàn)。分散監(jiān)管則是采取中央政府與地方政府分工協(xié)作、權力共享的方式，在中央與地方分別設置監(jiān)管機構，中央政府負責宏觀政策制定與協(xié)調(diào)，地方政府則負責監(jiān)管執(zhí)行。該模式有利于調(diào)動地方政府在監(jiān)管中的積極性，但容易受到地方保護主義的干擾。

混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管則主要從監(jiān)管領域是單一還是多元來區(qū)分?；鞓I(yè)監(jiān)管是設立單一的綜合性監(jiān)管機構來統(tǒng)一行使監(jiān)管權［6］，也可以稱為“大部門監(jiān)管”，其優(yōu)勢在于監(jiān)管權的統(tǒng)一行使，具體包括對監(jiān)管行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，監(jiān)管信息平臺統(tǒng)一構建，有利于統(tǒng)一的監(jiān)管政策的形成；在監(jiān)管政策執(zhí)行過程中，有利于監(jiān)管統(tǒng)一執(zhí)法，降低了被利益集團俘獲的可能性。

各個國家在政府監(jiān)管具體模式的選擇上不盡相同。我國的政府監(jiān)管模式也在不斷調(diào)整中，以食品藥品安全監(jiān)管為例，2009年至2013年，我國相繼對食品藥品監(jiān)管進行了三次調(diào)整。2009年與2011年，國務院分別對食品藥品監(jiān)管機構、質檢與工商部門的管理體制進行調(diào)整，省級以下食品藥品監(jiān)管機構、質檢與工商部門由垂直管理調(diào)整為地方分級管理，管理方式為地方政府領導、上級機構業(yè)務指導［7］。部門領導干部實現(xiàn)雙重領導，以地方政府管理為主，工作人員編制、工作經(jīng)費等由地方政府負責。

（二）政府監(jiān)管過程中行動者及其行為邏輯

作為社會行動者的個人以及由個人所構成的各種社會力量，是影響社會走勢的重要力量［8］（P43），而利益之間分化和分層的本質是關于人們之間的利益和資源占有的關系［9］（P16）。政府監(jiān)管的行動者由監(jiān)管機構、監(jiān)管對象、社會公眾、行業(yè)協(xié)會與媒體等構成，筆者將從價值偏好、資源稟賦和行動能力等三個維度來考察政府監(jiān)管過程中的行動者。

在價值偏好方面，一方面，各類行為主體具有不同的價值目標，往往這些目標是相互沖突的，但不管在經(jīng)濟領域，還是在其他領域包括在政治領域，行為主體都具有利益最大化的傾向。另一方面，行為主體利益的實現(xiàn)過程會受到外在的正式制度與非正式制度及自身條件的制約。

在資源稟賦方面，資源是行為主體實現(xiàn)利益的工具與手段，具體表現(xiàn)為人力、財力、物力、組織、關系等，資源稟賦條件決定了不同行動者的力量差異及利益的實現(xiàn)。行為者按照滿足自身利益的方式行使對資源的控制［10］（P28）。

在行動能力方面，資源稟賦條件在很大程度決定了行動能力的強弱，行動能力也影響著行為主體利益的實現(xiàn)。行動者資源稟賦與行動能力的非均衡性與非對稱性特點，也形塑著行為主體之間的關系結構。

1．政府監(jiān)管機構。政府無疑是監(jiān)管的責任主體，具有等級層次分明、分工協(xié)調(diào)細致等特點，無論采取何種監(jiān)管模式，政府監(jiān)管機構都不可能是鐵板一塊、不可分割的。一方面，在“經(jīng)濟人”的驅動下，不同層級、不同區(qū)域、不同部門可能有自己的利益傾向與目標，并且這種利益在大多數(shù)情況下是不同的，甚至是相沖突的。另一方面，政府科層化帶來了權威“碎片化”，交易成本過高等問題，也為相關市場主體俘獲政府監(jiān)管機構提供了可能。以食品認證為例，目前存在著多部門設立的安全食品、有機食品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品等認證，相關食品生產(chǎn)企業(yè)競相獲取相關認證，通過設立食品認證，相關機構可以確保部門的監(jiān)管權力。這種部門利益的驅使與權力的擴張，也為監(jiān)管部門之間的信息共享與協(xié)作執(zhí)法造成了障礙。

2．監(jiān)管對象。企業(yè)是重要的市場主體，也是政府監(jiān)管的主要對象。企業(yè)在市場中通過產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)經(jīng)營活動來獲取利潤。利潤最大化是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的目標，當然企業(yè)在實現(xiàn)利潤最大化的過程中還要受到企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的制約。在市場經(jīng)濟條件下，政府與企業(yè)的關系不是行政隸屬關系，這也決定了在政府監(jiān)管實踐中，更應注重法律、經(jīng)濟等手段的應用，輔之以行政命令的方式。企業(yè)面對政府監(jiān)管，具有能動作用。一方面，企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)模、性質、管理制度、領導者態(tài)度等內(nèi)部因素會影響到企業(yè)的行為。另一方面，企業(yè)還要考慮市場環(huán)境、社會責任、輿論反應、監(jiān)管制度等外部因素，對政府監(jiān)管采取俘獲、服從與規(guī)避等策略性行為。

3．社會公眾。按照傳統(tǒng)監(jiān)管俘獲理論的觀點，受管制企業(yè)也可能成為監(jiān)管的受益者，但本文所討論的受益者主要是作為弱勢群體、分散的社會公眾。社會公眾群體的特性與地位，使得政府監(jiān)管必須注重保障其利益。首先，社會公眾是產(chǎn)品與服務的消費者，也是政府監(jiān)管結果的終端承受者，產(chǎn)品與服務的質量，政府監(jiān)管的績效，直接影響到社會公眾的福利。因此，政府必須加強對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管，也必須不斷提升監(jiān)管能力，提高監(jiān)管績效。其次，社會公眾的原子化、弱組織化等特點，使得其無法對監(jiān)管企業(yè)實施有效的制約，受管制企業(yè)相對社會公眾擁有豐富的資源與較強的組織能力，能更容易影響政策的制定與執(zhí)行。最后，盡管社會公眾能通過選舉、聽證會、建言獻策等途徑參與政策過程，但社會公眾的弱組織性、分散性、受教育程度、經(jīng)濟條件、社會地位和權利意識等因素，影響著公眾參與的效果?？傊?，社會公眾與受管制企業(yè)的不對等性，也決定了監(jiān)管過程中的關系結構。

4．行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會作為一種古老的組織形態(tài)，從封建社會城市經(jīng)濟中萌生的同行手工業(yè)者組織，發(fā)展到現(xiàn)代市場經(jīng)濟中廣泛存在的行業(yè)自治組織，發(fā)揮著自我管理與自我約束的作用。首先，行業(yè)協(xié)會具有普遍私益性的特點。從行業(yè)協(xié)會的組成與組織機制來看，它是由相同行業(yè)或者相似地位的市場主體，基于自主形成的個人關系資源或自愿形成的組織化團體，它的目標是促進本團體成員的共同利益，是一種組織化的“私序”，是在長期交往博弈過程中形成的自我約束機制［11］。其次，行業(yè)協(xié)會具有有限公益性。行業(yè)協(xié)會不是完全封閉的組織，它通過發(fā)揮中介的紐帶作用，將整個行業(yè)利益訴求反映給決策者，同時也配合政府公共政策的貫徹執(zhí)行，從而體現(xiàn)出對公共利益的遵從。行業(yè)協(xié)會的普遍私益性與有限公益性特點，決定了行業(yè)協(xié)會自律功能的限度與效度。

5．媒體。媒體的組織特性，使得媒體監(jiān)督作為一種重要的方式，在政府監(jiān)管體系中發(fā)揮重要作用。第一，媒體對新聞價值的追求，以刨根問底式的、鋪天蓋地式的專題與深度報道，能夠促使相關監(jiān)管問題引起社會公眾關注，并加速其進入政策議程中。第二，媒體是重要的信息溝通與政策參與渠道。一方面，在政策制定過程中，政府通過媒體等渠道公開征求公眾意見與建議。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府需要通過媒體宣傳，讓社會公眾知曉政策精神與內(nèi)容，以利于政策的貫徹實施。另一方面，媒體是民意表達的重要渠道。作為弱組織的社會公眾，可以借助媒體來反映與自身利益密切相關的問題，通過媒體的民意表達功能，相關利益訴求能夠得到重視。因此，從某種程度上看，媒體特別是新興媒體，不僅影響著監(jiān)管部門政策制定的實體內(nèi)容，也改變著監(jiān)管機構的工作程序與方式，調(diào)整著監(jiān)管機構與相關行動者的關系［12］。

（三）監(jiān)管績效促進監(jiān)管結構的調(diào)整

政府監(jiān)管作為一種重要的制度供給，有其初始的目標，監(jiān)管制度的供給旨在解決個體理性導致集體無理性與市場失靈的問題，它具體為相關行動者提供了一系列激勵與約束機制，從而保障社會公益的實現(xiàn)。制度的存續(xù)及其調(diào)整，取決于制度能否實現(xiàn)其初始目標，因此監(jiān)管績效是重要的評價依據(jù)。監(jiān)管績效首先表現(xiàn)為一種結果、一種狀態(tài)，對結果與狀態(tài)的評價，能夠認識監(jiān)管績效，即監(jiān)管能否實現(xiàn)目標，在多大程度上實現(xiàn)了目標。其次，對監(jiān)管績效的評價，并不僅僅是單純地對監(jiān)管問題表象的感性認知，而是通過成本－收益等多種方法對社會價值、經(jīng)濟價值等多元價值的綜合評價。最后，對監(jiān)管績效的評價，實際上是現(xiàn)有監(jiān)管制度及其運行過程的再審視，通過績效評估，能夠促進監(jiān)管制度的調(diào)整與變革。以20世紀90年代以來我國食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整為例，90年代中期，我國初步確立了以衛(wèi)生行政部門為主導的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制，其他有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作。2003年在經(jīng)歷了非典等公共衛(wèi)生事件以后，我國逐步確立分段為主、品種為輔的監(jiān)管體制，進一步明確監(jiān)管職能，強化地方政府在監(jiān)管中的責任。2013年為解決分段監(jiān)管的弊病，國務院組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全分段監(jiān)管體制改變?yōu)閷κ称匪幤穼嵭薪y(tǒng)一監(jiān)管體制。

三、簡短的結語

在政府監(jiān)管的制度結構中，每個行動者在此體系中的位置是不一樣的，也決定了行動者的價值偏好與目標的差異，這種差異性往往會導致矛盾與沖突。由于基于不同行動者的資源稟賦與行動能力的差別，各個行動者實現(xiàn)自身目標的能力是不同的，這些因素也導致了諸多監(jiān)管問題。因此，在監(jiān)管制度的設計與選擇時，考慮的重點是該種制度結構提供了何種激勵與約束機制。在這種制度結構中，首先，監(jiān)管機構在政府系統(tǒng)中的地位應該提升，而不是被邊緣化，監(jiān)管機構應具有權威性與相對獨立性，為發(fā)揮政府監(jiān)管職能提供有力保障。監(jiān)管權力作為公共權力的一個重要組成部分，具有強制性、單方性、優(yōu)益性、自主性、廣泛性等特點［13］（P25），監(jiān)管機構也具有“理性經(jīng)濟人”傾向，也有權力擴張與預算最大化的傾向，因此需要加強對監(jiān)管者的監(jiān)督。其次，作為監(jiān)管的受益者，擁有參與監(jiān)管的途徑，具有話語權，在監(jiān)管的博弈過程中，能夠作為平等主體參與協(xié)商與談判。最后，應該進一步轉變政府職能，推進政企分開、政社分開，完善行業(yè)協(xié)會自律功能與社會治理體系。

完善政府監(jiān)管制度，首先，注重評估監(jiān)管績效，以此作為改善監(jiān)管制度的依據(jù)。監(jiān)管制度是在監(jiān)管績效評價的理論層面上，監(jiān)管主體為了實現(xiàn)監(jiān)管目標，依據(jù)相關的法律、法規(guī)與政策對市場中主體進行的一種約束與限定。監(jiān)管制度不可能實現(xiàn)自我實施，在監(jiān)管結構中，存在著監(jiān)管者、被監(jiān)管者、社會公眾、媒體、行業(yè)協(xié)會等行動者，這些行動者在監(jiān)管過程中發(fā)生著互動關系，并對監(jiān)管結果產(chǎn)生不同程度的影響。因此從這個層面來看，監(jiān)管政策能否得到遵守是可以得到評價的，而且監(jiān)管績效直接關系到監(jiān)管存在的合法性問題。其次，在監(jiān)管實踐活動中，常常會出現(xiàn)監(jiān)管失靈的問題。監(jiān)管失靈與多種因素相關，如監(jiān)管權力在縱向與橫向層次上配置的不合理；利益集團與監(jiān)管主體的合謀；缺乏對監(jiān)管機構的有效監(jiān)管，等等。通過監(jiān)管績效評估，可以對監(jiān)管政策所產(chǎn)生的可能影響及對不同群體的利益分配情況進行分析，并且通過公眾參與等形式來協(xié)調(diào)不同利益主體的目標沖突問題，從而增強監(jiān)管政策的科學性。最后，現(xiàn)代科學技術的發(fā)展為監(jiān)管績效評估提供了工具。

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