論街頭官僚行政裁量權(quán)的倫理控制

李繼剛

[摘要]在我國(guó)，街頭官僚（Street-Level Bureaucrat）行政裁量權(quán)的控制問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直容易被人們忽視，即使有少數(shù)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究，其研究也總是遵循立法-執(zhí)法-司法的“法制主義”思路，使得研究具有明顯的“單點(diǎn)注入”特點(diǎn)。對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)進(jìn)行法律控制，在立法、司法等方面均存在著難以克服的困境。街頭官僚行政裁量權(quán)本質(zhì)上是一種倫理性裁量權(quán)，對(duì)其實(shí)施有效而合理的倫理限制與倫理控制，應(yīng)當(dāng)是街頭官僚行政裁量權(quán)之合理行使的根本。

[關(guān)鍵詞]街頭官僚 行政裁量權(quán) 法律控制 倫理控制

[中圖分類(lèi)號(hào)]B82-051 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1539（2014）04-0097-06

長(zhǎng)期以來(lái)在行政法學(xué)理論研究中，行政裁量（admimstrative discretlon）無(wú)疑是學(xué)者們公認(rèn)的一個(gè)處于很核心、很惹人注目位置的問(wèn)題，克鞠（Charles H.Koch）甚至認(rèn)為“行政法被裁量的術(shù)語(yǔ)統(tǒng)治著”。由于行政行為主要是由處于執(zhí)法一線的基層公務(wù)人員作出，因此，如何規(guī)范、約束街頭官僚的行政裁量權(quán)并使其得到合理的行使，是行政法的一個(gè)重要規(guī)范方向。要對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)進(jìn)行有效控制必須超越原有的立法執(zhí)法一司法的“法制主義”單一思維路徑，真正深入到行政裁量權(quán)的內(nèi)部，尋求合乎其內(nèi)在本質(zhì)的、新的控制方式。本文將主要從行政倫理學(xué)的角度探討行政裁量權(quán)問(wèn)題，這將對(duì)擺脫當(dāng)前街頭官僚行政裁量權(quán)控制的悖論具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、街頭官僚的行政裁量權(quán)：一個(gè)被長(zhǎng)期忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

在任何國(guó)家中，政府的上層領(lǐng)導(dǎo)人往往都是一個(gè)國(guó)家政治活動(dòng)的中心，新聞媒體追逐的寵兒，社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。不管是普通社會(huì)民眾，還是各研究領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，都更習(xí)慣于將自己的視角對(duì)準(zhǔn)那些行政官僚體系中的領(lǐng)導(dǎo)人。但是，作為國(guó)家政策的決策者，政府的上層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)普通社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)往往高高在上，與老百姓相距比較遙遠(yuǎn)，他們很少與老百姓直接面對(duì)面地進(jìn)行工作。而與公眾生活息息相關(guān)的政府行動(dòng)，都是由普通的、占公務(wù)員絕對(duì)多數(shù)的街頭官僚（Street-Level Bureauerat）們來(lái)完成的。街頭官僚作為基層最前線的政府工作人員，他們是政府公共服務(wù)人員中直接和公民打交道的公務(wù)員，是政策鏈條最末端的執(zhí)行者。他們長(zhǎng)久以來(lái)一直處于被人遺忘的角落，經(jīng)常被遮掩在政府上層領(lǐng)導(dǎo)人高大形象的背影中。而且與現(xiàn)實(shí)中上層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常做出對(duì)國(guó)家社會(huì)產(chǎn)生重大影響的決策不同，街頭官僚所完成的工作通常很難激起人們的熱情和興趣。

但是，在我國(guó)六百余萬(wàn)公務(wù)員隊(duì)伍中，92%的公務(wù)員職務(wù)層次都在科級(jí)以下。這些街頭官僚承擔(dān)著執(zhí)行國(guó)家政策的重任，政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策命令都必須通過(guò)他們才能得以順利實(shí)施；他們還控制和管理著大量與老百姓息息相關(guān)的公共資金，甚至直接決定著公共資源的分配去向和政府公共服務(wù)的品質(zhì)，也在很大程度上影響到社會(huì)公眾公共生活的質(zhì)量，其工作的好壞甚至將直接決定公共政策的成敗。正如李普斯所說(shuō)：“街頭官僚直接決定著對(duì)公民的處罰（如警察的決定）和獎(jiǎng)勵(lì)（如福利機(jī)構(gòu)接受申請(qǐng)的決策），他們?cè)诂F(xiàn)代社會(huì)中占有很重要的地位?！睂?duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，政府官僚體系中的中高層領(lǐng)導(dǎo)距他們非常遙遠(yuǎn)，與他們直接打交道的是大量的街頭官僚。因此，街頭官僚執(zhí)法的狀況不僅關(guān)系到國(guó)家政策的執(zhí)行，還直接影響政府在人民心目中的形象，甚至影響社會(huì)的穩(wěn)定?；趫?zhí)法人員所面對(duì)的大量問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性，任何一個(gè)國(guó)家都將不可避免地要賦予基層執(zhí)法人員一定的靈活處理事務(wù)的權(quán)力，使其能根據(jù)不同的狀況采取相應(yīng)的處理方式，即賦予其一定的行政裁量權(quán)。特別是由于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化節(jié)奏的加快，使得政府機(jī)關(guān)在調(diào)整社會(huì)公共生活方面的權(quán)限不斷擴(kuò)大，街頭官僚所享有的行政裁量權(quán)也隨之增加，在一定程度上甚至可以說(shuō)“現(xiàn)代行政裁量權(quán)就是基層執(zhí)法人員的裁量權(quán)”。然而行政裁量權(quán)如同其他權(quán)力一樣是一把“雙刃劍”，街頭官僚行政裁量權(quán)的正確行使無(wú)疑能使其在日常執(zhí)法時(shí)審時(shí)度勢(shì)、靈活機(jī)動(dòng)地處理問(wèn)題，極大地提高行政效率，但如果對(duì)其不加以監(jiān)督控制，這種相對(duì)“自由”的權(quán)力也容易導(dǎo)致執(zhí)法人員行政權(quán)力行使的主觀性、任意性，造成行政權(quán)的濫用與失控進(jìn)而產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)：可能并最終損害社會(huì)公共利益，特別是由于街頭官僚直接與公眾打交道，因此其行政裁量權(quán)一旦被濫用，將直接關(guān)系到政府在公眾心目中的形象。所以，研究如何控制街頭官僚行政裁量權(quán)的行使，使其在發(fā)揮作用的同時(shí)不會(huì)侵害社會(huì)公共利益和公民的合法權(quán)益不僅具有重要的理論意義，更具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)際意義。這需要學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入的研究，剔除街頭官僚不必要的行政裁量權(quán)，并且要尋求有效的控制機(jī)制，讓街頭官僚每一次行政裁量權(quán)的行使真正是“個(gè)案正義的開(kāi)始”（Where law ends individualized justice begms）。

二、街頭官僚行政裁量權(quán)法律控制的困境

為了實(shí)現(xiàn)街頭官僚規(guī)范地行使行政裁量權(quán)的目標(biāo)，在民主政治中，人們首先想到的是采取對(duì)行政裁量權(quán)通過(guò)政治的、法律的方式加強(qiáng)控制。從上層領(lǐng)導(dǎo)的角度看，為了能夠保障街頭官僚作為實(shí)際的政策執(zhí)行者在實(shí)施具體政策時(shí)的規(guī)范性，上層領(lǐng)導(dǎo)者往往都通過(guò)減少街頭官僚的行政裁量權(quán)和約束他們可以運(yùn)用的各種手段的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。從行政相對(duì)人的角度，他們往往通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等司法（或準(zhǔn)司法）方式，試圖借助第三方的介入糾正街頭官僚不當(dāng)?shù)男姓昧恳詫?shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量權(quán)的司法控制。但是，正如李普斯所指出的，街頭官僚可以很容易地顛覆這些旨在控制他們的努力，在街頭官僚的層面，很難實(shí)現(xiàn)官僚在受托責(zé)任上的可靠性。因此，通過(guò)傳統(tǒng)法律的、行政的方式對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)加以控制，其作用必將會(huì)是非常有限的。

（一）街頭官僚行政裁量權(quán)立法控制的困境

在對(duì)待街頭官僚行政裁量權(quán)的控制問(wèn)題上，很多人很自然地想到了要加強(qiáng)立法，因?yàn)閺哪撤N意義上說(shuō)，行政裁量就是立法的“疏忽”，是立法“放棄”了自己的職責(zé)，或者說(shuō)是立法把自己的職責(zé)委托（推脫）給了街頭官僚，讓街頭官僚自己根據(jù)自己的意志和判斷建立起一種法律秩序。如果給街頭官僚留有過(guò)大的自由決定空間，缺少必要的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，那么，濫用行政裁量權(quán)的問(wèn)題就不可避免。因此，有人斷言，我國(guó)目前濫用行政裁量得不到有效遏制的這一狀況，根本原因在于作為國(guó)家權(quán)力體系中心的立法權(quán)沒(méi)能很好地承擔(dān)起立法規(guī)制行政權(quán)力的職責(zé)。但是，德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們即便在有關(guān)生活的更多領(lǐng)域之中制定更加詳盡的法律規(guī)定，也不意味著街頭官僚必然能為公民提供更大程度的法律安全與正義的保證，恰恰相反，過(guò)多的法律和規(guī)章反而損害了行政機(jī)關(guān)在個(gè)案處理中適當(dāng)平衡各方利益的能力。因此，要苛求立法者制定出用來(lái)規(guī)范街頭官僚執(zhí)法行為的足夠嚴(yán)密、毫無(wú)漏洞的法條簡(jiǎn)直是天方夜譚。退一步說(shuō)，假使我們堅(jiān)持要求立法盡可能地做到事無(wú)巨細(xì)、一覽無(wú)余，那么，如此過(guò)分的注重“用規(guī)則來(lái)約束行政裁量，機(jī)械適用的結(jié)果就會(huì)不知不覺(jué)地使行政裁量喪失其本性”。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者翁岳生先生認(rèn)為，“行政固然須法律的拘束，但行政本身的機(jī)動(dòng)性亦須加以維護(hù)”。唯有讓實(shí)際執(zhí)法者的街頭官僚擁有一定的裁量空間，具有靈活機(jī)動(dòng)的選擇余地，才能充分發(fā)揮行政權(quán)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和形成性，才能更加有效地實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)正義，從而積極主動(dòng)地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。因此，在筆者看來(lái)，從立法人手來(lái)解決街頭官僚行政裁量權(quán)濫用的問(wèn)題，未必總是最優(yōu)選擇。那種試圖在執(zhí)行性立法中完全取消街頭官僚行政裁量的做法更是我們永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

（二）街頭官僚行政裁量權(quán)司法控制的困境

通過(guò)法院司法審查方式控制街頭官僚行政裁量權(quán)是近年來(lái)行政法學(xué)界研究的熱點(diǎn)。對(duì)此。筆者并不否認(rèn)法院的司法審查或許能在一定程度上對(duì)某些個(gè)案或某種類(lèi)型街頭官僚行政裁量權(quán)的規(guī)范行使起到應(yīng)有的作用，但是我們也必須看到法院司法審查在控制街頭官僚行政裁量權(quán)行使方面至少難以跨越以下幾層邏輯困境和現(xiàn)實(shí)困境。

第一，目前行政訴訟在受案范圍方面難以審查街頭官僚的行政裁量行為。按照我國(guó)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這一原則就是行政訴訟中“合法性審查”的基本原則，這一原則要求法院審理行政案件，除特殊情況（即行政處罰顯失公正的情況）外，人民法院僅審理行政行為的合法性，這就意味著對(duì)街頭官僚大量的行政裁量行為，人民法院沒(méi)有審查權(quán)。因而，人民法院對(duì)街頭官僚在法定范圍內(nèi)行使行政裁量權(quán)的執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)予以尊重，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督只能限于合法性，否則，國(guó)家職能分工的平衡狀態(tài)將被打破。正如翁岳生先生指出的，“行政裁量乃行政機(jī)關(guān)在法律積極明示之授權(quán)或消極的默許范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，選擇自己認(rèn)為正確之行為，而不受法院審查”。

第二，法官專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺失使其很難完成對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的司法審查。在當(dāng)代社會(huì)，隨著科技與信息的日新月異，街頭官僚所從事的工作專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，他們可能專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行某一具體的法律，而這些法律經(jīng)常會(huì)帶有濃厚的技術(shù)因素。在這種情況下，法官顯然很難對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的合理與否作出準(zhǔn)確的判斷，因此，司法給予街頭官僚一定的裁量空間既是其不得已，也是社會(huì)分工，或者是?？滤f(shuō)的知識(shí)分工的一種體現(xiàn)。

第三，司法裁量并不比行政裁量更可靠。對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的司法審查，其有效性建立在司法裁量權(quán)的正確合理行使上，而法官的司法裁量權(quán)和街頭官僚的行政裁量權(quán)一樣，都是通過(guò)主觀意志來(lái)決定法律的適用，二者并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。“裁判者在認(rèn)定裁判事實(shí)這一理性司法實(shí)踐過(guò)程中，基于自身所具有的自然屬性和社會(huì)屬性，也會(huì)不可避免地?fù)饺胍恍﹤€(gè)人的非理性因素，如潛意識(shí)和思維定勢(shì)、個(gè)人情感和價(jià)值取向、個(gè)人氣質(zhì)和欲望需求等?！弊屗痉ú昧縼?lái)評(píng)判行政裁量無(wú)疑是從一種裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為另一種裁量權(quán)，正所謂剛趕走了“前狼”（街頭官僚的行政裁量權(quán)），又來(lái)了“后虎”（司法官員的司法裁量）。我們憑什么去信任不專(zhuān)業(yè)的司法裁量而不是更專(zhuān)業(yè)的行政裁量？

（三）街頭官僚行政裁量權(quán)行政控制的困境

基于對(duì)行政機(jī)構(gòu)特有的信任，有學(xué)者提出了對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)控制的“政府模式”，即由行政機(jī)關(guān)自主地完成對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的控制模式。戴維斯在分析自由裁量權(quán)時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中的“內(nèi)部控制”和“自我控制”。他甚至認(rèn)為“對(duì)自由裁量權(quán)范圍進(jìn)行控制的主要希望——或許是唯一的希望——就在于行政的自我控制”。在行政自我控制中，各級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)通過(guò)對(duì)街頭官僚直接執(zhí)法個(gè)案的不斷總結(jié)，對(duì)其行政裁量權(quán)行使的原則逐步加以明確，并最終形成一套完整的原則體系（行政程序是其中的重要部分）以實(shí)現(xiàn)行政自我控制。甚至在面對(duì)公眾對(duì)行政自我控制難以真正實(shí)現(xiàn)裁量結(jié)果的非正義時(shí)，戴維斯也將重點(diǎn)放在對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督、獨(dú)立的申訴裁判以及監(jiān)督專(zhuān)員等制度上，而對(duì)立法控制、司法審查等外部控制方式并沒(méi)有給予太多關(guān)注。但是，由于街頭官僚本身是政府中最直接與公民打交道的公務(wù)員，并且其主要是在“街頭”現(xiàn)場(chǎng)從事政策執(zhí)行或行政執(zhí)法，工作地點(diǎn)不固定、工作中的突發(fā)事件難以控制，這些特點(diǎn)使街頭官僚行政裁量權(quán)的“行政自我控制模式”具有天然的缺陷。行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)正義受到人們的普遍質(zhì)疑，基于實(shí)踐形成的原則體系也因其對(duì)裁量實(shí)踐的嚴(yán)重滯后性而使行政機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)自我控制。一方面，行政控制的實(shí)際效果令人懷疑。對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的行政控制方式過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的中立性與專(zhuān)家角色，忽略了其自身的利益訴求與政治性。在實(shí)行行政控制的過(guò)程中，由于對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的主體依然處于行政系統(tǒng)之內(nèi)，使得控制主體與控制對(duì)象“合二為一”，這不免給人以“老子監(jiān)督控制兒子”的感覺(jué)，最終使內(nèi)部控制流于形式。另一方面，“由于對(duì)基層行政人員難以進(jìn)行監(jiān)督，加上他們自己事實(shí)上是關(guān)于他們行為信息的主要來(lái)源，所以，行政組織監(jiān)督者并不清楚裁量權(quán)是如何行使的，是否會(huì)有濫用裁量權(quán)的情況發(fā)生”。

三、倫理控制：實(shí)現(xiàn)街頭官僚行政裁量權(quán)控制的新思路

街頭官僚的行政自由裁量權(quán)作為一種“制度之外的”權(quán)力，其從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種倫理性裁量權(quán)。對(duì)于街頭官僚來(lái)說(shuō)，行政裁量權(quán)的存在，既是對(duì)其理智和良知的肯定，也是對(duì)其能力與德性提出的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。行政人員如果不是更多的話，至少也與一般人一樣常常面對(duì)著多重價(jià)值困境，使其道德生活呈現(xiàn)出一定的“悲劇性與悖論性”。由于街頭官僚行政裁量權(quán)的存在有其合理的內(nèi)核，所以，想要采取徹底剪除其行政裁量的方式來(lái)獲得所謂“法治主義的統(tǒng)一和貫徹”是絕對(duì)行不通的。正如哈特（H.L.A.Hart）所指出的那樣，由于語(yǔ)言的變遷（the vagaries of language）、情境的多樣性（the diversity of circumstances）以及行政目的不確定性（the indeterminacy of officiai purposes），決定了裁量在法律秩序中還要有不同程度的保留，使得根除裁量成為永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。因此，我們的任務(wù)只能是如何在健全有關(guān)街頭官僚行政裁量權(quán)的法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，對(duì)其行政裁量權(quán)實(shí)施有效而合理的倫理限制與倫理控制。對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的倫理控制，不僅需要加強(qiáng)街頭官僚自身的倫理素質(zhì)，更要重視相關(guān)制度的倫理化。

（一）街頭官僚行政裁量權(quán)個(gè)體倫理維度的控制路徑

“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運(yùn)用法律。”因此，要對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范控制，首先必須喚醒他們的理性自覺(jué)，完善他們的倫理人格。只有當(dāng)法治理念、透明理念、有限理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念、公平理念、高效理念以及廉潔理念等政府公共關(guān)系理念深入到每個(gè)街頭官僚心中并成為其行動(dòng)準(zhǔn)則時(shí)，政府與公眾的和諧之路才會(huì)出現(xiàn)。

1.增強(qiáng)街頭官僚自身的倫理責(zé)任意識(shí)。街頭官僚行政執(zhí)法中的倫理自主性在很大程度上是建立在其內(nèi)在的責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上的，因此，要使街頭官僚的行政裁量行為能真正同倫理價(jià)值相契合，就必須增強(qiáng)其自身的倫理責(zé)任意識(shí)，對(duì)此，韋克菲爾德（Wakefield）曾指出：“愿意做一個(gè)負(fù)責(zé)任的個(gè)人，以及客觀上對(duì)法律和公民負(fù)責(zé)，這些都是公共服務(wù)倫理學(xué)的最后防線?！笨梢?jiàn)，責(zé)任是對(duì)行政人員行使自由裁量權(quán)時(shí)的最基本要求。街頭官僚的倫理責(zé)任意識(shí)要求其應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有強(qiáng)烈責(zé)任感的人，只有如此他才會(huì)以高度的歷史使命感對(duì)待其執(zhí)法行為；才會(huì)真正做到依據(jù)法律規(guī)定合理地運(yùn)用其行政裁量權(quán)作出適當(dāng)?shù)男姓袨?，并?duì)其作出的行政行為后果承擔(dān)完全的責(zé)任。街頭官僚作為享有國(guó)家公權(quán)力的公職人員，特別是最經(jīng)常運(yùn)用行政裁量權(quán)的人員，由于其裁量行為難以受到國(guó)家法律規(guī)范的有力約束決定了其在運(yùn)用手中掌握的行政裁量權(quán)的過(guò)程中，既要對(duì)其作出的行政行為結(jié)果承擔(dān)客觀的行政責(zé)任，同時(shí)也要對(duì)其作出的行政行為結(jié)果承擔(dān)主觀的行政責(zé)任。這種對(duì)主觀的行政責(zé)任的承擔(dān)在一定程度上是對(duì)街頭官僚行使行政裁量權(quán)提出的更高的倫理要求，是街頭官僚本身出于對(duì)法治價(jià)值理念的最高追求——公平、正義，在充分信仰的基礎(chǔ)上主動(dòng)承擔(dān)的一種責(zé)任意識(shí)，對(duì)此，特里-庫(kù)柏認(rèn)為，“客觀責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰”?？陀^責(zé)任與主觀責(zé)任存在著相互聯(lián)系。一方面，街頭官僚只有正確理解并在其內(nèi)心真正接受了客觀責(zé)任，才能在其內(nèi)心深處建立恰當(dāng)?shù)闹饔^責(zé)任意識(shí)。反過(guò)來(lái)，街頭官僚只有形成恰當(dāng)?shù)闹饔^責(zé)任意識(shí)并在此基礎(chǔ)上來(lái)指導(dǎo)自己依照法律正確行政其裁量權(quán)，才能使客觀責(zé)任在具體執(zhí)法過(guò)程中真正得以實(shí)現(xiàn)。

2.引導(dǎo)街頭官僚樹(shù)立正確的個(gè)人價(jià)值觀念，強(qiáng)化其道德規(guī)范。行政價(jià)值觀通常是指行政公務(wù)人員對(duì)相關(guān)行政活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷與選擇時(shí)其所堅(jiān)持的“內(nèi)在尺度”，也是行政體對(duì)其行政活動(dòng)、行政行為進(jìn)行價(jià)值取舍的“主體尺度”。對(duì)街頭官僚進(jìn)行價(jià)值觀教育的目的在于激發(fā)其倫理自覺(jué)性。街頭官僚的倫理自覺(jué)性是指建立在其行政價(jià)值觀基礎(chǔ)之上，并內(nèi)化為其行為自覺(jué)的良知與道德。街頭官僚在運(yùn)用行政裁量權(quán)的過(guò)程中，如果具備了以“服務(wù)公眾”為核心的倫理自覺(jué)性，就能最大限度地避免外界因素的不利影響，保證行政裁量權(quán)的公正行使。庫(kù)珀指出：“這些內(nèi)心品質(zhì)為行政自由裁量權(quán)的行使提供了持續(xù)的指導(dǎo)。法律和內(nèi)部的組織政策不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發(fā)事件；公眾參與不可能深入到日常行政行為的細(xì)節(jié)中去；上級(jí)對(duì)行動(dòng)范圍的監(jiān)督也是有限的。這些差距的存在是顯著的和廣泛的。只有被深深內(nèi)化的一系列個(gè)人道德品質(zhì)才能保證既與組織目標(biāo)保持和諧，又能與民主社會(huì)中的公民義務(wù)之間保持一致。這些個(gè)人道德品質(zhì)還是官僚機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件?！彼裕瑢?duì)街頭官僚的行政裁量權(quán)進(jìn)行合理地控制要求我們要承認(rèn)其道德自主性，并努力使街頭官僚形成健康正確的個(gè)人價(jià)值觀。為此，一方面要加強(qiáng)對(duì)街頭官僚行政良心的培養(yǎng)，用內(nèi)在的行政良心對(duì)其行使行政裁量權(quán)進(jìn)行倫理上的指導(dǎo)，使街頭官僚即使是在缺乏外力監(jiān)督制約的情況時(shí)也會(huì)主動(dòng)地在充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上合理運(yùn)用其自由行政裁量權(quán)作出符合國(guó)家和社會(huì)利益的正確的行政決策；另一方面，要對(duì)街頭官僚進(jìn)行服務(wù)觀念的植入，使服務(wù)觀念轉(zhuǎn)化為街頭官僚的內(nèi)在需求，內(nèi)化為其道德要求并外化為外在行為方式，建立其在行使行政裁量權(quán)時(shí)的自覺(jué)服務(wù)公眾的倫理自覺(jué)性。

（二）街頭官僚行政裁量權(quán)制度倫理維度的控制路徑

對(duì)街頭官僚行政裁量權(quán)的控制不僅需要喚醒街頭官僚的理性自覺(jué)，完善他們的倫理人格，而且還需要制度的倫理關(guān)懷。通過(guò)對(duì)制度進(jìn)行合理地安排使街頭官僚面臨各種利益沖突時(shí)的矛盾得到正當(dāng)解決，這是社會(huì)道德建設(shè)的基礎(chǔ)。制度安排由兩個(gè)方面構(gòu)成：一方面是使各種制度倫理化，即要使社會(huì)中存在的各種制度、法規(guī)、政策本身具有正確的道德原則和價(jià)值導(dǎo)向，從而給街頭官僚行使行政裁量權(quán)時(shí)能提供合理的道德選擇和價(jià)值判斷；另一方面是使倫理制度化，即把規(guī)范街頭官僚行政裁量權(quán)的各種倫理原則和道德要求提升為制度乃至法律的規(guī)定，以強(qiáng)制性的力量保證其對(duì)相關(guān)道德規(guī)范的共同遵守。沒(méi)有制度倫理化，規(guī)范裁量行為的基本制度結(jié)構(gòu)將缺乏倫理精神的支撐；沒(méi)有倫理制度化，街頭官僚的行為將難以有硬性的道德規(guī)范，將導(dǎo)致其行為的隨意性。因此，在規(guī)范街頭官僚行政裁量權(quán)的過(guò)程中，制度倫理化和倫理制度化是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程。

1.實(shí)現(xiàn)規(guī)范街頭官僚行為的相關(guān)制度倫理化。規(guī)范街頭官僚行為的相關(guān)制度倫理化也就是使規(guī)范街頭官僚行為的制度合倫理性、合道德性。羅爾斯認(rèn)為，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是建構(gòu)社會(huì)制度的前提和基礎(chǔ)，無(wú)論制度的制定、對(duì)制度的評(píng)價(jià)還是制度本身的追求都應(yīng)該以道德為基礎(chǔ)。因此，只有用“善”的制度來(lái)規(guī)范街頭官僚的裁量行為，才能真正確保行政裁量權(quán)運(yùn)用的合理合法。當(dāng)我們制定的規(guī)范街頭官僚的法律和制度更加富有倫理道德的內(nèi)涵，更加符合普通人的人性要求時(shí)，這樣的法律和制度才能更容易被自覺(jué)接受和遵守。因此，我們?cè)O(shè)計(jì)的街頭官僚執(zhí)法的相關(guān)法律制度和權(quán)力體制及其運(yùn)行方式，必須包含道德的內(nèi)容并付諸實(shí)施?；诖耍覈?guó)的行政立法應(yīng)該嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定操作。真正做到從公共利益出發(fā)，使行政立法體現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正的法治精神，特別是要注意排除部門(mén)利益和地方利益對(duì)國(guó)家立法的不正當(dāng)干擾。同時(shí)，在行政立法中應(yīng)明確規(guī)定公共利益、平等、公正等執(zhí)法原則，使這些原則成為規(guī)范街頭官僚行政裁量行為的基本原則并使之貫穿在其執(zhí)法的始終。針對(duì)當(dāng)前行政立法中存在的可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，行政立法部門(mén)在立法時(shí)應(yīng)注意防止法律授權(quán)過(guò)寬，應(yīng)盡可能明確行政裁量權(quán)的界限，及時(shí)把不符合實(shí)際要求的行政裁量行為改為羈束行政行為。根據(jù)實(shí)際情況制定較為具體的法定標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)和限制自由裁量權(quán)，避免行政主體的隨意性，實(shí)現(xiàn)控權(quán)目標(biāo)。

2.實(shí)現(xiàn)倫理制度化。實(shí)現(xiàn)倫理制度化，是指將規(guī)范街頭官僚行政裁量權(quán)的非強(qiáng)制性道德原則適時(shí)轉(zhuǎn)化為以國(guó)家權(quán)力為后盾的具有強(qiáng)制力的法規(guī)、制度，即通過(guò)“軟”道德向“硬”制度的轉(zhuǎn)化在行政過(guò)程中建立起最低的道德標(biāo)準(zhǔn)，將道德要求體現(xiàn)為法律規(guī)范，加大道德他律的約束力度，以此來(lái)規(guī)范街頭官僚的行政裁量權(quán)的行使。無(wú)論何時(shí)，有效的法制環(huán)境都是建設(shè)良好道德與文明的法權(quán)支柱，沒(méi)有法律制度作為堅(jiān)強(qiáng)后盾。道德便會(huì)變得勢(shì)單力薄，缺乏支撐，極易被突破。對(duì)此，博登海默曾指出：“那些被視為社會(huì)交往的基本必要的道德正義原則，在一切社會(huì)中都被賦予了具有強(qiáng)大力量的強(qiáng)制性質(zhì)。這些道德原則約束力的增強(qiáng)，是通過(guò)將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的?！睂?duì)于街頭官僚來(lái)說(shuō)，其首要職責(zé)在于運(yùn)用其手中的公權(quán)力為社會(huì)公眾服務(wù)，因此街頭官僚必須將服務(wù)公共利益、廉潔奉公、忠于職守作為其行為的基本準(zhǔn)則。將這些基本行為準(zhǔn)則制度化，使之成為行政職業(yè)的底線規(guī)范，對(duì)促進(jìn)街頭官僚正確行使裁量權(quán)，服務(wù)公眾、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等都有著維系作用。為此，首先，應(yīng)通過(guò)行政倫理立法工作構(gòu)筑倫理制度化的保障。將規(guī)范行政人員的基本行政倫理原則和倫理要求適時(shí)提升并使其成為規(guī)范性的法律制度，制定明確的規(guī)范街頭官僚行政行為的規(guī)范法。其次，建立規(guī)范的行政倫理監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，打造行政倫理制度化的核心。要通過(guò)健全相關(guān)法規(guī)、制度使街頭官僚明確濫用行政裁量權(quán)的責(zé)任。從而使街頭官僚的行為有正確的道德價(jià)值定位和價(jià)值取向，對(duì)于違法違規(guī)濫用行政裁量權(quán)的街頭官僚要進(jìn)行嚴(yán)厲的追責(zé)。最后，完善行政道德激勵(lì)機(jī)制使其成為行政倫理制度化的有效促進(jìn)手段。街頭官僚作為一個(gè)個(gè)普通的社會(huì)個(gè)體在面臨道德選擇的時(shí)候同樣會(huì)追求最大化的個(gè)人利益。在一個(gè)真正德福一致、德行有用的良序社會(huì)中，不但要有以符合倫理精神的法律為主的道德他律措施，也要為行政道德激勵(lì)措施作出制度安排。這就需要給予在行政裁量過(guò)程中作出善德選擇的街頭官僚以一定的有價(jià)（物質(zhì)）和無(wú)價(jià)（精神）的激勵(lì)，使得在履行道德義務(wù)、遵循道德規(guī)范、塑造健康德性的過(guò)程中付出一定代價(jià)、犧牲自身利益的街頭官僚，其選擇能夠得到承認(rèn)和尊重，從而給社會(huì)帶來(lái)正的道德收益，減少社會(huì)付出的道德成本，最終促進(jìn)生成良好的社會(huì)道德環(huán)境。

責(zé)任編輯：馮書(shū)生