構(gòu)建合法性維度下的政府績(jī)效評(píng)估體系

張海洋

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009）

政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府治理能力的重要部分，通過(guò)分析研究可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的研究目前主要集中在以下幾個(gè)視角：通過(guò)對(duì)英美等國(guó)家在績(jī)效評(píng)估方面實(shí)踐的介紹和借鑒，提出建立一種制度性、法制性、技術(shù)性的政府績(jī)效評(píng)估體系；從評(píng)估主體和價(jià)值觀角度入手，提出一種多元評(píng)估主體下的兼顧效率、公平、民主、社會(huì)發(fā)展的評(píng)估模式；從績(jī)效評(píng)估衡量的指標(biāo)體系入手并結(jié)合當(dāng)下先進(jìn)的技術(shù)手段，構(gòu)建一種工具導(dǎo)向型下的多維政府評(píng)估體系；從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，針對(duì)績(jī)效評(píng)估流程的各環(huán)節(jié)建立程序性的全方位評(píng)估體系；從我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和政府績(jī)效管理的問(wèn)題導(dǎo)向型入手的對(duì)策研究。以上五個(gè)方面的政府績(jī)效評(píng)估研究在改善政府服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)民主與公平等基本治理理念、提升政府治理能力等方面發(fā)揮著重要的作用。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，同時(shí)在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域糾正了以往單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域來(lái)綜合評(píng)估政府的治理能力。政府治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，政府績(jī)效評(píng)估正是反映政府在治理能力高低的“晴雨表”，而合法性是政府治理能力行為的前提和基礎(chǔ)。這種情況下，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求的戰(zhàn)略高度出發(fā)，以合法性的制度維度、有效維度、參與治理維度、治理多元維度來(lái)分析政府績(jī)效評(píng)估體系，進(jìn)而構(gòu)建一套多元利益整合下的制度性、有效性、民主性、科學(xué)性的政府績(jī)效評(píng)估體系顯得尤為重要。

一、合法性維度下的政府績(jī)效評(píng)估體系的基本要求

合法性理論作為政治學(xué)的重要概念，是用來(lái)分析政治權(quán)力得以運(yùn)作與延續(xù)政治文明發(fā)展的重要理論工具，而政府權(quán)力的合法性及其維持下的政府行為績(jī)效是政府治理活動(dòng)的重要支撐。政府績(jī)效評(píng)估不僅是改進(jìn)政府治理有效性與提升治理資源有效配置的重要工具，更是推進(jìn)行政改革與創(chuàng)新政府治理方式的依據(jù)。從政治學(xué)重要源頭的合法性維度來(lái)分析政府績(jī)效評(píng)估體系有如下層面的要求：

（一）合法性的制度維度要求績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建具有制度性

“合法性”一詞第一次在中世紀(jì)的文獻(xiàn)中使用，其詞義仍然保留著“與法律相一致”這一理念。一個(gè)國(guó)家的制度供給能力對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展起決定作用，因?yàn)楝F(xiàn)代化本身不僅是一個(gè)制度建設(shè)并不斷實(shí)現(xiàn)全面制度化的過(guò)程，而且還因?yàn)楝F(xiàn)代化的發(fā)展首先需要一個(gè)新的穩(wěn)定秩序體系，整合現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)分化，平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷中的利益失衡，保證變遷與發(fā)展的基礎(chǔ)秩序的存在。［1］合法性制度維度下政治系統(tǒng)之一的績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建要求其從制定、運(yùn)作、反饋等層面，根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生和堅(jiān)持的現(xiàn)存政治制度來(lái)設(shè)計(jì)，并根據(jù)這種制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范參與治理行為主體的行為。通過(guò)評(píng)估體系的制度設(shè)計(jì)將治理主體行為固化以提高國(guó)家治理秩序的規(guī)范性，尤其在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程下將政治系統(tǒng)的各部分運(yùn)作上升為法律法規(guī)來(lái)提高國(guó)家對(duì)公共需求的制度供給力。作為政府績(jī)效管理核心的績(jī)效評(píng)估是轉(zhuǎn)變政府治理模式與優(yōu)化治理資源配置方式的有效工具，通過(guò)將績(jī)效評(píng)估體系的各個(gè)環(huán)節(jié)以制度化的形式規(guī)定下來(lái)，可以提升社會(huì)治理效能和改進(jìn)社會(huì)治理方式，為政府的治理能力現(xiàn)代化提升提供助力，進(jìn)而形成一種良性的現(xiàn)代社會(huì)治理體系。

（二）合法性的有效維度要求績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建具有效能性

李普塞特認(rèn)為，“有效性是指統(tǒng)治集團(tuán)實(shí)際的行動(dòng)，即在大多數(shù)居民……看政府的基本功能時(shí)，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。有效性是合法性的工具性描述，合法性是有效性的價(jià)值性描述，兩者相輔相成，共同保障著政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和政府權(quán)威的延續(xù)”。［2］可見(jiàn)，合法性的有效維度要求政治系統(tǒng)運(yùn)作通過(guò)政績(jī)來(lái)獲得民眾認(rèn)同與支持，通過(guò)這種持續(xù)性的效能動(dòng)力來(lái)保證社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，進(jìn)而持續(xù)贏得社會(huì)公眾的自愿認(rèn)同、參與和支持。政府治理的有效性主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)政治資源的優(yōu)化配置能力，以及對(duì)社會(huì)治理需求的服務(wù)能力，也可將其稱(chēng)為“政治有效性”。合法性的維持要靠政績(jī)實(shí)效與政策的可接受性二者的有機(jī)結(jié)合，而績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容體系正是針對(duì)政府治理效能和政策服務(wù)水平的反映，這就要求科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系要根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治考量，針對(duì)公共治理需求做出理性的科學(xué)化決策，同時(shí)根據(jù)政策環(huán)境作出相應(yīng)的調(diào)整，使績(jī)效評(píng)估反映政府的服務(wù)效能，推進(jìn)治理能力的效率化、效益化、效果化。

（三）合法性的參與治理維度要求績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建具有溝通參與性

合法性的治理是根據(jù)公共需求進(jìn)行的治理，滿足公共需求的過(guò)程本身就是一種多元互動(dòng)下的治理過(guò)程，這就要求在各個(gè)治理環(huán)節(jié)上保證治理參與主體的多元性、參與渠道的多元性。在國(guó)家治理過(guò)程中，政府根據(jù)公共需求和社會(huì)環(huán)境做出公共決策，提供相應(yīng)的服務(wù)，為了更好的提高治理能力，需要與公民充分互動(dòng)，深入基層了解民眾需求，根據(jù)相關(guān)的信息資源做出最優(yōu)的治理決策方案。政府績(jī)效評(píng)估恰是西方國(guó)家在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi)維系生產(chǎn)關(guān)系、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制、解決各種利益沖突、緩和各種社會(huì)危機(jī)、社會(huì)公眾表達(dá)利益和參與政府管理的重要途徑與方法，也是在民權(quán)運(yùn)動(dòng)和科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下所采取的政府治理方式。［3］作為相應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)估極大地改進(jìn)了政府公共部門(mén)與社會(huì)公民之間的關(guān)系，充分顯示了政府績(jī)效評(píng)估的政治溝通功能。民間組織、大眾傳媒等作為第三方參與到政府的績(jī)效評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)中，一方面可以明顯增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的真實(shí)性、有效性，是善治理論中國(guó)家與社會(huì)的合作和權(quán)力向市民社會(huì)回歸的“縮影”；另一方面，既可以對(duì)政府績(jī)效評(píng)估體系做有益的治理信息補(bǔ)充，又有利于公民參與到政府治理行為的監(jiān)督中來(lái)，從一定程度上抑制了評(píng)估結(jié)果的“錯(cuò)位”以及由“評(píng)估權(quán)”引起的設(shè)租、尋租問(wèn)題。

（四）合法性的治理多元維度要求績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建具有體系的多元性

蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書(shū)中提出有關(guān)政府治理的四種模式，其中第二種就是參與式國(guó)家。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，“參與是20世紀(jì)90年代的主要政治議題之一，沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化”［4］。現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作是一個(gè)龐大的復(fù)雜治理體系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家多層次合法性治理下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的“五位一體”系統(tǒng)有效運(yùn)作，需要在正確地、客觀地認(rèn)識(shí)國(guó)家治理狀況的前提下確立一套治理評(píng)估體系。通過(guò)治理評(píng)估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向，從而推動(dòng)和引導(dǎo)國(guó)家的民主治理改革。［5］政府績(jī)效評(píng)估蘊(yùn)含下的“公共責(zé)任”和“顧客至上”的治理理念就是要求在評(píng)估主體上實(shí)現(xiàn)組織外部顧客下的公眾、非政府組織、企業(yè)以及作為組織內(nèi)部顧客的各個(gè)相關(guān)部門(mén)和公務(wù)員多元主體參與。在評(píng)估內(nèi)容上根據(jù)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的“五位一體”各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作狀況下的多元主體利益相關(guān)者，制定多元利益視角的評(píng)估指標(biāo)。在評(píng)估方式上，把工具導(dǎo)向型下的評(píng)估工具模型和利益博弈下的績(jī)效審計(jì)、公民評(píng)議與第三方參與評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，形成一種多元互動(dòng)治理體系下的生態(tài)管理評(píng)估體系。

二、合法性維度下我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐存在的問(wèn)題

我國(guó)于2009年推出了第一套政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，它是由中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估體系研究課題組編撰完成的，該報(bào)告指出政府績(jī)效的“終極標(biāo)準(zhǔn)”要“以公民為中心”，“以公民的滿意度”為導(dǎo)向，并指出了其作用與存在問(wèn)題。另外，隨著我國(guó)政府治理服務(wù)體制創(chuàng)新的推進(jìn)，大量政府績(jī)效評(píng)估理論逐漸興起，地方政府實(shí)踐并創(chuàng)造了許多具有地方特色的績(jī)效評(píng)估模式，主要有青島的目標(biāo)責(zé)任制、煙臺(tái)的社會(huì)服務(wù)承諾制、廈門(mén)的效能監(jiān)察和效能建設(shè)、公民參與和第三方評(píng)估等五種類(lèi)型的探索，形成了有中國(guó)特色的績(jī)效評(píng)估模式。但在實(shí)踐探索中還不是很成熟，主要存在以下問(wèn)題：

（一）績(jī)效評(píng)估目標(biāo)設(shè)定存在偏差

地方政府績(jī)效評(píng)估是提升地方政府績(jī)效的動(dòng)力和依據(jù)，績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的設(shè)置對(duì)政府治理方向具有導(dǎo)向性作用，而我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定存在著一定誤區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，選擇傾向于“在利己偏好”下的績(jī)效晉升模式。這使得目標(biāo)的設(shè)定偏重于自我利益實(shí)現(xiàn)和擅長(zhǎng)的公共治理行為目標(biāo)，政府在具體治理行為上表現(xiàn)出差異性選擇，不利于全方位、多功能治理體系的構(gòu)建。二是在目標(biāo)制定參與上，主要是政府系統(tǒng)內(nèi)主導(dǎo)自上而下的推進(jìn)，沒(méi)有對(duì)多元評(píng)估主體下的利益進(jìn)行整合。在缺乏上下級(jí)互動(dòng)和公眾及第三方參與調(diào)查的情況下，造成政府在職能服務(wù)方面泛經(jīng)濟(jì)化，忽略了經(jīng)濟(jì)、民生、政治、生態(tài)等因素對(duì)社會(huì)治理體系發(fā)展的“合力”，導(dǎo)致政府服務(wù)職能“缺位”，嚴(yán)重影響政府職能轉(zhuǎn)變和政府合法性的持續(xù)性進(jìn)程，不利于服務(wù)型政府的構(gòu)建和職權(quán)的“瘦身”。三是在內(nèi)容設(shè)置上，片面強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入等少數(shù)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致政府權(quán)力直接插手和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，出現(xiàn)了市場(chǎng)鏈?zhǔn)Ш庀麓罅康退街貜?fù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)短時(shí)間周期性過(guò)熱，不利于統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，片面的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)下容易滋生公共權(quán)力“異化”下的尋租性腐敗。

（二）績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性不足

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的具體體現(xiàn)，是開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的基本前提，而我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估衡量指標(biāo)存在科學(xué)性和規(guī)范性不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是理論建設(shè)缺乏規(guī)范性的科學(xué)依據(jù)，認(rèn)識(shí)不到或者干脆忽視績(jī)效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的制度系統(tǒng)。在缺少系統(tǒng)理論支撐的情況下，評(píng)估程序缺乏科學(xué)性、客觀性和民主性，造成實(shí)踐中的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，基本上是主觀評(píng)議下的自我評(píng)定、主觀定性評(píng)價(jià)為主，造成績(jī)效評(píng)估活動(dòng)難以在公共部門(mén)系統(tǒng)地推進(jìn)。二是評(píng)估工具選擇流于形式?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)者只是照搬西方國(guó)家評(píng)估的工具性技術(shù)，而對(duì)指標(biāo)評(píng)估理念和政府治理的邏輯認(rèn)識(shí)模糊，沒(méi)有掌握指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的內(nèi)在治理理念與績(jī)效評(píng)估前期的調(diào)查研究等基礎(chǔ)性工作。三是在缺乏績(jī)效評(píng)估所要求的基本配套制度保障的前提下開(kāi)展評(píng)估，使評(píng)估活動(dòng)完全處于泛化的“走過(guò)場(chǎng)”。四是評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的通用性與可比性不足。由于評(píng)估信息資源與數(shù)據(jù)分類(lèi)管理不充分，評(píng)估采用的測(cè)度與標(biāo)準(zhǔn)不一致，增加了實(shí)際評(píng)估的難度，降低了評(píng)估的有效性。［6］這不利于各級(jí)公共部門(mén)進(jìn)行評(píng)估結(jié)果的橫向、縱向比較，進(jìn)而影響各級(jí)、各地公共部門(mén)的考核參評(píng)與部制改革。

（三）績(jī)效評(píng)估中公民參與溝通不充分

從治理理論來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估主體是一個(gè)由多元主體組成的治理結(jié)構(gòu)，為民眾認(rèn)知政府治理行為提供了一個(gè)“窗口”，然而我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中存在著許多制約其發(fā)展的因素與問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是公眾對(duì)評(píng)估信息知情度低。從績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選定到具體的評(píng)估過(guò)程以及評(píng)估結(jié)果的反饋運(yùn)用，主要由政府主導(dǎo)；評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果等信息缺乏透明度，就算有也是低層次的“信息接受”、“被動(dòng)信息供給”，影響了公眾對(duì)政策的知情權(quán)，不利于社會(huì)循環(huán)機(jī)制的有效運(yùn)作和公民與政府之間的了解、信任、合作。二是公民在評(píng)估過(guò)程中的參與平臺(tái)較少。在績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)推進(jìn)中，公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的水平還只限制在低水平的象征性參與。譬如，簡(jiǎn)單的聽(tīng)證會(huì)或者象征性的政務(wù)公開(kāi)，對(duì)于政府的治理能力僅僅是簡(jiǎn)單的通過(guò)官方媒體或者簡(jiǎn)單的問(wèn)卷調(diào)查了解評(píng)估的相關(guān)事項(xiàng)，這不利于政府績(jī)效評(píng)估信息保真制度的建設(shè)和“陽(yáng)光政府”的推進(jìn)。三是公民參與評(píng)估的保障機(jī)制缺乏。由于我國(guó)績(jī)效評(píng)估相關(guān)法律中缺乏對(duì)公民在參與評(píng)估活動(dòng)中的地位詳細(xì)規(guī)定，公民在參與式治理背景下依照法律規(guī)定通過(guò)各種途徑管理國(guó)家公共事務(wù)的權(quán)力沒(méi)有得到法律保證，造成公民評(píng)估過(guò)程中參與法律意識(shí)不足、參與操作層面不詳細(xì)。

（四）對(duì)績(jī)效評(píng)估過(guò)程的重視和結(jié)果的再應(yīng)用性均不足

績(jī)效評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)性的過(guò)程，對(duì)績(jī)效過(guò)程與結(jié)果的重視和再利用是績(jī)效管理創(chuàng)新性的保證，而我國(guó)在績(jī)效評(píng)估過(guò)程的重視與結(jié)果再利用上存在以下不足：一是在評(píng)估程序設(shè)置上，從準(zhǔn)備收集評(píng)估信息資料到各個(gè)階段操作步驟都缺乏具體的路徑描述和科學(xué)的技術(shù)評(píng)測(cè)工具。此外，一方面由于政府績(jī)效評(píng)估本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不可避免地存在著考評(píng)者的個(gè)人偏見(jiàn)、評(píng)估數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確、評(píng)估成員技能不成熟等主觀原因；另一方面，由于政府服務(wù)范圍寬泛、治理目標(biāo)多元、部分績(jī)效內(nèi)容難以量化等客觀因素制約，使得評(píng)估過(guò)程中難免出現(xiàn)一些評(píng)估誤差，［7］降低了評(píng)估程序的合法性和有效性。二是在評(píng)估內(nèi)容上過(guò)于關(guān)注產(chǎn)出而對(duì)結(jié)果重視不足，出現(xiàn)形式主義評(píng)估。評(píng)估結(jié)束后對(duì)評(píng)估結(jié)果就束之高閣，對(duì)評(píng)估結(jié)果和評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏應(yīng)有的總結(jié)與重視，造成評(píng)估體系不能全面反映國(guó)家在社會(huì)發(fā)展、公眾滿意度、社會(huì)福利等方面的治理能力，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建。三是對(duì)評(píng)估結(jié)果在促進(jìn)政府公共政策調(diào)整或終止方面的作用重視不夠。在結(jié)果反思與運(yùn)用方面大多數(shù)評(píng)估結(jié)果在促進(jìn)政府抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)、提高管理水平等方面反映有限，也沒(méi)有思考反映能力建設(shè)指標(biāo)和實(shí)際工作指標(biāo)之間的相互關(guān)聯(lián)性，這不利于發(fā)揮評(píng)估結(jié)果在公共政策的調(diào)整與終止方面的借鑒作用，同時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的評(píng)估失誤缺乏相應(yīng)的評(píng)估申訴補(bǔ)救機(jī)制。

三、構(gòu)建合法性維度下的績(jī)效評(píng)估體系

根據(jù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，采用科學(xué)的手段，對(duì)政府治理的績(jī)效進(jìn)行精細(xì)化的測(cè)量、全方位的考核，來(lái)反映其工作的實(shí)際效果，從而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)促進(jìn)政府提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變具有重要的意義。以合法性理論下的制度維度、有效維度、參與維度、多元治理維度為切入點(diǎn)構(gòu)建治理體系現(xiàn)代化下的政府績(jī)效評(píng)估體系，使之在評(píng)估目標(biāo)上多元利益整合相互達(dá)成共識(shí)，在評(píng)估管理上多元互動(dòng)、有序參與，在評(píng)估治理上以大數(shù)據(jù)支撐，在評(píng)估操作和結(jié)果利用上以制度化的機(jī)制為保證，形成一種系統(tǒng)化、科學(xué)化的績(jī)效評(píng)估體系（如圖1所示），以實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估體系對(duì)治理能力現(xiàn)代化的助推功能。

圖1 合法性維度下的績(jī)效評(píng)估體系圖

（一）構(gòu)建多元主體利益整合視角下的科學(xué)績(jī)效評(píng)估目標(biāo)

科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)應(yīng)以利益視角為出發(fā)點(diǎn)，在目標(biāo)的主體定位上整合所有利益相關(guān)者，在目標(biāo)理念導(dǎo)向上注重政府服務(wù)能力，在目標(biāo)操作規(guī)范性上明確制度剛性，消除績(jī)效評(píng)估目標(biāo)設(shè)定存在偏差引起的政府治理“錯(cuò)位”。

績(jī)效評(píng)估目標(biāo)應(yīng)從維護(hù)最廣大人民根本利益出發(fā)，通過(guò)利益整合來(lái)確立。首先，一方面，以治理空間下的政府部門(mén)、企業(yè)、社區(qū)組織、公民個(gè)人等的利益兼顧為基礎(chǔ)，通過(guò)訪談、問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)等手段來(lái)明確公民主體對(duì)政府治理行為的期望，將每個(gè)利益相關(guān)者的期望與政府績(jī)效評(píng)估總體目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)分析，并對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)相關(guān)的不同利益進(jìn)行縱向和橫向的比較，來(lái)確定他們明顯的和潛在的利益相關(guān)性，形成一種利益整合視角下的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)。另一方面，以治理參與主體的利益需求為導(dǎo)向，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府治理理念和治理方式來(lái)制定績(jī)效目標(biāo)。在既考慮技術(shù)層面的因素，又注重科學(xué)發(fā)展觀的價(jià)值導(dǎo)向下，使評(píng)估目標(biāo)的最初選擇上緊靠公共需求與公共問(wèn)題，特別注重政府在公共治理力、行為的責(zé)任力、公共成本節(jié)約力方面的績(jī)效作為。其次，通過(guò)提高績(jī)效評(píng)估目標(biāo)與各地現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性，客觀、全面地反映政府在宏觀層面的國(guó)家治理需求與微觀層面的地方政府治理需求的“平衡力”，以推動(dòng)政府職能的合理定位，使得績(jī)效評(píng)估目標(biāo)與政府的治理體制改革和治理方式創(chuàng)新相結(jié)合。同時(shí)，還要從合法性的制度方面明確績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的公信力，實(shí)現(xiàn)評(píng)估目標(biāo)權(quán)威的剛性“著陸”。通過(guò)書(shū)面文件、章程的形式對(duì)績(jī)效評(píng)估的流程、標(biāo)準(zhǔn)做制度性的說(shuō)明，明確政府活動(dòng)要達(dá)到的績(jī)效水平，并以客觀、量化和可測(cè)量的方式來(lái)使績(jī)效目標(biāo)“接地氣”。第三，在評(píng)估目標(biāo)設(shè)定上加大對(duì)社會(huì)持續(xù)性創(chuàng)新動(dòng)力方面的評(píng)估比重，使得政府治理方向以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向，保證政府績(jī)效評(píng)估成為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、制度化的安排，推進(jìn)政府治理活動(dòng)合法性、有效性、現(xiàn)代性進(jìn)程。

（二）擴(kuò)大公眾參與，推進(jìn)績(jī)效評(píng)估管理的溝通互動(dòng)

美國(guó)學(xué)者哈拉爾指出，“有效的參與體現(xiàn)了一種微妙的特性，這種特征遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了建立獎(jiǎng)勵(lì)制度?！薄白铌P(guān)鍵的因素包括灌輸一種參與文化；一種有關(guān)共同管理的合作哲學(xué)，真正發(fā)揚(yáng)優(yōu)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值?！保?］公眾有效地參與政府治理績(jī)效評(píng)估不僅是改變政府在評(píng)估中既是評(píng)估“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”這一現(xiàn)象的重要思路，更是推動(dòng)“陽(yáng)光政府”的必然選擇?？茖W(xué)、民主的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)在視角上應(yīng)是全方位的、文化上應(yīng)是理性有序的、信息上應(yīng)是共享及時(shí)的。

根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主政治下擴(kuò)大公民有序政治參與的要求，構(gòu)建多視角下的多元參與評(píng)估體系，應(yīng)從以下幾方面著手：一是以發(fā)展社會(huì)主義民主政治生活為目標(biāo)，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)根據(jù)國(guó)情和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)逐漸建立全方位、多視角的評(píng)估體系，形成政府機(jī)關(guān)或部門(mén)自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、黨的組織部門(mén)和權(quán)力機(jī)關(guān)人大主持的評(píng)估、行政管理和服務(wù)對(duì)象的評(píng)估、社會(huì)含輿論評(píng)估、專(zhuān)家評(píng)估等多元主體參與的治理評(píng)估體系。使得治理主體為評(píng)估體系的開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新提供多視角的信息，增加績(jī)效評(píng)估的包容性和科學(xué)性，從而保證公共治理行為的公共需求問(wèn)題導(dǎo)向，增加政府權(quán)力運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)［9］。二是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，通過(guò)理性的評(píng)估文化和有效的評(píng)估參與平臺(tái)，培育具有公共精神和契約意識(shí)的績(jī)效評(píng)估主體。通過(guò)培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀，有效整合績(jī)效評(píng)估主體理性的參與評(píng)估意識(shí)。同時(shí)，通過(guò)基層自治和社會(huì)自治等形式擴(kuò)大公民參與平臺(tái)；通過(guò)公民論壇、公民滿意度調(diào)查、公眾聽(tīng)證會(huì)、公民咨詢(xún)委員會(huì)等方式讓公民在評(píng)估政策的溝通、互動(dòng)、協(xié)商中確定績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目；通過(guò)參與評(píng)估提高公民的政治參與意識(shí)，發(fā)揮市民社會(huì)對(duì)政府評(píng)估的功能。三是搭建公眾互動(dòng)參與共享的評(píng)估信息庫(kù)。積極推進(jìn)政府政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)建設(shè)，暢通公共治理評(píng)估信息傳遞渠道?？梢匝?qǐng)公民參與到績(jī)效評(píng)估信息的收集、篩選、統(tǒng)計(jì)、分析、監(jiān)督以及績(jī)效信息反饋中，形成績(jī)效評(píng)估的良性信息互動(dòng)循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民在評(píng)估中從被動(dòng)的信息供給者到信息的主動(dòng)提供者和分享者轉(zhuǎn)變，在信息溝通互動(dòng)層面實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息資源的優(yōu)化配置。

（三）形成大數(shù)據(jù)支撐下的多元參與績(jī)效評(píng)估治理內(nèi)容

“現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)廣泛滲透給國(guó)家治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，大數(shù)據(jù)這樣的先進(jìn)信息技術(shù)也為國(guó)家治理體系提供了革命性的改造工具，它不但催生了管理革命和服務(wù)模式創(chuàng)新的效果，也給政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)了新氣象”［10］。在數(shù)字化全面深入的情況下，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)及現(xiàn)代通訊工具已成為政府部門(mén)推進(jìn)績(jī)效評(píng)估科學(xué)化、規(guī)范化的重要工具，信息化已成為數(shù)據(jù)時(shí)代多元參與績(jī)效評(píng)估治理的必然選擇。

以數(shù)字化為依托提升多元主體參與評(píng)估的水平。通過(guò)數(shù)字化的網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，形成上級(jí)政府、同級(jí)政府、下級(jí)政府、中共黨委、人大、社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者和專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)共同參與下的多元主體評(píng)估格局，讓評(píng)估主體借助互聯(lián)網(wǎng)工具及時(shí)、準(zhǔn)確地了解政府治理的活動(dòng)動(dòng)向。同時(shí)，利用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)多元評(píng)估主體開(kāi)展評(píng)估信息的篩選、整合、反饋等技能培訓(xùn)指導(dǎo)，形成一種專(zhuān)業(yè)性、負(fù)責(zé)性的評(píng)估治理，并通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)反饋?zhàn)陨淼墓残枨蠛蛯?duì)政府治理活動(dòng)的意見(jiàn)，從信息處理層面構(gòu)建一種多元互動(dòng)有效的參與評(píng)估方式。

以大數(shù)據(jù)評(píng)估信息處理平臺(tái)為依托，提高對(duì)績(jī)效評(píng)估信息的處理效率。以強(qiáng)大的信息化硬件作為支撐，對(duì)評(píng)估相關(guān)信息的采集、制作、傳遞、復(fù)制、存儲(chǔ)、檢索等實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、電子化處理。同時(shí)，搭建一個(gè)評(píng)估相關(guān)信息共享大數(shù)據(jù)庫(kù)，形成績(jī)效信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，不僅方便政府部門(mén)對(duì)以往評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與總結(jié)，而且保證評(píng)估主體之間的交流溝通互動(dòng)和績(jī)效評(píng)估的效能性、精確性。

以大數(shù)據(jù)來(lái)全方位定位評(píng)估內(nèi)容，構(gòu)建五位一體下的可持續(xù)性評(píng)估內(nèi)容體系。根據(jù)效率與公平并重、效率與民主兼顧、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展同步的績(jī)效評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，利用大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)處理模型構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效、文化績(jī)效、生態(tài)績(jī)效等五個(gè)方面的評(píng)估內(nèi)容，使得評(píng)估內(nèi)容既體現(xiàn)業(yè)績(jī)，又反映政府治理的潛力績(jī)效；既有評(píng)估公共服務(wù)的客觀效果，又有評(píng)估公眾對(duì)公共服務(wù)的主觀感受和滿意度，做到全方位、系統(tǒng)化的設(shè)定評(píng)估內(nèi)容。

（四）建立制度化的操作機(jī)制，形成對(duì)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)代政治文明的一個(gè)主要特征在于政治共識(shí)的構(gòu)建基礎(chǔ)為現(xiàn)代政治制度，現(xiàn)代政治制度通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的有效規(guī)范和責(zé)任的明確界定，使政府治理行為具有合法性和有效性。作為政府治理活動(dòng)中的重要一環(huán)，政府績(jī)效評(píng)估體系以制度化的方式保證評(píng)估路徑的規(guī)范化、評(píng)估結(jié)果利用的長(zhǎng)效化、評(píng)估申訴補(bǔ)救的程序化，這是以合法性的制度維度促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估制度創(chuàng)新的必然選擇。

首先，以精細(xì)化的評(píng)估操作步驟規(guī)范績(jī)效評(píng)估，使評(píng)估路徑標(biāo)準(zhǔn)化。通過(guò)制度化的路徑描述來(lái)保證績(jī)效評(píng)估程序的完整性和公開(kāi)性，在評(píng)估方法上采用主觀評(píng)議法與多指標(biāo)客觀評(píng)價(jià)方法的綜合使用，消除評(píng)估過(guò)程中的數(shù)據(jù)收集不當(dāng)、主觀評(píng)測(cè)、有選擇性的公布等隨意操作帶來(lái)的消極影響，使得評(píng)估結(jié)果從效度維度和信度維度上反映真實(shí)的政府治理績(jī)效。

其次，設(shè)計(jì)長(zhǎng)效的評(píng)估結(jié)果公開(kāi)和利用制度，最大效益的發(fā)揮評(píng)估結(jié)果的“再生功能”。以文件和章程的形式把政府與公眾的溝通互動(dòng)程度作為評(píng)估指標(biāo)之一，使政府部門(mén)充分了解公共需求，推動(dòng)其對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)方面的綜合治理能力，做到評(píng)估結(jié)果的短期治理導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向并重。同時(shí)，將評(píng)估結(jié)論以評(píng)估報(bào)告的形式向社會(huì)及時(shí)公開(kāi)，并從立法上確立政府部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果在下一年度的再運(yùn)用狀況，將作為下一年度的評(píng)估參考指標(biāo)之一。

第三，搭建評(píng)估申訴補(bǔ)救機(jī)制平臺(tái)，以制度化的力量保證評(píng)估的公平性。在公布評(píng)估結(jié)果之后，應(yīng)從績(jī)效評(píng)估申訴的主體、范圍、程序、基本原則及責(zé)任等方面推進(jìn)績(jī)效評(píng)估申訴補(bǔ)救機(jī)制的建立，保證績(jī)效評(píng)估申訴及時(shí)、公正的落實(shí)，增加評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估活動(dòng)的認(rèn)同和信任。

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