公職人員養(yǎng)老權(quán)益狀況個案分析

閆 俊 楊燕綏

(1北京物資學(xué)院，北京，101149；2 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100084)

公職人員養(yǎng)老權(quán)益狀況個案分析

閆 俊1楊燕綏2

(1北京物資學(xué)院，北京，101149；2 清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100084)

國務(wù)院決定自2014年10月1日起，改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休制度，并軌加入現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險計劃。新政規(guī)定，單位合計費率20%+8%、個人費率8%+4%。本文基于養(yǎng)老保險及職業(yè)年金個稅優(yōu)惠政策，對實行養(yǎng)老保險新政后的公職人員養(yǎng)老權(quán)益?zhèn)€案進(jìn)行仿真測算，指出損益變動趨勢，找出敏感因素，給出職業(yè)年金個稅負(fù)擔(dān)最低的領(lǐng)取年數(shù)，供決策者參考。在此基礎(chǔ)上，本文提出維護(hù)公職人員養(yǎng)老權(quán)益和改進(jìn)養(yǎng)老保險制度的政策建議。

公職人員；養(yǎng)老權(quán)益；仿真測算

2015年1月3日，國務(wù)院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號，以下簡稱“養(yǎng)老保險新政”)，決定自2014年10月1日起，機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，并按規(guī)定比例繳費；同時改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，實行社會化發(fā)放。社會關(guān)注已久的機關(guān)事業(yè)單位工作人員(簡稱“公職人員”)養(yǎng)老保險并軌終于塵埃落定，養(yǎng)老保險新政內(nèi)容兌現(xiàn)了人們對社會福利公平享有的熱切期盼。結(jié)合2014年2月國務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險， 建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的社會薪酬福利體系重構(gòu)進(jìn)程不斷提速。

一、公職人員養(yǎng)老保險新政要點

國發(fā)〔2015〕2號文決定改革原公職人員退休金制度，與現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，改善了《公務(wù)員法》的相關(guān)內(nèi)容，拓展了《社會保險法》的適用調(diào)整，使公職人員的養(yǎng)老金權(quán)益保障有法可依。

首先，新政明確公職人員全覆蓋?！斑m用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)(單位)、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員”，即原由國家財政供養(yǎng)的公職人員，做到人手一張“全國統(tǒng)一的社會保障卡”。

其次，新政強制公職人員繳費。養(yǎng)老保險費“由單位和個人共同負(fù)擔(dān)”，機關(guān)事業(yè)單位“應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金”。單位每月按20%、8%分別繳納養(yǎng)老保險費、職業(yè)年金，公職人員每月按8%、4%分別繳納養(yǎng)老保險費、職業(yè)年金。公職人員繳費基數(shù)同樣介于在崗職工月社平工資的0.6～3倍之間。

再次，新政調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)和計發(fā)方法。公職人員退休后月基本養(yǎng)老金由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金”構(gòu)成。計發(fā)方法引入激勵約束機制，將待遇水平與繳費年限、繳費工資水平直接掛鉤?；A(chǔ)養(yǎng)老金=(當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY+本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×(繳費年限×1%)；個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額÷計發(fā)月數(shù)。新制度下的中人再依據(jù)視同繳費年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。

另外，新政還就公職人員養(yǎng)老保險基金征收管理監(jiān)督、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇正常調(diào)整機制都做了明確規(guī)定。

二、養(yǎng)老保險新政對公職人員養(yǎng)老權(quán)益的影響

本文中的養(yǎng)老權(quán)益是指基于《社會保險法》、《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，公職人員在繳費年限累計滿15年且達(dá)到法定退休年齡并辦理手續(xù)后，享有的養(yǎng)老金權(quán)力和利益。測算時，養(yǎng)老權(quán)益包括退休后每月領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金在退休時點的總額、退休時點職業(yè)年金個人賬戶積累額(單獨考量個稅問題)。因醫(yī)療保險、住房公積金在財務(wù)上非鎖定，失業(yè)保險繳費為退休前非儲蓄性自然保費，故不包括在養(yǎng)老權(quán)益中。結(jié)合財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》(財稅〔2013〕103號，以下簡稱“103號文”)對職業(yè)年金繳費、運營和領(lǐng)取三環(huán)節(jié)的個人所得稅征繳規(guī)則，養(yǎng)老保險新政對公職人員養(yǎng)老權(quán)益的影響體現(xiàn)在兩方面：

(一)養(yǎng)老保險繳費從無到有，對公職人員工作期間養(yǎng)老權(quán)益積累產(chǎn)生影響。

養(yǎng)老保險新政規(guī)定公職人員個人基本養(yǎng)老保險費率8%，職業(yè)年金費率4%，且兩者繳費基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)均在當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY的0.6～3倍之間。養(yǎng)老保險新政強制公職人員參加基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，將原來全部由公共財政負(fù)擔(dān)的退休金(純公共品)，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)聯(lián)個人繳費基數(shù)和繳費年限的基本養(yǎng)老金(準(zhǔn)公共品)，一是去除了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險雙軌制運行的詬病，有利于公職人員薪酬福利待遇公開透明；二是填補了公職人員養(yǎng)老保險個人權(quán)益記錄的空白，有利于公職人員職業(yè)轉(zhuǎn)換社保關(guān)系接續(xù)；三是破解了公職人員不繳費退休金水平畸高的奇葩，有利于財政支出保障公職人員合理福利。

(二)職業(yè)年金稅優(yōu)從弱到強，對公職人員退休期間年金領(lǐng)取方式產(chǎn)生影響。

103號文對職業(yè)年金實行EET型延期征稅模式，對職業(yè)年金繳費環(huán)節(jié)給予個人4%和單位8%標(biāo)準(zhǔn)的稅前扣除，對運營環(huán)節(jié)計入個人賬戶的基金投資收益暫緩征稅，對領(lǐng)取環(huán)節(jié)的職業(yè)年金收入征稅。職業(yè)年金延期征稅優(yōu)惠政策，一是可以有效激勵單位和個人參加職業(yè)年金計劃，增加繳費額度；二是可以充分利用基金投資收益免稅滾存雪球效應(yīng)，[1]增加積累額度；三是可以正確引導(dǎo)年金受益人以稅負(fù)最低方式領(lǐng)取，增加權(quán)益額度。

退休后職業(yè)年金收入分三種方式征收個人所得稅：(1)退休后無因一次性全額領(lǐng)取，一次拿完無扣除無分?jǐn)?，個稅負(fù)擔(dān)最重，養(yǎng)老權(quán)益損失最大；(2)有因一次性全額領(lǐng)取，無扣除可分?jǐn)傊?2個月計稅，適用于出國、身故繼承等特殊情況，養(yǎng)老權(quán)益損失較方式(1)略??；(3)退休后按一定年限領(lǐng)取，分N年拿完，無扣除可分?jǐn)傊猎掠嫸?，領(lǐng)取年限自選個稅負(fù)擔(dān)可控，養(yǎng)老權(quán)益損失最小。

三、新政前后公職人員養(yǎng)老權(quán)益狀況仿真測算

以北京事業(yè)單位公職人員甲和乙為例，分兩種情形來測算養(yǎng)老保險新政前后公職人員月稅后工資和養(yǎng)老權(quán)益總額的差異。

例1：北京區(qū)屬小學(xué)(事業(yè)單位)青年教師甲，稅前月工資3640元，如表1所示。

表1 小學(xué)教師甲工資單 單位：元

例2：北京市屬高校(事業(yè)單位)中年教師乙，稅前月工資6241元，如表2所示。

表2 高校教師乙工資單 單位：元

測算假定條件：在崗職工月平均工資5793元(2014年6月北京社會保險繳費基數(shù)在[2317，17397]之間)；個人三險二金費率合計26.2%(其中養(yǎng)老8%，醫(yī)療2%，失業(yè)0.2%，年金4%，公積金12%)；工作年限例1甲30年，例2乙20年；待遇領(lǐng)取年限例1甲和例2乙均為20年；計發(fā)月數(shù)139；事業(yè)單位原退休金替代率為80%；個稅免征額及適用稅率按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算。

(一)不考慮工資增長，不考慮時間價值

基本養(yǎng)老保險(8%)和職業(yè)年金(4%)個人繳費，均可從公職人員當(dāng)期工資應(yīng)納稅所得額中扣除，繳費環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠給公職人員帶來少繳納個人所得稅的好處。與原來不繳費相比，養(yǎng)老保險新政個人繳費雖能享受稅優(yōu)，但受延期福利繳費限制支配影響，若工資不漲，公職人員當(dāng)期稅后可支配工資會減少，如表3所示。

表3 新政前后月稅后工資和養(yǎng)老權(quán)益總額差異 單位：元

測算結(jié)論1：在不考慮工資增長及時間價值條件下，養(yǎng)老保險新政后，如表3所示，無論青年公職人員例1甲還是中年公職人員例2乙，月稅后工資全部下降，下降幅度與養(yǎng)老繳費率12%大體持平。養(yǎng)老權(quán)益均受損，較新政前，例1甲受損程度較輕，例2乙則損失四成左右。

職業(yè)年金單位繳費(8%)計入個人賬戶部分，暫緩征收個人所得稅。此部分優(yōu)惠雖與公職人員當(dāng)期工資個稅計算無關(guān)，但節(jié)省的個稅稅額進(jìn)入職業(yè)年金個人賬戶滾存，在養(yǎng)老基金市場投資雪球效應(yīng)下，可能帶來基金幾何倍數(shù)的增長。公職人員退休時，因延期征稅緣故，職業(yè)年金的領(lǐng)取方式選擇會對養(yǎng)老權(quán)益實現(xiàn)額度產(chǎn)生重大影響，如表4所示。

表4 稅后職業(yè)年金 單位：元

測算結(jié)論2：在不考慮時間價值條件下，如表4所示，退休時點一次拿完，因不能分?jǐn)傊?2個月計稅，例1甲和例2乙個稅負(fù)擔(dān)均為最重，稅率超過35%。退休后分一定年限拿完，可分?jǐn)傊猎掠嫸悺Ｒ虿豢紤]時間價值，選定拿完年數(shù)內(nèi)的年金領(lǐng)取額不變，年金個稅負(fù)擔(dān)在某一范圍內(nèi)亦不變，故存在年金個稅負(fù)擔(dān)最低恒定領(lǐng)取年數(shù)。例1甲的稅負(fù)最低恒定領(lǐng)取年數(shù)為9，即在9年(含)及以上拿完時，年金個稅負(fù)擔(dān)最低且恒定為4717元。例2乙的稅負(fù)最低恒定領(lǐng)取年數(shù)為10，即在10年(含)及以上拿完時，年金個稅負(fù)擔(dān)最低且恒定為5392元。兩者適用稅率均為3%，此時稅后職業(yè)年金額度最大。

(二)考慮工資增長，考慮時間價值

測算假定條件：工資及社會平均工資增長率3%；養(yǎng)老保險個人賬戶利率2.75%(當(dāng)前銀行1年期定存基準(zhǔn)利率)，年金基金投資收益率4.75%(當(dāng)前銀行5年期定存基準(zhǔn)利率)，年金待遇領(lǐng)取期折現(xiàn)率2.75%(當(dāng)前銀行1年期定存基準(zhǔn)利率)；其余假定條件同情形(一)。

測算結(jié)論3：在考慮工資增長及時間價值條件下，養(yǎng)老保險新政后，如表5所示，例1甲和例2乙公職人員月稅后工資下降事實仍無法改變。得益于更長的工作年限及繳費增長和投資收益復(fù)利終值雙重影響，例1甲養(yǎng)老權(quán)益總額較新政前增加，但額度不大。例2乙養(yǎng)老權(quán)益仍受損，同受繳費增長和投資收益復(fù)利終值雙重影響，損失額度在擴大。

表5 新政前后月稅后工資和養(yǎng)老權(quán)益總額差異 單位：元

測算結(jié)論4：在考慮時值價值條件下，如表6所示，退休時點一次拿完，例1甲和例2乙個稅負(fù)擔(dān)仍為最重，因基金投資收益雪球效應(yīng)，一次領(lǐng)取額變大，稅率則會超過40%。退休后分一定年限領(lǐng)取，與測算結(jié)論2不同，因考慮時間價值，年金領(lǐng)取額會隨拿完年數(shù)動態(tài)變化，拿完年數(shù)越長年金個稅負(fù)擔(dān)先降低后升高，故存在年金個稅負(fù)擔(dān)最低領(lǐng)取年數(shù)。例1甲選擇分46年拿完，例2乙選擇分30年拿完，此時兩者年金領(lǐng)取個稅負(fù)擔(dān)均為最輕，稅后職業(yè)年金額度最大。若領(lǐng)取人在年金個稅負(fù)擔(dān)最低領(lǐng)取年數(shù)期滿前身故或境外定居，剩余部分適用方式(2)計稅，則年金個稅負(fù)擔(dān)有可能進(jìn)一步降低。

表6 稅后職業(yè)年金 單位：元

總之，養(yǎng)老保險新政后，從樂觀角度看，因社保繳費可以享受免稅、延稅優(yōu)惠，公職人員工資可以少納一部分個稅。從悲觀角度看，因社保強制繳費，公職人員月稅后工資必然下降，降幅大體與繳費率相等。從理性角度看，基于社保繳費免稅、延稅優(yōu)惠讓利，年金賬戶市場運營投資收益等因素共同作用，公職人員養(yǎng)老權(quán)益總額較原來不會大幅減少。所以，養(yǎng)老保險新政后，公職人員養(yǎng)老權(quán)益會不會增加，受制于工資增長率、年金賬戶投資收益率、年金適用稅率三因素的綜合作用，更為實質(zhì)的因素則是政府對公職人員養(yǎng)老保險的制度優(yōu)化和治理水平。

以上結(jié)論是基于Excel模型測算結(jié)果而得出的。受數(shù)據(jù)不足之困惑，存在以下不足之處：一是只選取2位公職人員個體工資數(shù)據(jù)，代表性不夠；沒有群體工資面板數(shù)據(jù)，可靠性不強；二是只按個體工資在社平工資0.6～3倍范圍內(nèi)的作為繳費基數(shù)進(jìn)行測算，并作了經(jīng)驗分析。事實上，同一地區(qū)的事業(yè)單位社保繳費基數(shù)很不一致，差異很大；三是沒有考慮工資中浮動的獎勵性績效及其他收入對繳費基數(shù)的影響。

四、并軌后完善養(yǎng)老金制度的幾點建議

綜上所述，公職人員養(yǎng)老保險新政的出臺對構(gòu)建更加公平的、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度具有積極的戰(zhàn)略意義。同時受改革前后養(yǎng)老待遇水平相銜接的剛性要求，也給制度設(shè)計帶來一定的負(fù)面影響，建議在持續(xù)改革中改善如下問題：

第一，適度降低繳費率?；攫B(yǎng)老保險和職業(yè)年金合計繳費率，機關(guān)事業(yè)單位高達(dá)28%，個人高達(dá)12%。與企業(yè)職工相比，繳費率偏高也是不爭事實。繳費率過高，一方面加重了財政預(yù)算支出和公共部門籌資的負(fù)擔(dān)；另一方面也抵消了工資上漲的好處。故應(yīng)綜合考量，通過夯實費基、提高投資收益和國企紅利補充等方式，一并適度降低企業(yè)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險費率。

第二，統(tǒng)一年金制度。養(yǎng)老保險新政規(guī)定的職業(yè)年金屬于強制計劃，企業(yè)年金則是自愿計劃，照此下去，職業(yè)年金(含企業(yè)年金)可能成為公共部門和壟斷企業(yè)的俱樂部，形成新的養(yǎng)老金雙軌制。建議依法明確企業(yè)建立年金計劃的財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)必須建立年金計劃，也允許職工單方繳費建立年金計劃。

第三，完善延稅政策。一并完善職業(yè)年金(含企業(yè)年金)的延期征稅政策，取消零征稅政策，在計算基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金的基礎(chǔ)上，考慮養(yǎng)老家庭綜合開銷、養(yǎng)老金支取方式等情況，計征養(yǎng)老金所得稅。還應(yīng)細(xì)化領(lǐng)取環(huán)節(jié)的職業(yè)年金個稅計稅辦法：一是根據(jù)領(lǐng)取時統(tǒng)一的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置免征額；二是區(qū)分職業(yè)年金中包含的免稅投資收益，采取相應(yīng)的扣除辦法避免重復(fù)征稅；三是對于低于個稅免征額的低繳費工資公職人員，在領(lǐng)取環(huán)節(jié)計算個稅時，允許扣除其繳費工資基數(shù)低于個稅免征額的那部分繳費。

[1]楊燕綏、李學(xué)芳、胡乃軍：《養(yǎng)老金信托雪球效應(yīng)模型建立與分析》，載《中國人口·資源與環(huán)境》，2010(6)。

(責(zé)任編輯：H)

Case Study on Vested Pension-Benefits of Public Employees

YAN Jun YANG Yansui

Since October 1，2014，the State Council decided to reform the retirement system of the government departments and institutions.The new socialized old-age insurance system will cover both urban workers and public employees.This paper has a case study dealing with vested pension-benefits of public employees’ under socialized old-age insurance，whose results is proved rather closed to the real salary incomes.Under the deferred taxation policy on occupation annuity’s IIT，this paper will answer the fluctuant trend of pension-benefits; find out the minimum term of drawing annuity’s benefits; give some suggestions to promote public employees’ old-age insurance policy.

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